II OSK 1984/21

II OSK 1984/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1321/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-02-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1321/20 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 18 września 2020 r. nr 473/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek K.Sz. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 10 lutego 2021 r., II SA/Kr 1321/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę K.S. (skarżąca) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) z 18 września 2020 r., nr 473/2020, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce (PINB) decyzją z 28 lutego 2018 r., nr 45/18, działając na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (uPb 1974), nakazał współwłaścicielom działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]: K.S., A.S., M.S., J.M., rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, tj. tartaku zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].
2.2. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w postępowaniu administracyjnym ustalono, iż sporny obiekt budowlany powstał w 1993 r. jako samowola budowlana. Obiekt nie jest zgodny z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] w jego granicach administracyjnych, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] nr [...] z [...] grudnia 2007 r. oraz ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 1992 r. zmienionego punktowo na mocy uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z 24 listopada 1994 r., ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z [...] grudnia 1994 r.
W wyroku wskazano, że wskutek odwołania K.S., MWINB decyzją z 14 marca 2019 r., nr 154/2019, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) oraz art. 37 uPb 1974 (Dz. U. 1974, Nr 38, poz. 229,) uchylił w/w decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uznał bowiem, że konieczne było ustalenie, czy budowa obiektu, zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (uPb), tj. przed 1 stycznia 1995 r.
2.3. Dalej przywołano, że WSA w Krakowie wyrokiem z 7 czerwca 2019 r., II SA/Kr 437/19 uchylił ww. decyzję kasatoryjną MWINB. Sąd wskazał, że organ wojewódzki jako przyczynę uchylenia decyzji nakazowej wskazał brak precyzyjnego ustalenia czy budynek powstał przed, czy po roku 1995 r., przy jednoczesnym przytoczeniu szerokiej analizy dowodów przeprowadzonych w sprawie, odnoszących się do poszczególnych faz budowy spornego obiektu jak i szczegółowych opisów jego stanu technicznego. Wyjaśniono kwestie prawne co do kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez aktualnego dzierżawcę terenu z zastrzeżeniem, że dla zasadności zastosowania w sprawie przepisów uPb 1974 do oceny prawnej samowoli, decydujące znaczenie ma jednoznaczne stwierdzenie, że po wejściu w życie nowej ustawy nie były wykonywane żadne roboty budowlane w budynku tartaku, które rzutowałyby na jego obecną konstrukcję i parametry.
2.4. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 1321/20 kolejno wskazano, że MWINB decyzją z 18 września 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 37 uPb 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333, uPb), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W wyroku wskazano, że w motywach decyzji organu odwoławczego podano, iż na przedmiotowej działce usytuowana jest wiata o konstrukcji drewnianej z elementami stalowymi, w rzucie poziomym w kształcie prostokąta, służąca jako zadaszenie pod urządzenia tartaczne do obróbki drewna. Dach dwuspadowy pokryty jest blachą trapezową, wiata o wymiarach 14,8 m x 9,30 m. Od strony wschodniej i zachodniej brak ścian zewnętrznych. Nadto na działce znajdują się: drewniany budynek socjalny oraz dwa budynki gospodarcze, które widnieją na mapie załączonej do zgłoszenia w Starostwie W. z 5 lutego 2016 r. Przed wiatą tartakową znajduje się zadaszony ekran dźwiękochłonny mający stanowić osłonę wózka podawczego. Podczas kontroli przedłożono zgłoszenie z 5 lutego 2016 r. zamiaru prowadzenia robót polegających na wymianie pokrycia dachowego wraz z niektórymi elementami więźby dachowej na nowe o takich samych parametrach technicznych; opinię techniczną robót remontowych budynku tartaku załączoną do przedmiotowego zgłoszenia wraz z mapą sytuacyjno-wysokościową, na której zinwentaryzowane są pozostałe obiekty znajdujące się na działce nr [...] w N. W kwietniu 2016 r. dokonano wymiany pokrycia dachu na obiekcie tartaku zgodnie z w/w zgłoszeniem. W ramach bieżącej konserwacji usunięto zbędne fragmenty poszycia ścian, a w części zamieniono na ekrany akustyczne.
MWINB wskazał, iż według oświadczenia K.S. i M.S. tartak na przedmiotowej nieruchomości istniał co najmniej od lat 70 XX w. Przytoczył dalej fragmenty zeznań świadków przesłuchanych na okoliczność daty powstania przedmiotowego obiektu: K.S., S.S., L.S., J.H., Z.T., J.T., G.W., Z.D., J.M. i M.H.
2.5. Dalej sąd pierwszej instancji przywołał, że w piśmie z 23 maja 2017 r. Starosta W. wskazał, że przy założeniu operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 15 lipca 1978 r., obiekty tartaku nie zostały ujawnione, a więc nie było ich na gruncie. Na mapie sytuacyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego G.C. w dniu 8 grudnia 1993 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, widnieje jedynie fundament w miejscu budynku tartaku i prawdopodobnie wówczas pojawił się na mapie zasadniczej. Tartak nie mógł zatem powstać przed 1993 r. Na mapie inwentaryzacji powykonawczej wodociągu wykonywanej kompleksowo dla wsi [...], sporządzonej przez K. sp. z o.o. Biuro [...], przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 23 marca 1998 r. na działce nr [...] figuruje jedynie budynek tartaku. Według MWINB, przedmiotowy obiekt został zrealizowany bez uprzedniego uzyskania orzeczenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. w warunkach samowoli budowlanej. Za datę budowy tartaku należy przyjąć rok 1993. Wynika to z zalegających w aktach sprawy map i wyrysów, jak również szczegółowych zeznań stron postępowania oraz powołanych świadków. Po 1 stycznia 1995 r. nie był rozbudowywany ani przebudowywany. W obiekcie prowadzone były roboty remontowe, wykonywane w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych, polegających na wymianie pokrycia dachowego wraz z niektórymi elementami więźby dachowej na nowe, dokonane przez M.H. w 2016 r
2.7. Sąd wojewódzki wskazał, że w ocenie MWINB w sprawie zachodziła przesłanka obligatoryjnej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974 z uwagi na to, iż przedmiotowy obiekt jest niezgodny z przeznaczeniem terenu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego: obowiązującym zarówno w dacie prowadzenia robót budowlanych, jak również w dacie orzekania. Z pisma Wójta Gminy [...] z 10 stycznia 2018 r. wynika, że budowa tartaku na działce nr ewid. [...] jest niezgodna z nieobowiązującym do 1 stycznia 2004 r. miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonym uchwałą Rady Gminy w [...] z [...] lipca 1992 r. Z kolejnego pisma Wójta Gminy [...] z 24 stycznia 2018 r., wynika zaś, że budowa tartaku jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] w jego granicach administracyjnych, uchwalonym uchwałą Rady Gminy w [...] z [...] grudnia 2007 r. Zgodnie z w/w planem obiekt tartaku znajduje się w terenach oznaczonych symbolem "R" (teren rolniczy), o przeznaczeniu podstawowym, cyt.: uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze, sady, itp. Obiekt tartaku jako budynek przetwórczo - produkcyjny nie stanowi zabudowy zagrodowej, dopuszczonej na konkretnych warunkach w/w planu w terenach rolnych, o symbolu "R". Zdaniem MWINB tartak zrealizowany został na terenie, gdzie niedopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, a ta niedopuszczalność występuje również na dzień wydania decyzji, co oznacza brak możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej.
3.1. Skargę na w/w decyzję MWINB wniosła K.S., podnosząc naruszenie:
1) art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 uPb poprzez uznanie, że budynek wiaty tartaku został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, oraz że znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę;
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie decyzji naruszającej słuszny interes obywateli, tj. m. in. poprzez: a) ustalenie, że budynek wiaty tartaku powstał w 1993 r.; b) odmówienie wiarygodności zeznaniom S.S., L.S., Z.T., J.T., K.S., M.S. i J.M. w zakresie, w jakim twierdzili, że budynek wiaty tartaku powstał, albo mógł powstać przed 1993 r.; c) uznanie, że mapa sytuacyjna sporządzona przez geodetę uprawnionego G.C. z dnia 8 grudnia 1993 r., z której wynika, że na działce nr ewid. [...] istnieje wyłącznie fundament pod wiatę tartaczną, stanowi dowód na okoliczność, że budynek wiaty tartacznej powstał w 1993 r.; d) pominięcie dowodu z części tekstowej planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego decyzją 96/74 Naczelnika Powiatu [...] z 13 grudnia 1974 r.; e) niedokonanie analizy zgodności wiaty tartaku z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego decyzją 96/74 Naczelnika Powiatu [...] z 13 grudnia 1974 r.;
3) art. 8 K.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;
4) art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji;
5) art. 81a § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego w postaci ustalenia dokładnej daty budowy wiaty tartaku w N.;
6) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;
7) art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, pomimo nieustalenia przez organ pierwszej instancji dokładnej daty budowy wiaty tartaku w N.;
8) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która podlegała uchyleniu;
9) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) poprzez wadliwe zastosowanie przez organ II instancji wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 7 czerwca 2019 r., II SA/Kr 437/19, i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, pomimo wskazania sądu, że zachodzi konieczność jego przeprowadzenia.
3.2. W wyroku II SA/Kr 1321/20 przywołano zasadnicze elementy uzasadnienia skargi.
3.3. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
3.4. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił.
3.5. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał ustalenia faktyczne organu, w szczególności co do daty powstania obiektu tartaku. Wskazał, że MWINB przeprowadził analizę zeznań świadków i stron, a treść tych zeznań porównał z treścią dokumentu, tj. mapy opracowanej przez G.C. z grudnia 1993 r. Z porównania tego wysnuł zaś logiczny wniosek, że przedmiotowy obiekt nie mógł powstać przed grudniem 1993 r.
3.6. Sąd ten zgodził się, że obiekt powstał w terenie nieprzeznaczonym (w żadnym z planów) pod zabudowę i jako taki nie może podlegać legalizacji. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974 obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Dodał sąd a quo, że zbędne było przeprowadzanie analizy planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej w B. z 12 października 1965 r., jak i uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego decyzją Naczelnika Powiatu [...] z 13 grudnia 1974 r.
4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K.S. - zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika - zaskarżając to orzeczenie w całości.
4.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 uPb poprzez uznanie, że budynek wiaty tartaku został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, oraz że znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę.
4.3. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzuca się naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm., Pusa) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 "ust. 1 pkt c" (powinno być "pkt 1 lit. c" – uwaga Sądu) Ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że organy administracji dokonały prawidłowej wykładni zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonały przekonującego i pełnego uzasadnienie decyzji, a w konsekwencji m. in.:
a) ustalenie, że budynek wiaty tartaku powstał w 1993 r.;
b) odmówienie wiarygodności zeznaniom S.S., L.S., Z.T., J.T., K.S., M.S. i J.M. w zakresie jakim twierdzili, że budynek wiaty tartaku powstał, albo mógł powstać przed 1993 r;
c) uznanie, że mapa sytuacyjna sporządzona przez geodetę uprawnionego G.C. z 8 grudnia 1993 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem KERG [...], z której wynika, iż na działce [...] istnieje wyłącznie fundament pod wiatę tartaczną, stanowi dowód na okoliczność, że budynek wiaty tartacznej powstał w 1993 r.;
d) pominięcie dowodu z części tekstowej planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego decyzją 96/74 Naczelnika Powiatu [...] z 13 grudnia 1974 r.;
e) niedokonanie analizy zgodności wiaty tartaku z "zapisami" planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego decyzją 96/74 Naczelnika Powiatu [...] z 13 grudnia 1974 r.;
2) art. 1 § 2 i art. 2 Pusa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w z w. z art. 145 § 1 "ust. 1 pkt c" (powinno być "pkt 1 lit. c" – uwaga Sądu) Ppsa w zw. z art. 6 i art. 8 oraz art. 11 K.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że organy obu instancji działały w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej i praworządności, co doprowadziło do sprzecznego z prawem utrzymania w mocy nakazu rozbiórki, a w konsekwencji działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej i sprzeczny z zasadą przekonywania;
3) art. 1 § 2 i art. 2 Pusa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 "ust. 1 pkt c" (powinno być "pkt 1 lit. c" – uwaga Sądu) Ppsa w zw. z art. 81a § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że organy obu instancji działały w zgodzie z zasadą poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego w postaci ustalenia dokładnej daty budowy wiaty tartaku w N.;
4) art. 1 § 2 i art. 2 Pusa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa w z w. z art. 145 § 1 "ust. 1 pkt c" (powinno być "pkt 1 lit. c" – uwaga Sądu) Ppsa w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w sytuacji nieprzeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, pomimo nieustalenia przez organ pierwszej instancji dokładnej daty budowy wiaty tartaku w N.;
5) art. 1 § 2 i art. 2 Pusa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 "ust. 1 pkt c" (powinno być "pkt 1 lit. c" – uwaga Sądu) Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 K.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, która podlegała uchyleniu;
6) art. 1 § 2 i art. 2 Pusa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 "ust. 1 pkt c" (powinno być "pkt 1 lit. c" – uwaga Sądu) w zw. z art. 153 Ppsa poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że organ drugiej instancji prawidłowo zrealizował wskazania zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 7 czerwca 2019 r., II SA/Kr 437/19 i uznanie za prawidłowe braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, pomimo wskazania sądu, że zachodzi konieczność jego przeprowadzenia;
7) art. 1 § 1 i art. 2 Pusa oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 Ppsa, polegające na lakonicznym, niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów jakimi kierował się sąd uznając, że organy obu instancji właściwie oceniły stan faktyczny sprawy i zastosowały do niego przepisy odpowiadające temu stanowi faktycznemu przepisy prawa.
4.4. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
4.5. Skarżąca podniosła, że budowa wiaty tartaku w N. zakończyła się bezsprzecznie przed wejściem w życie uPb, tj. przed datą 1 stycznia 1995 r., co powoduje, iż zastosowanie w przedmiotowej sprawie winien mieć art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974, a to z uwagi na brzmienie intertemporalnego przepisu art. 103 ust. 2 uPb stanowiącego, że przepisu art. 48 uPb nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, lecz zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe.
4.6. W trakcie rozprawy uczestnik postępowania – K.S. – wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania uwzględniając koszty zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
5.2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).
5.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził/nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 Ppsa) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 Ppsa, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W orzecznictwie zauważa się, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, CBOSA.nsa.gov.pl). Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.
Zaskarżony wyrok został zaopatrzony w uzasadnienie spełniające wymogi z art. 141 § 4 Ppsa. Jasno z motywów tegoż wyroku wynika stanowisko sądu a quo oraz przyczyny, z powodu których uznał on, że skarga nie jest usprawiedliwiona. Wyrok poddaje się kontroli, przeto zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie jest trafny.
5.4. Przywołany w podstawach kasacyjnych przepis art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa określa jeden z przedmiotów skargi kasacyjnej – jest nim "postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty". W przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi była decyzja, zatem przedmiot ujęty w art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, tym samym sąd wojewódzki nie mógł w żaden sposób uchybić przepisowi art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa.
5.5. Co się tyczy wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów art. 1 § 2 i art. 2 Pusa, to wynika z nich odpowiednio, że kontrola (sądów administracyjnych) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej oraz, że sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby te przepisy miałaby zostać naruszone.
5.6. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 Ppsa poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną mające polegać na niezasadnym uznaniu, że organ drugiej instancji prawidłowo zrealizował wskazania zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 7 czerwca 2019 r., II SA/Kr 437/19 i uznanie za prawidłowe braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, pomimo wskazania sądu, że zachodzi konieczność jego przeprowadzenia.
Skarżąca kasacyjnie nieprawidłowo odczytuje motywy uprzednio wydanego w granicach sprawy wyroku II SA/Kr 437/19. W cyt. wyroku zawarto następujące m. in. motywy: "Uzasadnienie takie wskazuje na uchylenie się przez organ odwoławczy od dokonania własnej oceny prawnej poprzez przerzucenie jej na organ I instancji, zamiast dokonania własnej wykładni i samodzielnego uwzględnienia, podnoszonych w uzasadnieniu decyzji, okoliczności odnoszących się do tego czy w czasie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 1994 r. nastąpiło wykonanie dalszych robót budowlanych i czy stanowiły one samowolę budowlaną i czy zaliczają się do przebudowy istniejącego wcześniej budynku [...]. O ile zatem organ odwoławczy zauważa i zarzuca organowi I instancji ograniczenie zakresu postępowania wyjaśniającego w sprawie samowoli budowlanej obiektu budowlanego [...] do robót budowlanych prowadzonych przed 1995 r. to w ramach postępowania odwoławczego winien samodzielnie je uwzględnić, zwłaszcza w sytuacji kiedy obszernie przytacza dowody wskazujące na poszczególne fazy budowy spornego obiektu po 1995 r., jak i szczegółowe opisy stanu technicznego z wyjaśnieniem kwestii prawnych co do kwalifikacji robót budowlanych Stosownie do tego winien zatem rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a nie kasatoryjnie z art. 138 § 2 kpa". Z przywołanego fragmentu i konkluzji tegoż orzeczenia wynika jednoznacznie, że sąd wojewódzki zalecił organowi wojewódzkiemu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym, zaś o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego wywodził w aspekcie oceny dopuszczalności orzekania w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym w cyt. wyroku nie nakazywano MWINB prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego jasno, przeciwnie – w wytycznych jednoznacznie wskazano, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.
5.7. Z powyższych względów nie jest w konsekwencji usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., skoro organ odwoławczy nie musiał przeprowadzać dodatkowego postępowania dowodowego.
5.8. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 81a § 1 K.p.a., albowiem tego ostatniego przepisu nie można było zastosować w przedmiotowej sprawie z uwagi na wyłączenie zawarte w art. 81a § 2 pkt 1) K.p.a. – w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich. Uczestnik postępowania domagał się wszak reakcji organu nadzoru budowlanego na samowolę budowlaną.
5.9. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 6, 8 i 11 K.p.a. W konsekwencji nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W toku postępowania administracyjnego zgromadzono wystarczający materiał dowodowy, pozwalający ustalić niewadliwie organom nadzoru budowlanego, że obiekt tartaku powstał w 1993 r., zatem przed wejściem w życie uPb. Wykorzystano różne środki dowodowe, tak osobowe (zeznania świadków), jak i rzeczowe (mapa sytuacja przyjęta do zasobu geodezyjnego). To, że organy w aspekcie daty powstania tartaku dały wiarę zeznaniom części ze świadków, a które znalazły potwierdzenie w innych dowodach (mapie sporządzonej przez geodetę w 1993 r.), nie dając wiary innym świadkom, nie dowodzi naruszenia wskazanych powyżej przepisów K.p.a., ani że ustalenia faktyczne organów są dowolne. Organy dokonały oceny stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a aprobata tego działania przez sąd pierwszej instancji także nie nosi znamion dowolności. Skoro prawidłowo ustalona data budowy obiektu spornego tartaku to rok 1993, to zarzut pominięcia dowodu z treści ustaleń planistycznych zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy [...] z 13 grudnia 1978 r., który nie obowiązywał w dacie realizacji spornego obiektu, jest nieusprawiedliwiony. Zarzut ten o tyle również jest chybiony, że nie zachował się powyższy plan z 1978 r., co organy ustaliły na podstawie swych bezowocnych jego poszukiwań.
5.10. W następstwie nietrafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 uPb. Niewadliwe są ustalenia organów nadzoru budowlanego, że w świetle obowiązujących przepisów planistycznych w dacie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy obiekcie tartaku, tego rodzaju obiekt na działce inwestycyjnej jest z nimi sprzeczny.
6.1. Skoro podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, podlegała ona oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji.
6.2. Oddalenie w pkt 2 sentencji wyroku wniosku uczestnika o zasądzenia kosztów postępowania znajduje swe uzasadnienie w dyspozycji art. 199 Ppsa. Uczestnik, który nie wnosił skargi kasacyjnej nie ma podstaw – z uwagi na treść art. 204 Ppsa – aby skutecznie domagać się zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.