II OSK 1981/06

II OSK 1981/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 373/06 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2006-09-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par.2, art. 145 par.1 pkt 4, art. 149 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 373/06 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej odmowy wznowienia postępowania administracyjnego o pozwolenie na przebudowę oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 września 2006r., sygn. akt II SA/Bk 373/06 oddalił skargę J. C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...], nr [...].
W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Starosta A. decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku J. C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę balkonu i okna balkonowego celem umożliwienia dojazdu do dźwigu dla przewozu osób niepełnosprawnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] nr [...] w A..
W dniu [...] roku J. i A. J. złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie przebudowy balkonu przez J. C. w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w A. oraz o wstrzymanie prac w tym zakresie.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta A. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie uznając, iż J. i A. J. nie posiadają prawa do działki, na której ma być realizowana inwestycja ani też do działek sąsiednich, nie posiadają tym samym przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa.
Wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją z [...], znak: [...] Wojewoda P. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wraz z decyzją organ odwoławczy przekazał także do rozpatrzenia przez organ I instancji sprzeciw Prokuratora Rejonowego w A. dotyczący decyzji Starosty A. z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę balkonu i okna balkonowego.
Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Starosta A. decyzją z [...], znak: [...] ponownie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego z wniosku J. i A. J..
W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, iż w prowadzonym postępowaniu należało zbadać kwestię uznania wnioskodawców za stronę postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz ustalenie czy zachowany został termin do wznowienia postępowania.
Organ podniósł, iż A. i J. J. posiadają własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w budynku usytuowanym na działce o nr geodezyjnym [...] przy ul. [...] w A., nie są więc właścicielami, użytkownikami wieczystymi ani zarządcami nieruchomości. Przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego nie obejmuje natomiast osób posiadających ograniczone prawo rzeczowe. Ponadto obszar oddziaływania obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę nie obejmuje lokalu mieszkalnego wnioskodawców, ponieważ inwestycja nie narusza warunków technicznych i nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości oraz jest zgodna z Prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi do tego prawa. Ponadto przepisy Prawa spółdzielczego z 16 września 1992 roku nie przyznają członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz rozporządzania rzeczą w sensie art. 140 Kodeksu cywilnego. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd. Członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu mają prawo czynić to bądź to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego.
W związku z powyższym po dokonaniu analizy dokumentacji budowlanej, jak też ustaleń poczynionych w trakcie oględzin organ stwierdził, iż realizowany obiekt jakim jest przebudowywany balkon do obsługi wózka dla osób niepełnosprawnych, usytuowany na terenie należącym do Spółdzielni Mieszkaniowej w A. i wykonany za jej zgodą, nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu oraz nie narusza przepisów Prawa budowlanego i przepisów towarzyszących.
Odwołanie do Wojewody P. od powyższej decyzji Starosty A. wnieśli J. i A. J. oraz Prokurator Rejonowy w A..
Po rozpatrzeniu powyższych odwołań decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda P. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Według organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy proceduralne obowiązujące w zakresie wznowienia postępowania administracyjnego. Pierwszy etap postępowania w sprawie wznowienia polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 kpa.
Organ II instancji podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie Starosta A. przeprowadził ocenę co do przyczyn wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego, a następnie wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego. W ocenie organu odwoławczego dokonane czynności i ustalenia przekroczyły zakres zbadania przez organ fazy pierwszej tj. ustalenia formalnych podstaw wznowienia.
Ponadto organ zwrócił uwagę na to, iż sprzeciw Prokuratora Rejonowego w A. nie został zbadany pod względem formalnym ani nie został rozpatrzony. Mimo wymogu bowiem uzyskania zgody strony na wniesienie takiego sprzeciwu w toku postępowania administracyjnego nie ustalono czy taka zgoda istnieje.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. C. zarzucił decyzji Wojewody P. z dnia [...] naruszenie przepisów prawa oraz jego interesu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził wad i naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie, stąd też skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.
W uzasadnieniu wyroku podniesiono, iż przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa.
W przedmiotowej sprawie natomiast organ I instancji bez dokonania wstępnej, formalnej kontroli wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego i przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu dokonał oceny przyczyn wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a następnie wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Zaskarżoną decyzję organ wydał przy tym po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, wizji lokalnej w terenie oraz dwukrotnym zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, które to czynności należą do czynności procesowych danego postępowania administracyjnego. Ocena zaś przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna.
Trafnie przy tym organ II instancji podkreślił, iż analiza akt sprawy wykazuje, iż nadal brak jest jednoznacznie wskazanej przesłanki z art. 145 § 1 kpa do wznowienia postępowania (do czego organ powinien zobowiązać wnioskodawców) oraz nie ustalono jednoznacznie kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.
Nadto organ I instancji w swoich ustaleniach zupełnie pominął sprzeciw Prokuratora Rejonowego w A. z dnia [...] wniesiony w stosunku do decyzji Starosty A. z dnia [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z art. 184 § 4 kpa jeżeli podstawą sprzeciwu jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa - co ma miejsce w niniejszej sprawie - wniesienie sprzeciwu wymaga zgody strony. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że zgoda strony musi mieć charakter wyraźny. Naruszenie przez właściwy organ administracji publicznej wynikającego z przepisu wymogu, czyli wznowienie postępowania mimo braku zgody strony, stanowi kwalifikowaną postać wadliwości (rażące naruszenie prawa).
W przedmiotowej zaś sprawie organ nie podjął jakiejkolwiek próby wezwania Prokuratora Rejonowego do uzupełnienia braku formalnego jego sprzeciwu tj. przedłożenia zgody J. i A. J.. Ustalenia takie były niezbędne z uwagi na treść art. 186 kpa, który wskazuje, iż wniesienie skutecznego sprzeciwu przez Prokuratora nakłada na właściwy organ administracji publicznej obowiązek wszczęcia postępowania w sprawie z urzędu. Organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania w takim przypadku jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyklucza ponowne rozpatrzenie sprawy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 września 2006r. złożył J. C. reprezentowany przez adwokata T. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku bądź wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
-naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. 2003r. Nr 207, poz. 2016) do ustalonego stanu faktycznego sprawy.
W skardze kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z prawem budowlanym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W znowelizowanym art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zostało wprowadzone znaczące ograniczenie kręgu podmiotów w porównaniu do art. 28 k.p.a., którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie obejmuje osób posiadających ograniczone prawo rzeczowe i jako lex specjalis w stosunku do art. 251 Kodeksu cywilnego wyłącza odpowiednie stosowanie do tego prawa przepisów o ochronie własności.
Ponadto obszar oddziaływania obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę nie obejmuje lokalu mieszkalnego wnioskodawców, z uwagi na to, że inwestycja nie narusza warunków technicznych i nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości i jest zgodna z ustawą Prawo budowlane, i z przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w przepisach, wówczas - zgodnie ze znowelizowanym prawem budowlanym - nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ decyzji .
Sprawa uznania J. i A. J. za stronę postępowania została ostatecznie rozstrzygnięta przez Wojewodę P. w B. w decyzji z dnia [...] Nr.[...]. Decyzją tą, organ odmówił wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty A. z dnia [...] stwierdzając, iż wnioskodawcy nie posiadają legitymacji strony procesowej.
W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. przepisów - art. 141 § 4; art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 1 i 2 w zw. z art. 16, art. 149 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przez ich niewłaściwe zastosowanie.
W ocenie skarżącego, naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 stanowi lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku oddalającego skargę bez wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Sąd ten dokonał pobieżnej oceny stanu faktycznego. Pominął kwestię braku legitymacji procesowej - brak przymiotu strony – J. i A. J. w dalszym postępowaniu - ponownym rozpoznaniu sprawy - decyzja Wojewody P. nr [...] z dnia [...].
Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 4 - polega na tym, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną postępowanie wznawia się jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak wskazano Wojewoda P. w decyzji z [...] stwierdził, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania wobec czego nie spełniają podstawowego warunku do żądania wznowienia postępowania.
Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 148 § 1 i 2 - polega na tym, że to strona żądająca wznowienia postępowania jest zobowiązana do udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania a nie organ. Obowiązkiem organu jest zbadanie czy wniosek został wniesiony w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 kpa. Wnioskodawcy składając wniosek w dniu [...] do Wojewody P. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty A. z dnia [...]. wiedzieli o jej istnieniu. Składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu [...] dokonali tego z naruszeniem wymaganego przez przepis art. 148 § 1 kpa terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania pozostaje w związku przyczynowym z wydanym przez Sąd I instancji orzeczeniem albowiem zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – J. i A. J. nie posiadali przymiotu strony i nie mieli legitymacji do wniesienia podania o wznowienie postępowania, a wnosząc je w dniu [...] dokonali tego z naruszeniem przepisu art. 148 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 31 marca 2004 r. OSK 59/04, ONSAiWSA 2004 z. 1, poz. 10; z dnia 20 września 2005 r., l OSK 794/05, niepubl.; z dnia 20 października 2005 r., l OSK 163/05, LEX nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971 oraz z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 403/05, LEX nr 196461).
Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.
W związku z tym rozważania należy rozpocząć od zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada obowiązującemu prawu a zawarte w nim prawne oceny i wskazania co do dalszego postępowania są uzasadnione i nie naruszają obowiązujących przepisów. Ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poddana została decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja ta nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i 77 k.p.a. Badanie przez Sąd takiej decyzji ogranicza się do zbadania, czy materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji istotnie zawiera takie braki, iż uniemożliwia to organowi odwoławczemu wydanie orzeczenia stosownie do art. 138 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na okoliczności, które w jego ocenie uzasadniały podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, w szczególności nierozpoznanie sprzeciwu Prokuratora Rejonowego wniesionego w stosunku do decyzji Starosty A. z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, nieustalenie przez organ I instancji zakresu wniosku o wznowienie z art. 145 § 1 k.p.a. oraz nieustalenie w jakiej dacie wnioskodawcy J. i A. J. dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Sąd I instancji podzielił tym samym w pełni ustalenia organu II instancji.
Nie jest trafny również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wobec nieustalenia, która z przesłanek wymieniona w art. 145 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do żądania przez wnioskodawców wznowienia postępowania, nie można było ustalić, jak trafnie wywiódł to Sąd I instancji, daty, w której dowiedzieli się oni o podstawie wznowienia. Wprawdzie zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, iż to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania w jakiej dacie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, nie zwalnia to jednak organu administracji, stosownie do art. 7 i 9 k.p.a. do podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie wymaga wyjaśnienia przede wszystkim to, czy podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty A. zostało złożone z zachowaniem ustawowego miesięcznego terminu. Decyzja organu odwoławczego, jak również wyrok Sądu pierwszej instancji wprawdzie nie zawierają w tej mierze odpowiednich wskazań, to jednak otwierają możliwość zbadania kwestii zachowania ww. terminu, skoro sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ pierwszej instancji. W zależności od tego ustalenia organ ten albo wyda postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. albo decyzję na podstawie art. 149 § 3 K.p.a.
Poczynienie powyższych uwag jest niezbędne, bowiem charakter prawny instytucji wznowienia postępowania uszedł uwadze autorowi skargi kasacyjnej, konsekwencją czego był zapewne zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W takim stanie sprawy, jaki istniał na etapie postępowania przed Sądem I instancji nie można było przesądzić, że wnioskodawcy J. i A. J. nie są stroną postępowania w postępowaniu wznowieniowym.
W wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. II Zakamycze 2005, str. 882). Ocena statusu strony byłaby na tym etapie postępowania co najmniej przedwczesna. Z reguły bowiem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domagają się te osoby, które pominięto w postępowaniu zwykłym z powodu nieuznania ich za strony postępowania. Bezprzedmiotowa była zatem dotycząca tej kwestii szeroka argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej uzasadniająca zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ badanie przymiotu strony mogło nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia przewidzianego w art. 149 § 2 k.p.a. Wówczas bowiem organowi przysługuje prawo przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak również do rozstrzygnięcia istoty sprawy, w tym również ustalenie statusu strony postępowania. Jak prawidłowo uznał Sąd I instancji, badanie takie przeprowadził z naruszeniem powyższego przepisu organ administracji I instancji przed wydaniem decyzji odmawiającej wznowienia, a zatem w sposób nieuprawniony. Wobec powyższego nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji w sprawie odmowy wznowienia postępowania i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie czynił ustaleń co do zasadności przyczyn wznowienia, a zatem przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego kontrolowanej przez Sąd I instancji. Nie można zatem przypisać jego naruszenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).