II OSK 1980/12

II SA/Łd 481/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 140
art. 8m i art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 27 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2025 roku sprawy ze skargi R.W. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 6 maja 2025 r. nr RT-II.7511.5.2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia zmian do statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej oddala skargę. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 481/25
Uzasadnienie
Postanowieniem z 6 maja 2025 r. (znak RT-II.7511.5.2005) Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 8m i art. 18 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 140 ze zm.) [dalej: ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych] utrzymał w mocy postanowienie Starosty Pabianickiego z 7 kwietnia 2025 r. (znak GG.6810.41.2020) o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia zmian do statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego sprawy w przedmiocie zatwierdzenia statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L.
Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Przed Starostą Pabianickim toczy się postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia zmian do statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L., położonej w gminie L.. W dniu 29 września 2022 r. Starosta Pabianicki wydal decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L.. Od powyższej decyzji wniesiono odwołania. Postępowanie odwoławcze toczące się przed Wojewodą Łódzkim postanowieniem z 3 lipca 2023 r zostało zawieszone do czasu ustalenia stron postępowania.
W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji uznał za konieczne zawieszenie postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian do statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. stwierdzając, że brak prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii związanej z zatwierdzeniem statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. nie pozwala na rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia zmian w statucie Spółki. W ocenie organu pierwszej instancji, prawomocne rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego sprawy w przedmiocie zatwierdzenia statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zmian do statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R.W., lecz Wojewoda Łódzki nie znalazł podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i zaskarżonym postanowieniem utrzymał je w mocy.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda podkreślił przede wszystkim, iż istotna jest okoliczność, że przed Wojewodą Łódzkiem toczy się obecnie postępowanie prowadzone pod symbolem [...] z inicjatywy J.R.. Jest to postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Pabianickiego z 29 września 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia statutu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. oraz zażaleniowe związane z wniesieniem zażalenia przez R.W. na postanowienie Starosty Pabianickiego z 20 października 2022 r. o odmowie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z 29 września 2022 r. Jak stwierdził organ odwoławczy, kluczowe w sprawie zagadnienie, czy decyzja z 29 września 2022 r. została wydana zgodnie z przepisami prawa - nie zostało dotychczas rozstrzygnięte przez organ odwoławczy.
Wojewoda Łódzki, postanowieniem z 3 lipca 2023 r., działając z urzędu, zawiesił postępowanie odwoławcze i zażaleniowe do czasu ustalenia stron tego postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym stronom postępowania, że w przedmiotowej sprawie nie ma prawomocnej decyzji o zatwierdzeniu statutu, a kwestia czy decyzja Starosty Pabianickiego z 29 września 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia statutu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. wydana została zgodnie z prawem, czy nie - jest nadal w toku postępowania. Zdaniem Wojewody, Starosta Pabianicki słusznie uznał, iż jest to zagadnienie wstępne w prowadzonej sprawie dotyczącej zmiany zatwierdzonego statutu tej Spółki. W sprawach dotyczących Wspólnoty Gruntowej wsi L. istniej bowiem zbieżność ustalonych stron postępowania administracyjnego.
W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Wojewoda - odnosząc się do zarzutów odwołania – stwierdził, że nie ma potrzeby odnoszenia się do powyższych,, albowiem dotyczą one całokształtu sprawy prowadzonej przez organ pierwszej instancji. Przedmiotem badania w analizowanym postępowaniu jest natomiast wyłącznie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a nie zgodność sprawy z wnioskiem strony o zmianę statutu. Żądanie skarżącego dotyczące badania całokształtu sprawy prowadzonej przez organ pierwszej instancji pozbawione jest racji prawnych. Organ odwoławczy potwierdził słuszność stanowiska Starosty Pabianickiego i uznał zarzuty skarżącego dotyczące tego orzeczenia za bezzasadne. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny, zdaniem organu odwoławczego, obecnie nie ma możliwości dokonania przez Starostę zmiany statutu dlatego orzeczono jak w sentencji.
W skardze do tutejszego Sądu R.W. zarzucił decyzji Wojewody Łódzkiego naruszenie:
1. art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, iż Wojewoda pomimo obowiązku prawnego nie odniósł się do zarzut prowadzenia postępowania w sprawie unieważnienia statutu Spółki dla Wspólnotą Gruntową w L. w oparciu o nieprawdziwe, nieistniejące fakty, to jest:
- uznania własną decyzją P.P., osoby nie posiadającej gospodarstwa rolnego za stronę postępowania dotyczącego wspólnoty gruntowej,
- twierdzeniu Starosty Pabianickiego o uregulowaniu stanu prawnego Wspólnoty Gruntowej w L. w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku bez przedstawienia pochodzącej tego okresu decyzji wskazującej uprawnionych do udziału w tej wspólnocie z określeniem przysługujących im udziałów.
Powyższe oznacza – zdaniem skarżącego - że Wojewoda Łódzki jak i Starosta Pabianicki prowadzą postępowanie dotyczące unieważnienia statutu Wspólnoty Gruntowej w L. w oparciu o nieprawdziwe, stworzone przez siebie fakty. Mamy do czynienia z prowadzeniem przez organy administracji publicznej postępowań bez podstawy prawnej.
2. art. 9 k.p.a. Zdaniem skarżącego, Wojewoda Łódzki jak i Starosta Pabianicki mimo wielokrotnych wezwań nie udzielili skarżącemu informacji i wyjaśnień stwierdzających, że P.P. posiadał gospodarstwo rolne, w szczególności w latach 1962/1963 oraz czy dysponują decyzją uprawnionego organu ustalającą w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku uprawnionych do udziałów we Wspólnocie Gruntowej w L.. Informacje skarżącego przeczące twierdzeniom tych organów publicznych oparte o dostarczone do akt zapisy ewidencji gruntów zostały zignorowane, nie udzielono mu jakichkolwiek wyjaśnień, nie zaprzeczono jego twierdzeniom wynikającym z dokumentów urzędowych.
3. art. 25 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zdaniem skarżącego, postanowienia przywołanego przepisu zobowiązują organy administracji publicznej do uregulowania stanu prawnego wspólnoty nawet w przypadku bierności osób uprawnionych, co oznacza, że ustawa ma charakter nakazowy. Określone organy władzy publicznej nie mogą pozostawić istniejącej prawnie wspólnoty gruntowej bez uregulowania jej stanu prawnego z czym mamy do czynienia w omawianym przypadku po niedopuszczalnym umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia statutu tej Wspólnoty.
4. art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z treścią przywołanych przepisów, jak wskazuje skarżący, Wojewoda Łódzki nie jest uprawniony do wskazywania następców prawnych osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Wojewoda Łódzki uzasadnia zawieszenie postępowania w sprawie rozpatrzenia skargi związanej z niedopuszczalnym prawnie umorzeniem zatwierdzenia statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w L. potrzebą wskazywania następców prawnych uprawnionych do czego nie ma mandatu prawnego i blokuje w ten sposób uregulowanie stanu prawnego omawianej wspólnoty. Dodatkowo łamie przy tym zapisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych uznając za następcę prawnego P.P. jego córkę E.N., a więc osobę, która w wyniku postępowania spadkowego nie nabyła gospodarstwa rolnego do którego zostały przypisane udziały w omawianej Wspólnocie. Dokonał przy tym tego wskazania w ogólnym piśmie, a nie w postaci postanowienia stosownie do art. 123 k.p.a. czym uniemożliwił zaskarżenie swojego bezprawnego działania.
Mając powyższe na uwadze skarżący R.W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Pabianickiego z 7 kwietnia 2025 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajmowane w zaskarżonym postanowieniu stanowisko.
Pismem z 2 sierpnia 2025 r. skarżący R.W. ustosunkował się do odpowiedzi na skargę po raz kolejny zarzucają Wojewodzie działania naruszające przepisy prawa, formułując zarzuty odnośnie do podejmowanych przez organ działań prawnych i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Łódzkiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie ze wspomnianym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Wojewody Łódzkiego z 6 maja 2025 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty Pabianickiego z 7 kwietnia 2025 r. wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia zmian do statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego sprawy w przedmiocie zatwierdzenia statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L..
Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
O zagadnieniu wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. można mówić wówczas, gdy ziszczą się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; por. też uzasadnienie do wyroków: NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1980/12, z 11 października 2016 r., II OSK 3316/14).
Z powołanego przepisu wynika zatem, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, natomiast w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Należy jednak podkreślić, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 12 lipca 2022 r., II OSK 2537/19).
Innymi słowy, można stwierdzić zatem, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. np. wyroki NSA: z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2083/19 oraz z 14 lipca 2020 r., I OSK 2660/19).
W rozpoznawanej sprawie zawieszenie objęło postępowanie w sprawie zatwierdzenia zmian w statucie Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L.. Istotne jest przy tym, że przed Wojewodą Łódzkiem toczy się obecnie postępowanie prowadzone z inicjatywy J.R. oraz A.W. i R.W. - postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Pabianickiego z 29 września 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia statutu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. oraz postępowanie zażaleniowe – zażalenie R.W. na postanowienie Starosty Pabianickiego z 20 października 2022 r. o odmowie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z 29 września 2022 r.
Kluczowe zatem w sprawie zagadnienie, czy decyzja z 29 września 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia statutu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. została wydana zgodnie z przepisami prawa nie zostało dotychczas rozstrzygnięte przez organ odwoławczy. Innymi słowy nie został w sposób ostateczny rozstrzygnięty spór o byt prawny statutu Wspólnoty, co do którego to obecnie (w analizowanym tu postępowaniu administracyjnym) wniesiono o jego zmianę. I to właśnie zagadnienie dotyczące ustalenia legalności statutu jest przedmiotem postępowania przed Wojewodą, które z kolei zawieszono z powodu śmierci wnioskodawczyni. Zrozumiałe zatem jest, że nie można rozstrzygnąć w obecnie prowadzonym postępowaniu w sprawie zmiany statutu, jeżeli nie rozstrzygnięto jeszcze czy ów statut pozostaje w obiegu prawnym w związku z wątpliwościami co do jego faktycznego przyjęcia, zatwierdzenia. Zgodzić się zatem należy, iż zatwierdzenie statutu jest kwestią prawną, od której uzależniona jest możliwość rozważenia jego zmiany, która ma niewątpliwie charakter następczy.
Reasumując, trafnie - w ocenie Sądu - organ odwoławczy wskazał, że prawomocne rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego sprawy w przedmiocie zatwierdzenia statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zmian do statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L..
Odnosząc się do zarzutów skargi, w ocenie Sądu, nie mogą one znaleźć poparcia. Koncentrują się one w głównej mierze na zakwestionowaniu prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania merytorycznego, dotyczącego statutu. Przedmiotem badania w ramach niniejszego postępowania jest natomiast wyłącznie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a nie zgodność sprawy z wnioskiem strony o zmianę statutu. Z tych też względów nie ma potrzeby odnoszenia się do zarzutów skarżącego dotyczącego całokształtu sprawy prowadzonej przez organ pierwszej instancji. Przy czym podkreślić należy, iż wbrew stanowisku skarżącego w niniejszej sprawie zawieszenie nie wynika z poszukiwania następców prawnych członków Wspólnoty - taki argument skarżący mógł podnieść w skardze na zawieszenie postępowania odwoławczego w sprawie o zatwierdzenie statutu, lecz takiej skargi nie złożył. Argumenty skarżącego zmierzającego do zakwestionowania uprawnień poszczególnych osób do członkostwa w spornej wspólnocie tutaj nie mają wpływu na rozstrzygnięcie o zawieszeniu.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
Końcowo wyjaśnić należy, iż skarga niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 powoływanej ustawy p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
dc