II OSK 198/14

II OSK 198/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 400/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-10-10
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 400/13 w sprawie ze skargi P. w W. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od P. w W. na rzecz Gminy N. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 400/13, oddalił skargę P. w W. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
P. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta N. nr [...] z [...] czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego w odniesieniu do działki gruntu oznaczonej nr ewidencyjnym [...] tj. terenu, który wykorzystywany jest przez R., dalej R., na ogródki działkowe.
Skarżący zarzucił uchwale: 1) naruszenie zasad sporządzania Studium tj. art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.); 2) istotne naruszenie trybu jego sporządzania tj. art. 11 ust. 10 i 11 u.p.z.p.; 3) art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w Studium dotychczasowego przeznaczenia gruntu, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntu, w tym nie zwrócenie uwagi na fakt, że ogrody działkowe podlegają szczególnej ochronie o której mowa w ustawie z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. 2005, Nr 169, poz. 1419); 4) trybu podejmowania uchwały określonego w art. 12 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niezasadne nierozpatrzenie uwag wniesionych do projektu Studium; 5) władztwa planistycznego i nieuwzględnienie interesu prawnego Skarżącego wynikającego z ustawy o ogrodach działkowych; 6) naruszenie art. 1,3,5,7 i 8 ustawy o ogrodach działkowych poprzez uchwalenie Studium bez zwrócenia uwagi na ograniczenia o których mowa w tych przepisach; 7) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, 7, i 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez uznanie iż wynikający z tych przepisów obowiązek uwzględniania rodzinnych ogrodów działkowych w procesie rozwoju miast (art. 2), obowiązek tworzenia warunków prawnych, przestrzennych i ekonomicznych dla rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych (art. 7) oraz obowiązek uwzględniania rodzinnych ogrodów działkowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 8), które nie zostały uwzględnione w zaskarżonej uchwale; 8) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 pkt. 9, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez uznanie, że z przepisów tych nie wynika obowiązek uwzględniania szczególnych warunków zagospodarowania i ochrony terenu wynikających z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, który powinien być realizowany w szczególności poprzez oznaczenie tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZD; 9) naruszenie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 2007 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2010.102.651), poprzez zaniechanie ujęcia w zaskarżonym Studium celu publicznego jakim jest ochrona rodzinnych ogrodów działkowych, wyrażona również w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nieruchomość o nr ew. [...] jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie A.. W poprzednim Studium przeznaczona była pod tereny rekreacyjne oraz zielone. Obecnie uwzględniono wniosek dotyczący zmiany przeznaczenia tych gruntów pod zabudowę mieszkaniową i zieleń urządzoną a nieuwzględniono stanu faktycznego i prawnego tj. faktu, że na terenie tym funkcjonuje R.. Ogród ten funkcjonuje od 50 lat, powołany został na podstawie wewnętrznych zarządzeń ówczesnego dowódcy jednostki wojskowej. W 1995 r. R. został zarejestrowany w Rejestrze [...] i obecnie funkcjonuje na podstawie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Od momentu utworzenia R. działkowcy poczynili na tym terenie znaczne nakłady, urządzili ogródki, pobudowali altany. Znajdują się tam również obiekty o charakterze historycznym tzn. ruiny koszar, teren jest porośnięty starymi drzewami, bogaty w faunę i florę i służy zaspokajaniu potrzeb wypoczynkowych działkowców. Część terenu jest podmokła, ponieważ występuje tam wysoki poziom wód gruntowych i w związku z tym jest mało atrakcyjny z urbanistycznego punktu widzenia. Ogród jest uwidoczniony na mapie turystycznej Gminy N.. Obecnie A. podjęła kroki w celu sprzedaży nieruchomości nie informując o tym działkowców.
Skarżący wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi Rada Gminy pismem z 20 kwietnia 2012 r. nie podzieliła zarzutów skarżącego.
Precyzując zarzuty skargi skarżąca wywodziła iż posiada interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały wynikający z art. 28 ust. 1, 23 i 24 ust. 1 u.p.z.p. art. 2,5, 7, 14 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i art. 251 i 252 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.Nr. 16, poz. 93 z późn. zm.). Skarżący są użytkownikami ogrodu działkowego, tym samym uchwalone Studium oddziałuje bezpośrednio na istniejące od lat 50-tych ogródki działkowe, co potwierdził wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt K 61/07 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o ogrodach działkowych, z którego wynika że jeżeli działkowcom nie przysługuje tytuł prawny do gruntu, to na podstawie tego przepisu ustawodawca przewidział obligatoryjność darmowego przekazania gruntów P. w użytkowanie wieczyste. Poza tym użytkownikowi przysługuje także ochrona przeciwko właścicielowi – co wynika z art. 251 kodeksu cywilnego przy czym ochrona ta jest ograniczona zakresem przysługującego użytkownikowi prawa tzn. użytkownik może przeciwstawić się działaniom podejmowanym przez właściciela jeżeli zmiany ograniczałyby prawa użytkownika.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia ustawy u.p.z.p. skarżący wskazał, że Studium jest sprzeczne z art. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zakresie niewyznaczania na rysunku planu znajdującego się na jego obszarze tego ogrodu, które zgodnie z art. 2 i 7 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i 8,10 ust.1 pkt 9 i 15 ust 1 u.p.z.p. powinny być uwzględniane w procesie planowania przestrzennego. Ponadto przepis art. 5 ustawy o ogrodach działkowych stanowi o tym, że ogrody te podlegają ochronie przewidzianej w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisach o ochronie przyrody, a więc brak ich na rysunku planu stanowi o nieuwzględnieniu przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Uchwalone Studium pomija w ten sposób uprawnienia użytkowników ogrodów działkowych poprzez ustanowienie zapisu o przeznaczeniu tych terenów pod zabudowę jednorodzinną a jest to istotne dlatego, że zapisy Studium wiążą organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, które są w przeciwieństwie do Studium, aktami prawa miejscowego.
Zdaniem skarżących zmiana dotychczasowego przeznaczenia działek, bez woli i wiedzy działkowiczów i w niezmienionych okolicznościach faktycznych stanowi o nieuwzględnieniu przez Gminę interesu społecznego obecnych gospodarzy tego terenu.
W uchwalonym planie organ nie uwzględnił także dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania tego terenu, stanu i ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, stanu środowiska w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunków i jakości życia mieszkańców, potrzeb i możliwości rozwoju gminy, stanu prawnego gruntów, tego, że stał się on ogrodem stałym, co powoduje, że powinien być obligatoryjnie wskazywany we wszelkich założeniach planistycznych w tym Studium, którego ustalenia są następnie wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego, występowania na tym terenie obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej. Poza tym zgodnie z art. 11 ust. 2 i 3 ustawy o ogrodach działkowych ustawodawca pozostawił możliwość funkcjonowania istniejących ogrodów, mimo iż nie ma obecnie możliwości zakładania ogrodów czasowych, co oznacza że powinny być one uwidocznione w zapisach Studium.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w projekcie Studium działka [...] uwidoczniona była jako teren rodzinnych ogrodów działkowych o symbolu "ZD" i teren lasów o symbolu "Ls". Zmiana przeznaczenia terenu nastąpiła na wniosek A., w której władaniu pozostaje działka [...]. Wójt Gminy N. zarządzeniem nr [...] z [...] lutego 2011 r. uwzględnił uwagę do projektu zgłoszoną przez Agencję Mienia Wojskowego i przeznaczył ten teren pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z dopuszczoną funkcją usługową i zabudową letniskową, a w części lasów na tereny zieleni. Zdaniem organu procedura uchwalania Studium została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z przepisami u.p.z.p. Uwagi do wyłożonego projektu zostały złożone przez Agencję w terminie wskazanym w ogłoszeniu.
W ocenie organu istniały podstawy do uwzględnienia żądania A., która jest właścicielem tej nieruchomości i może decydować o przeznaczeniu nieruchomości do której przysługuje jej tytuł prawny. Fakt nieuwidocznienia w Studium ogrodu działkowego nie przekreśla dotychczasowego faktycznego użytkowania ogrodów działkowych, gdyż zgodnie z art. 35 u.p.z.p., tereny których przeznaczenie zmienia plan miejscowy, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z nowym przeznaczeniem. Pozostawienie tego terenu jako terenów ogrodów działkowych ograniczyłoby uprawnienia właścicielskie oraz realizację ustawowych zadań A.. Ponadto organ wskazał, że nowe przeznaczenie tych terenów nie jest sprzeczne z polityką przestrzenną Gminy, ponieważ funkcją dominującą na tym terenie jest zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna. W żadnym z obowiązujących poprzednio aktów o charakterze planistycznym tereny te nie były wskazywane jako ogródki działkowe. Funkcja ogrodu działkowego nie została uwidoczniona w ewidencji gruntów, jak również Gmina nie otrzymała żadnych dokumentów wskazujących na funkcjonowanie ogrodów działkowych na tym terenie w formie określonej w przepisach ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Usytuowanie ogrodu w granicach W. nie uniemożliwia zmiany przeznaczenia gruntów w Studium, a funkcje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie oznaczają, że zostaną wskutek tego naruszone zasady ochrony przyrody i środowiska, tym bardziej że w trakcie procedury planistycznej projekty planów podlegały uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony przyrody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały. W ocenie Sądu skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu tej uchwały, ponieważ nie wywiera ona skutku na jego sferę praw i obowiązków czy uprawnienia. P., któremu przysługuje legitymacja procesowa, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 10 lipca 2012 r. w sprawie IV SA/WA 1144/12, nie wykazał w tym postępowaniu aby jemu jako uprawnionemu do reprezentowania interesów m.in. działkowców R. przysługiwał obecnie jakikolwiek tytuł prawny do dysponowania przedmiotowym gruntem, czy to wynikający z prawa rzeczowego czy obligacyjnego, aby istniała więc więź prawna pomiędzy skarżącym a właścicielem gruntu – co uzasadniałoby przyjęcie, że zaskarżona uchwała mogła wywrzeć wpływ na przysługujące skarżącemu uprawnienia wynikające z przepisów prawa. Stan prawny przedstawia się bowiem następująco: dla nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obręb Z. o pow. [...] ha prowadzona jest obecnie księga wieczysta nr. [...]. Jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa, który powierzył wykonywanie swych praw, w odniesieniu do tej nieruchomości, A. (poprzednio Ministerstwo Obrony Narodowej). R. został utworzony decyzją nr [...] O. z [...] czerwca 1994 r. która wydała pozwolenia na tymczasowe użytkowanie gruntu o powierzchni [...] ha, W. w W. Użytkowanie miało charakter czasowy - do dnia 10 czerwca 1999 r. Teren ten, protokołem z 19 maja 1995 r. został przekazany zarządowi P. Następnie zezwoleniem nr [...] R. z [...] września 1999 r. wydano zgodę na dalsze czasowe użytkowanie tj. do 10 czerwca 2002 r. Decyzją nr [...] Starosty L. z [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o A. (Dz.U. Nr 90, poz. 405 ze zm.), wygasł z dniem 13 czerwca 2006 r. trwały zarząd przysługujący Ministerstwu Obrony Narodowej dla nieruchomości położonej w Z. gm. R. stanowiącej działkę [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] (obecnie nr podany wcześniej). Jak wynika z treści tej decyzji nieruchomość ta została przekazana w Zarząd A. Oddziałowi Terenowemu w W. Zmiany te, co widać z zapisów w powołanej na wstępie księgi wieczystej, zostały w niej ujawnione. Powodem tych zmian było utworzenie, mocą ustawy o AMW tejże A., której zgodnie z art. 6, Skarb Państwa powierzył wykonywanie na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do mienia Skarbu Państwa. Z dokumentów tych wynika więc, że P. nie legitymuje się obecnie żadnym tytułem prawnym do działki o nr ew. [...]. Umowy o użytkowanie były umowami terminowymi i wygasły na skutek upływu czasu. Poza tym, co wynika z porównania decyzji o przekazaniu do użytkowania i zapisów w księdze wieczystej, do użytkowania i wykorzystania jako ogródki działkowe został przekazany teren o pow. 5, 7414 ha, podczas gdy powierzchnia całej działki wynosi więcej, bo 6,4750 ha. Stąd uprawniony wniosek, że do powierzchni 0,7336 ha Skarżący, nawet w przeszłości, nie mieli żadnego tytułu prawnego.
Zdaniem Sądu o tym, czy jednostka ma w danej sprawie konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywny interes prawny, przesądzają konkretne przepisy prawa. W niniejszej sprawie skarżący nie może skutecznie powołać się na żaden przepis prawa materialnego, z którego mógłby wywieść swe uprawnienia do opisanej nieruchomości. Powołane przez skarżącego przepisy art. 2, 5, 7, 14 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nie kreują dla podmiotu który reprezentuje, prawa do dysponowania opisaną w skardze nieruchomością. Sam fakt wykorzystywania części działki o nr ew. [...] na zaspokajanie potrzeb rekreacyjnych działkowców stanowi podstawę do uznania, że mają oni interes faktyczny a nie prawny. Choć niewątpliwie R. został utworzony zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem, to jednak obecnie nie jest w stanie wykazać się jakimkolwiek węzłem prawnym łączącym go z właścicielem gruntu. Powołane przez skarżącego przepisy gwarantują istnienie i rozwój ogrodów działkowych, jednakże nie może być prawnie obojętne, czy podmiot będący w posiadaniu określonego terenu, wykorzystywanego jako ogródki działkowe, dopełnił czynności niezbędnych do zgodnego z prawem wykonywania władztwa nad daną nieruchomością. Art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wbrew temu co wywodzi skarga, nie stanowi o obowiązku przeznaczenia odpowiednich gruntów pod ogrody działkowe. W stosunku do tych terenów nie ma szczególnego reżimu prawnego uzasadniającego twierdzenie, że podlegają one szczególnej ochronie, a co za tym idzie, nie da się z tego przepisu wyprowadzić wniosku, że daje on gwarancje szczególnej ochrony ogrodów działkowych, wynikającej z ustawy, a w konsekwencji, że każdy istniejący ogród działkowy powinien zostać ujawniony w procedurze planistycznej. Użyty przez ustawodawcę zwrot o tym, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powinny (a nie mają obowiązek) uwzględniać istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów działkowych o tym właśnie świadczy.
Dalej Sąd podniósł, że nie stanowi podstawy do uznania, iż skarżącemu przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności Studium, art. 251 i 252 K.c. Przepisy te odnoszą się do ograniczonych praw rzeczowych, w tym użytkowania. Jak się wydaje – choć skarżący wprost na to się nie powołał a wprost przeciwnie, na rozprawie jego pełnomocnik stwierdził, że nie przysługuje skarżącemu obecnie żaden tytuł prawny do nieruchomości, skarżący pozostawał w przekonaniu, że korzysta z gruntu w ramach umowy użytkowania. Użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym i polega na korzystaniu z rzeczy i pobierania z niej pożytków. Może mieć charakter terminowy. Jest więc to umowa pomiędzy właścicielem rzeczy a użytkownikiem. Do ograniczonych praw rzeczowych, zgodnie z art. 251 K.c. stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Ani jednak z przepisów o ochronie własności ani o użytkowaniu nie wynika aby w przypadku gdy doszło, tak jak w tym przypadku, do wygaśnięcia użytkowania, użytkowanie trwało wbrew woli właściciela. Prawo właściciela, chronione art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie, jest jednym z najsilniejszych praw przysługujących obywatelowi a ograniczenie tego prawa dozwolone jest jedynie ustawą. Tą ustawą nie jest z pewnością ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Powołany przez skarżącego art. 10 tej ustawy, który stanowił, że "grunty stanowiące własność Skarbu Państwa przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie P.– ust. 1, i że "grunty o których mowa w ust. 1 mogą być oddawanie nieodpłatnie P. w użytkowanie wieczyste" – ust. 2, został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, sygn. K 8/10 uznany za niezgody z Konstytucją RP. Także przepisy przejściowe do ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, która weszła w życie 22 września 2005 r. czyli art. 39, 41 nie sanują bezumownego korzystania z gruntu przez R. "[...]" po 10 września 2002 r. czyli po wygaśnięciu umowy użytkowania. Zgodnie z art. 39 tej ustawy P. zachowywał jedynie te prawa i obowiązki, które wynikały z użytkowania lub wieczystego użytkowania i które istniały w dacie wejścia w życie ustawy. To, że istniejący, pracowniczy ogród działkowy stał się ogrodem stałym, na mocy art. 41 tej ustawy, z uwagi na nieuregulowany stan prawny, także nie uzasadnia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Uregulowanie to ma jedynie znaczenie dla wewnętrznej organizacji rodzinnych ogrodów działkowych.
Sąd stwierdził także, że nie stanowi przesłanki do uznania, że skarżący ma interes prawny rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie SA/WA 1144/12. Orzeczeniem tym Sąd rozstrzygnął, że R. w Z. nie przysługuje prawo do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu i że legitymacja ta przysługuje P. Przedmiotem badania WSA nie było to czy P. ma interes prawny w żądaniu unieważnienia Studium.
Skargą kasacyjną P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:
1) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu wskazanej uchwały ze względu na brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną skarżącego pomimo, że wpływ ten występuje i przejawia się w postaci pozaustawowego ograniczenia wykonywania prawa własności skarżącego przysługującego mu względem urządzeń wskazanych w art. 12 ust. 3 w zw. z treścią art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), a występujących na terenie R. a dokładniej przez ograniczenie uprawnienia skarżącego do zagospodarowania R. zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 i 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych;
2) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 39 ust. 1 i ust 2 oraz art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku braku zawartej umowy użytkowania skarżący nie zachowuje prawa do korzystania z gruntu na podstawie ww. ustawy oraz błędne przyjęcie, że przepisy te nie regulują stanu prawnego po wygaśnięciu użytkowania, co skutkowało niezasadnym stwierdzeniem, że korzystanie z gruntu przez skarżącego po 10 września 2002 r., czyli po wygaśnięciu umowy użytkowania miało charakter bezprawny i w rezultacie nie jest możliwe wykazanie interesu prawnego skarżącego oraz jego naruszenia przejawiającego się w braku możliwości zagospodarowania nieruchomości gruntowej;
3) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 i 25 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez niezasadne przyjęcie, że użyty przez ustawodawcę zwrot "powinien" nie oznacza obowiązku, a jedynie uprawnienie, co jest sprzeczne z ogólną zasadą języka prawnego (języka aktów prawnych), zgodnie z którą użyty przez ustawodawcę zwrot (co do każdej normy prawnej w każdej dziedzinie prawa) oznacza powinność w znaczeniu obowiązku (obligatoryjnego wypełnienia przesłanek wskazanych w owym przepisie), co uniemożliwia skarżącemu jako organizacji ogólnopolskiej, samodzielnej i samorządnej realizowania uprawnienia obrony praw i interesów jej członków.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Przyczyną oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było ustalenie, że skarżący Związek nie jest legitymowany do zaskarżenia uchwały dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie można przyjąć, że studium narusza jego interes prawny. W ocenie Sądu P. nie wykazał w postępowaniu aby jemu, jako uprawnionemu do reprezentowania interesów m.in. działkowców R. przysługiwał obecnie jakikolwiek tytuł prawny do dysponowania przedmiotowym gruntem, czy to wynikający z prawa rzeczowego czy obligacyjnego, aby istniała jakakolwiek więź prawna pomiędzy skarżącym a właścicielem gruntu jakim jest A.. Kwestionując to stanowisko skarżący zarzuca, że posiada legitymację do zaskarżenia uchwały w sprawie studium, a naruszenie jego interesu prawnego wynika z ograniczenia uprawnienia do zagospodarowania R. zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 i 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Podnosi także, że pomimo braku zawartej umowy użytkowania zachował prawo do korzystania z gruntu na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Sąd pierwszej instancji naruszył więc w jego ocenie przepis art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę, wywołującą dla niego negatywne konsekwencje prawne. Składający skargę musi zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Wbrew ocenie skarżącego, Sąd I instancji słusznie stwierdził, iż dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Podmiot wykazać powinien bowiem, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Interes prawny, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. to bowiem interes chroniony prawem. Dla jego wykazania wskazać należy zatem normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni omawianego przepisu w zakresie dotyczącym interpretacji pojęcia interes prawny. Właściwie też uznał, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługuje nieograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych studium, a więc ich właściciele i użytkownicy wieczyści. Przepisy kodeksu cywilnego, określające treść tych praw, stanowią bowiem źródło interesu prawnego tych podmiotów. Podkreślić również należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest utrwalony już pogląd, zgodnie z którym interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem. Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika bowiem wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treści i jest przede wszystkim kształtowane przez postanowienia umowy cywilnoprawnej, zawartej między jej stronami. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć zatem jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości i dlatego też, podmioty te mogą mieć więc wprawdzie interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes chroniony prawem, ale interes faktyczny.
Odnosząc się więc do zarzutu naruszenia art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym za całkowicie słuszne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skarżący Związek - nie posiadając żadnego tytułu prawnego do nieruchomości na której istnieje R., położonej na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą, nie może z tego tytułu wyprowadzić interesu prawnego, umożliwiającego wykazanie jego naruszenia przed sądem administracyjnym w trybie powołanego przepisu. Interes ten ma bowiem ten, kto wykaże, że jego obiektywnie rozumiany interes prawem chroniony, został naruszony ustaleniami uchwały, a może to uczynić właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie podmiot nieposiadający żadnego tytułu prawnego. (podobnie: wyroki NSA z 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1468/07 oraz z 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 312/08 - Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).
Interes podmiotu bezumownie korzystającego z gruntu zajętego pod ogrody działkowe, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony. Jest to bowiem interes faktyczny, a ten nie daje legitymacji do skarżenia studium na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym i dlatego słuszne było oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji wskutek stwierdzenia, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, toczącym się w trybie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przejawem interesu faktycznego właśnie jest bowiem wola skarżącego Związku, by w dotychczasowy sposób wykorzystywać grunty zajęte pod ogródki działkowe.
Za istnieniem interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu uchwały nie mogą też przemawiać powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy umowa użytkowania gruntu przez P. wygasła w dniu 10 września 2002 r., przepisy przejściowe do ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, która weszła w życie w dniu 22 września 2005r. nie sanują bezumownego korzystania z gruntu przez R. Zasadnie podkreślono, że z treści art. 39 ust. 2 tej ustawy wynika w sposób jednoznaczny, iż postanowienia tego przepisu odnoszą się jedynie do tych praw i obowiązków wynikających z użytkowania i użytkowania wieczystego nabytych przed dniem wejścia w życie ustawy, które równocześnie istniały w dacie jej wejścia w życie. W niniejszej sprawie niesporne jest natomiast, że czasowa umowa użytkowania gruntu przez P. wygasła trzy lata przed wejściem w życie ustawy. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu odnośnie braku jakiegokolwiek wpływu na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego okoliczności, że istniejący pracowniczy ogród działkowy stał się ogrodem stałym na mocy art. 41 tej ustawy. Nie można także skutecznie wywodzić legitymacji skarżącego do zaskarżenia uchwały w sprawie studium z ograniczenia uprawnienia skarżącego do zagospodarowania R. zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 i 26 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jak to wskazuje się w pkt 1 skargi kasacyjnej. Przepis art. 26 ust. 1 pkt 3 stanowi, że do zadań P. należy w szczególności zakładanie i zagospodarowanie rodzinnych ogrodów działkowych, a przepis art. 13 ust. 1 zgodnie z którym urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkowników działek są własnością P. został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 8/10 uznany za niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy te mogą jedynie przemawiać za istnieniem po stronie skarżącego interesu faktycznego.
Dodać także należy, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 596/11, na który powołuje się skarżący kasacyjnie dotyczy odmiennego stanu faktycznego, niż zaistniały w rozpatrywanej sprawie. W wyroku tym interes prawny do zaskarżenia uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którego części graficznej nie wyznaczono istniejącego ogrodu działkowego został wywiedziony z niekwestionowanego, przysługującego P. prawa do nieruchomości zajętej pod ogrody działkowe.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.