II OSK 1976/24

II OSK 1976/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1456/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-03-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4, art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 5 ust. 1 pkt 9,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 140 i art. 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1456/23 w sprawie ze skargi T. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 czerwca 2023 r. nr IFXIV.7840.2.3.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 marca 2024 r., II SA/Gl 1456/23 oddalił skargę T. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z 27 czerwca 2023 r., nr IFXIV.7840.2.3.2023, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Cieszyńskiego z 29 listopada 2022 r., nr 1145, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpoznaniu wniosku J. K. z 27 lipca 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę obejmujące przebudowę i rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...] i [...], obręb [...], gmina [...].
T. L. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co miało wpływ na treść wyroku, albowiem nie można ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, co w efekcie doprowadziło do pozbawienia możliwości obrony uzasadnionych interesów strony w ramach postępowania odwoławczego;
2) art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez brak rzeczywistej kontroli merytorycznej sprawy przez Sąd, co w efekcie doprowadziło do pozbawienia możliwości obrony uzasadnionych interesów strony w ramach postępowania odwoławczego;
3) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. oraz przepisów art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.), dalej: k.c., przez brak dokonania przez organy I i II instancji wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego w kontekście możliwych immisji, a zwłaszcza zacienienia sąsiednich budynków, a zwłaszcza poprzez brak zwrócenia się o opinię biegłego obejmującą złożone przez inwestora analizy nasłonecznienia;
4) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organy I i II instancji wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego w kontekście możliwych immisji, a zwłaszcza zacienienia budynków, a zwłaszcza poprzez brak zwrócenia się o opinię biegłego obejmującą złożone przez inwestora analizy nasłonecznienia;
5) art. 144 k.c. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestycja spowoduje ograniczenie naturalnego światła do budynków mieszkalnych będących w sąsiedztwie planowanego zamierzenia.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Taki przypadek w sprawie nie zachodzi. Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisu, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę skarżącego na decyzję Wojewody Śląskiego z 27 czerwca 2023 r. zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji postanowił skorzystać z kompetencji przyznanej mu w art. 151 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie nasuwa trudności ustalenie przesłanek, którymi postanowił kierować się Sąd, uznając zaskarżony akt zatwierdzający projekt budowlany i udzielający inwestorowi pozwolenia na budowę za zgodny z prawem, z czym w łączności pozostawało wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Pozbawia to skuteczności zarzut uniemożliwienia skarżącemu obrony uzasadnionych interesów w postępowaniu instancyjnym, ponieważ w całości nieuprawniona pozostaje ocena, zgodnie z którą Sąd I instancji miał sporządzić w analizowanym przypadku uzasadnienie sprowadzające się do "rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia stanowiska organu" (s. 4 skargi kasacyjnej).
Podobnie należy ocenić zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącego względem poprawności zastosowania przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zasadzie, zgodnie z którą wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd I instancji nie uchybił w toku kontroli decyzji Wojewody Śląskiego z 27 czerwca 2023 r., uwzględniając, że legalność tego aktu Sąd ściśle powiązał z analizą akt postępowania, w tym z rozważeniem treści przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego pod kątem jego kompletności, a także zgodności z wymaganiami prawnymi, od których uzależniona jest możliwość jego zatwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Uwaga, że zaskarżony wyrok został wydany w sytuacji "braku rzeczywistej kontroli merytorycznej sprawy przez Sąd" nie została w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniona. Argumentacja w niej zawarta ujawnia, że skarżący nie podziela ustaleń, na jakich zdecydował się oprzeć Sąd przy badaniu dopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego obejmującego przebudowę i rozbudowę przez inwestora budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...] i [...] w [...], ze względu na ich błędność (niepełność), co nie mieści się w zakresie normowania art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. W. Piątek, Naruszenie prawa procesowego jako podstawa skargi kasacyjnej do NSA, ZNSA 2009, nr 2, s. 31-32).
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 p.b., obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 9). O naruszeniu interesu prawnego osób trzecich, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, można tym niemniej mówić jedynie wtedy, gdy wskutek wydania zgody na realizację inwestycji budowlanej dochodzi do naruszenia konkretnych przepisów. Poszanowaniu podlegają bowiem nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich, tj. takie, które mają umocowanie w przepisach prawa. Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 września 2023 r., II OSK 974/22). Ustalenie przyjęte w rozpoznawanej sprawie przez Wojewodę Śląskiego, które zaaprobował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że podniesione przez skarżącego w toku postępowania zarzuty w stosunku do przedsięwzięcia zaprojektowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w [...] nie mogą być objęte wskazaną kategorią prawną – wbrew odmiennej ocenie skarżącego kasacyjnie - nie narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i powołanych w skardze kasacyjnej w powiązaniu z nim przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a.
Jak praktycznie każda nowa inwestycja powstająca w obszarze zurbanizowanym wnioskowane przedsięwzięcie polegające na przebudowie i rozbudowie budynku znajdującego się w zwartej zabudowie śródmiejskiej w centrum [...] wiąże się z określonymi uciążliwościami dla terenów sąsiednich, w tym tej ich części, na której zlokalizowana jest zabudowa znajdująca się na należącej do skarżącego, jako współwłaściciela, działce nr ew. [...]. Niedogodności wywołane powstającą inwestycją trzeba uznać jednakże w warunkach miejskich zasadniczo za typowe, a ponadto za nienaruszające w żaden sposób wymagań techniczno-budowlanych, gdy uwzględnić, iż w złożonej skardze kasacyjnej skarżący odstąpił od poddania ich szczegółowej analizie, której towarzyszyłoby wskazanie odpowiadające treści obowiązku wymienionego w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w jakim zakresie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przez Wojewodę Śląskiego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: r.w.t., które przeoczyć miałby Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję.
Pozbawione procesowej skuteczności są uwagi ogólne skarżącego kasacyjnie, że wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego może niekorzystanie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to oddziaływanie "może mieć różny stopień uciążliwości i charakter, od dyskomfortu estetycznego, przez przesłonięcie widoku, ograniczenie nasłonecznienia, aż po znaczący spadek wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości" (s. 5-6 skargi kasacyjnej). Nie ulega wątpliwości, że postanowienia powołanego wyżej aktu prawnego regulują zagadnienie przesłaniania i nasłonecznienia (§ 13 i § 60 r.w.t.), odnosząc się do sąsiadujących z projektowanym obiektem budowlanym budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, jednakże skarga kasacyjna nie doprowadziła do zakwestionowania w przewidzianej formie oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji, który weryfikując dołączone do projektu budowlanego analizy przesłaniania i nasłonecznienia, jednoznacznie potwierdził zgodność kwestionowanej rozbudowy i przebudowy budynku usługowo-mieszkalnego z wymaganiami dotyczącymi m.in. relacji przestrzennych w zabudowie umożliwiających dopływ światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.
Twierdzenie, że dowody znajdujące się w aktach sprawy, dotyczące kwestii nasłonecznienia i zacienienia istniejących i projektowanych budynków nie są jasne i precyzyjne, a przy tym "nie mają poparcia w analizie graficznej" (s. 7 skargi kasacyjnej), pozostaje bezpodstawne, mając na uwadze tak faktyczną treść załączonego do akt sprawy opracowania, w którym szczegółowemu rozważeniu podlegała kwestia skutków wkomponowania nowego budynku w istniejący układ zabudowy znajdującej się na sąsiednich działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w [...] w kontekście wpływu na zacienienie i zmniejszenie czasu nasłonecznienia pomieszczeń, jak i jego przyjętą formę (graficzną).
Zarzut odwołujący się do niezwrócenia się przez Wojewodę Śląskiego przed wydaniem zaskarżonej decyzji do biegłego o opinię obejmującą złożoną przez inwestora analizę nasłonecznienia nie może podlegać merytorycznej kontroli, gdy wskazaną wadliwość skarżący kasacyjnie wiąże z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., a nie regulacją prawną, która wiążąco kształtuje warunki skorzystania przez organ prowadzący postępowanie administracyjne ze wskazanego środka dowodowego (art. 84 § 1 k.p.a.). Wypada przypomnieć, że powołanie biegłego, w myśl ww. przepisu, ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane jest posłużenie się wiadomościami specjalnymi, którymi nie dysponuje organ. Zwrócić należy uwagę, że kwestia związana z wymogiem rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, czy przyjęte rozwiązania projektowe umożliwiają naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powinna być traktowana jako element weryfikacji przez organ zgodności przedłożonego projektu budowlanego (projektu zagospodarowania działki) z przepisami techniczno-budowlanymi i w tym zakresie, jeżeli kwestia ta budzi określone wątpliwości, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest upoważniony - celem ich wyjaśnienia - do wezwania inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej. W myśl art. 20 ust. 1 pkt 1-3 p.b. do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, ale również wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. Działanie polegające na wyjaśnieniu wątpliwości dotyczących projektu może niewątpliwie przybrać formę sporządzenia przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania dodatkowej analizy spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych. Przy piśmie z 16 maja 2023 r. (k. 33 akt adm.) takie opracowanie zostało w niniejszej sprawie przez inwestora przedłożone na wezwanie sformułowane w piśmie Wojewody Śląskiego z 16 marca 2023 r.
W kontekście poruszonego przez skarżącego problemu powodowania przez realizowaną inwestycję immisji wymaga zauważenia, że w sytuacji określonej w art. 144 k.c., gdy właściciel nieruchomości swoim działaniem zakłóca ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich, powodując tzw. immisje pośrednie, właścicielom tych nieruchomości służą roszczenia negatoryjne, natomiast jeżeli ponieśli oni szkodę, mogą dochodzić odszkodowania na podstawie art. 415 i art. 416 k.c. Co wprost wynika z omawianego przepisu art. 144 k.c., działanie takie jest niedozwolone jedynie wówczas, gdy zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a więc jeżeli stopień tego zakłócenia przekracza zwykłą, przyjętą w stosunkach miejscowych, miarę. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i stosunki miejscowe zależą między innymi od miejsca położenia nieruchomości oraz czasu i sposobu korzystania z niej. Kryterium to jest zobiektywizowane. Przy jego stosowaniu przeznaczenie terenu powinno być wyznaczane w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – tak jak to miało miejsce w kontrolowanym przez Sąd I instancji przypadku (decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2016 r., nr [...]) – decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. W. Szydło [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. E. Gniewek, P. Machnikowski, Warszawa 2023, komentarz do art. 144, Nb 9; A. Kosicki, Artykuł 144 Kodeksu cywilnego a art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, Nieruchomości 2012, nr 10 - Dodatek).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym niewątpliwie ma zakotwiczenie konstytucyjne (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), nie może jednakże być rozumiana w ten sposób, iż to te podmioty, a nie właściciele nieruchomości, która ma być zabudowana, mogą decydować tak o dopuszczalności wybudowania w ich sąsiedztwie obiektu budowlanego, jak też o miejscu jego posadowienia, funkcji, czy też formie (wysokości). Wniosek ten, do którego zresztą zasadnie odwołał się Wojewoda Śląski w treści zaskarżonej decyzji, podkreślając, że projektowana zabudowa powstaje w ścisłym centrum [...] i pozostaje zbieżna z zabudową istniejącą już na sąsiednich nieruchomościach, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi istotnych wątpliwości (por. wyrok NSA z 4 lipca 2022 r., II OSK 2541/20; wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., II OSK 1010/18; wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., II OSK 2073/17; wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., II OSK 1917/17).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.