II OSK 1976/23

II OSK 1976/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 478/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-05-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 § 4 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art 151,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3,  art. 134 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 36a, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 3,  art. 51 ust. 4 , art. 51 ust. 5,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 478/22 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr 472/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 11 maja 2023 r., II SA/Wr 478/22 oddalił skargę M.G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z 29 kwietna 2022 r., nr 472/2022 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia (dalej: PINB) z 24 lutego 2022 r., nr 42/2022, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych – nadbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] we W. wraz z zagospodarowaniem terenu, jak również zobowiązał D.K. jako inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części nadbudowanej i przebudowanej wskazanego budynku.
M.G. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie:
I. przepisów postpowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej naruszała przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zakresie przebudowy poddasza oraz pomieszczeń na parterze i I piętrze oraz nadbudowy i rozbudowy poprzez wykonanie lukarn w połaci dachowej na elewacji frontowej i tylnej wraz z demontażem istniejącej wybudówki w połaci tylnej dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we W., w sposób zgody z wnioskiem i projektem budowlanym opracowanym według dokumentacji mgr. inż. arch. M.T. nr upr. [...] (postępowanie to jest obecnie na etapie odwoławczym, a decyzja nie jest ostateczna), stoi w sprzeczności z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jako że kwestie objęte postępowaniem przed konserwatorem zabytków stanowią zagadnienie wstępne, zaś orzeczenie wydane przez organy ochrony zabytków może mieć wymierny wpływ na kształt rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (co przyznaje sam Wojewódzki Sąd Administracyjny na s. 10 uzasadnienia wyroku, lecz z niezrozumiałych przyczyn rozróżnia kwestię "determinowania kierunku decyzji organów administracji budowlanej w niniejszej sprawie" od "rozpoznania sprawy administracyjnej");
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że organy administracji budowlanej obu instancji dokonały dowolnej oceny przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, uznając, że odpowiada on przepisom prawa, co skutkowało wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, gdy tymczasem przedłożony projekt budowlany zamienny nie spełnia podstawowych norm architektoniczno-budowlanych, a nadto stoi w oczywistej sprzeczności z przepisami dotyczącymi ochrony zabytkowego charakteru osiedla na [...];
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że organy administracji budowlanej zaniechały wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, w szczególności w zakresie zgodności projektowanej zmiany z przepisami dotyczącymi ochrony zabytkowego charakteru osiedla w kontekście uprzednich prób uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego, gdy tymczasem w uprzednio prowadzonym przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] we W. obejmującej rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w ramach legalizacji samowoli budowlanej jednoznacznie wskazano, że projektowana inwestycja stoi w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków, które polegają m.in. na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania, a aktualny projekt budowlany zamienny zakłada jedynie zmniejszenie kubatury nadbudowy, nie eliminując podstawowej wadliwości samowoli budowlanej - tj. negatywnego wpływu na historyczny układ przestrzenny, a także naruszenia wartości architektonicznych budowli, a obecna decyzja - pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu na prowadzenie robót budowlanych w zakresie przebudowy poddasza oraz pomieszczeń na parterze i I piętrze oraz nadbudowy i rozbudowy poprzez wykonanie lukarn w połaci dachowej na elewacji frontowej i tylnej wraz z demontażem istniejącej wybudówki w połaci tylnej dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we W. w sposób zgody z wnioskiem i projektem budowlanym opracowanym według dokumentacji mgr. inż. arch. M.T. nr upr. [...] jest nieostateczne, a przed Ministrem Kultury toczy się obecnie postępowanie odwoławcze;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, polegające na nieustosunkowaniu się organów do istotnych dla załatwienia niniejszej sprawy okoliczności podnoszonych przez skarżącego, w tym dotyczących niemożności przymuszenia inwestorów do robót objętych pozwoleniem zamiennym, co powoduje przeświadczenie, że organ lekceważy jego stanowisko, załatwia sprawę bez uwzględnienia całokształtu dowodów, a nadto pominięcie przez Sąd kwestii, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony przedłużał postępowanie, wstrzymując się z wydawaniem kolejnych rozstrzygnięć, w tym decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 p.b., co skłania do stwierdzenia, że działał na korzyść inwestorów, a zatem jest stronniczy i niesprawiedliwy;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ II instancji uchybiało podstawowej zasadzie postępowania administracyjnego, tj. zasadzie przekonywania - wyjaśnienia zasadności przesłanek - wyrażającym się w rzeczywistym braku uzasadnienia faktycznego w postanowieniu o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego oraz lakonicznym odniesieniu się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do zarzutów skarżącego postawionych w odwołaniu;
6) art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażające się w sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodnoszący się do istoty stawianych przez skarżącego zarzutów oraz z naruszeniem zasady przekonywania, a to w szczególności poprzez przemilczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organy administracji architektoniczno-budowlanej kwestii związanej z dalszymi losami części obiektu budowlanego powstałego w wyniku rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we W. oraz całkowite zignorowanie sposobu procedowania organów administracji budowlanej w niniejszej sprawie, które od 8 lat nie były w stanie wydać właściwego rozstrzygnięcia w sprawie oraz sposobu postępowania inwestora, który od wielu lat ignoruje fakt toczącego się postępowania administracyjnego i w wybranym przez siebie dowolnie czasie przedkłada projekty budowlane zamienne, tamując możliwość wydania orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. w sytuacji, gdy dołączone do rozstrzygnięcia sądu uzasadnienie winno zawierać stanowisko co do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego i wyjaśnienie stanowiska zajętego przez sąd rozpoznający skargę;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie będące konsekwencją błędnego przyjęcia, że roboty budowlane dotyczące rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we W. wykonano w oparciu o pozwolenie na budowę, a przeprowadzone prace stanowią jedynie tzw. istotne odstępstwa, zatem zastosowanie procedury z art. 48 p.b. jest wykluczone, gdy tymczasem realizacja przedmiotowej inwestycji powinna zostać uznana de iure przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz Sąd I instancji za nową budowę w rozumieniu przepisów p.b., a zatem zastosowanie procedury przewidzianej w art. 48 p.b. było w pełni zasadne;
2) art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor wykonał obowiązek nałożony decyzją PINB z 23 czerwca 2016 r., nr 1738/2016, gdy tymczasem decyzją z 11 czerwca 2019 r., nr 1170/2019 PINB odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we W. przedłożonego 2 kwietnia 2019 r. oraz odmówił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w ww. budynku, a tym samym dokonał już negatywnej oceny przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego budowlanego (s. 7 decyzji PINB z 11 czerwca 2019 r., nr 1170/2019), co skutkowało niedopuszczalnością dokonywania ponownej oceny kolejnego już projektu budowlanego zamiennego, albowiem decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. organ może wydać tylko jeden raz, a po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, poza decyzją legalizującą inwestycję z art. 51 ust. 4, bądź przewidzianą w art. 51 ust. 5 p.b. odmawiającą jej legalizacji;
3) art. 51 ust. 5 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ administracji budowlanej prawidłowo odmówił orzeczenia o nakazaniu rozbiórki części obiektu powstałej wskutek rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we W., gdy tymczasem inwestor – D.K. nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją PINB z 23 czerwca 2016 r., nr 1738/2016, a decyzją z 11 czerwca 2019 r., nr 1170/2019 organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we W., przedłożonego 2 kwietnia 2019 r. oraz odmówił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w ww. budynku, co skutkować winno obowiązkiem orzeczenia o nakazaniu rozbiórki części obiektu powstałej wskutek rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w tym budynku, a tym samym uwzględnieniem skargi;
4) art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że organ administracji budowlanej był uprawniony do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - nadbudowy, przebudowy, rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we W. wraz z zagospodarowaniem terenu, gdy tymczasem przedłożony projekt zamienny zakłada przebudowę poddasza, przedstawiając zupełnie odmienne od istniejącego stanu faktycznego zamierzenie inwestycyjne (albowiem na obecną konstrukcję poddasza inwestor nadającego się do zatwierdzenia projektu zamiennego nie jest w stanie przedstawić), wobec czego ewentualne zatwierdzenie tego projektu powinno być następstwem wykonania przez inwestora uprzednio nałożonego obowiązku wykonania w zakreślonym terminie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a tym samym kompleksowego wykonania obowiązku, które organ winien sprawdzić w myśl art. 51 ust. 4 p.b., co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.
Niezasadnie skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić uchybienie rzutujące na wynik sprawy w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - w razie prowadzenia kontroli instancyjnej wyroku - prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, którym Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję DWINB z 29 kwietna 2022 r., realizuje powyższe wymaganie. Wynika jednoznacznie bowiem z niego, jaki stan faktyczny został przyjęty w postępowaniu przez Sąd I instancji i dokonana została jego szczegółowa ocena wyjaśniająca sposób zastosowania przez organ przepisów stanowiących podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia zatwierdzającego projekt budowlany zamienny oraz udzielającego D.K., jako inwestorowi, pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Nie cechuje się ona, jak ujmuje to skarga kasacyjna, pobieżnością wynikającą z nieodniesienia się przez Sąd do istoty stawianych przez skarżącego zarzutów. Uznawanie przez skarżącego, że w toku przeprowadzonej kontroli legalności decyzji DWINB Sąd pominął postępowanie inwestora, który ignorować ma ciążące na nim obowiązki procesowe, nie znajduje potwierdzenia w rozważaniach, jakie poczynił Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd odniósł się bowiem do zaznaczonej przez skarżącego kwestii przedkładania przez inwestora "w wybranym przez siebie dowolnie czasie" projektów budowlanych zamiennych, co ma tamować zakończenie postępowania decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 5 p.b., stwierdzając, że przyjmowana przez skarżącego ocena działania inwestora nie odpowiada uwarunkowaniom prawnym rozpatrywanej sprawy. To, że skarżący nie podziela tychże wniosków, nie oznacza, iż wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające, zasadnie uznając, że nie zostały naruszone w jego toku zasady wynikające z powołanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów k.p.a. (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) Organ nadzoru budowlanego dokonał bowiem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i poddał go właściwej ocenie w zakresie niezbędnym do zatwierdzenia przedstawionego projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a wnioski wyprowadzone z tej oceny przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Zakresem postępowania wyjaśniającego powinien zostać objęty stan faktyczny relewantny w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego i powyższe wymaganie w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie DWINB zrealizował, co pozwalało organowi oprzeć się na dyspozycji art. 51 ust. 4 p.b. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że inwestor zastosował się do obowiązków nałożonych na niego decyzją PINB z 23 czerwca 2016 r., nr 1738/2016, przedkładając projekt budowlany zamienny nadbudowy, przebudowę i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we W. i w następstwie zastosowania się do kolejnych wezwań organu do jego uzupełnienia z uwagi na dostrzeżone nieścisłości i braki projektu, nadał mu ostatecznie postać spełniającą wymagania przewidziane w przepisach.
Argumentacja skargi kasacyjnej oparta na przeciwnym do powyższego założeniu, tj. twierdząca, że Sąd I instancji pominął, iż inwestor przedłożył projekt, który nie spełnia "podstawowych norm architektoniczno-budowlanych", a nadto stoi w oczywistej sprzeczności z przepisami dotyczącymi ochrony zabytkowego charakteru osiedla na [...] dla swojej skuteczności pozwalającej ją merytorycznie rozważyć wymagała wskazania w skardze kasacyjnej, którym konkretnym przepisom zaskarżona decyzja DWINB uchybia, czego skarżący jednakże zaniechał.
Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 5 p.b., przyjmując, że przedłożenie przez D.K. jako nowego inwestora, projektu budowlanego zamiennego sporządzonego przez mgr. inż. arch. M.T. i wystąpienie do organu nadzoru budowlanego o jego zatwierdzenie wiązało się z obowiązkiem sprawdzenia przez organ wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., co na gruncie analizowanej regulacji powinno się realizować w formie wydania przez ten organ decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 p.b.). Przeszkody do skorzystania przez organ z kompetencji przewidzianej w art. 51 ust. 4 p.b. nie stanowiło pozostawanie w obrocie prawnym decyzji DWINB z 5 listopada 2019 r., nr 1359/2019 odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego sporządzonego przez mgr. inż. arch. E.M., jeżeli w następstwie podjęcia tejże decyzji nie została wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja nakazująca inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 p.b.), a reagując na zastrzeżenia zgłoszone do poprzedniego wadliwego projektu budowlanego inwestor dążył do ich usunięcia, opracowując nową dokumentację projektową odpowiadającą wymaganiom prawa i wskazującą na możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Dopiero z wydaniem powyższej decyzji należy łączyć zakończenie postępowania naprawczego, kładącego kres możliwości legalizacji robót budowlanych zrealizowanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Stanowisko, na jakim zdecydował się oprzeć Sąd I instancji, pozostaje spójne z poglądem prawnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 2022 r., II OSK 948/21, wskazującym na etapowość rozstrzygnięć podejmowanych w toku postępowania naprawczego prowadzonego z udziałem skarżącego, czemu towarzyszyło zauważenie, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. powinno w sposób ścisły wiązać się z wykazaniem, iż doszło do niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W toku czynności podejmowanych przez PINB nie da się dostrzec nieuprawnionego "wstrzymania się" przez organ z wydaniem powyższej decyzji, co skarżący niesłusznie postrzega jako działanie na korzyść inwestora, mające cechy "stronniczego" zachowania naruszającego art. 8 § 1 k.p.a.
Sformułowana przez skarżącego uwaga, która akcentuje, że sporne przedsięwzięcie budowlane pozostaje niezgodne z zasadami ochrony zabytków, albowiem ingeruje w zabytkowy charakter wpisanego do rejestru zabytków osiedla [...], stanowi polemikę z treścią decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z 19 lipca 2021 r., nr 817/2021 udzielającej inwestorowi pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych obejmujących wskazaną inwestycję określoną w przedstawionym projekcie budowlanym zamiennym. Decyzja administracyjna jest rozstrzygnięciem autorytatywnie konkretyzującym normy materialnego prawa administracyjnego. Jeżeli chodzi o decyzję, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z., poprawność określenia sytuacji prawnej inwestora z punktu widzenia potrzeby zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku (art. 4 pkt 2 u.o.z.o.z.), w tym przypadku – dla historycznego układu przestrzennego osiedla, mieści się w zakresie sprawy udzielenia zainteresowanemu pozwolenia konserwatorskiego a nie sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, wobec czego zastrzeżenia skarżącego wykraczające poza granice sprawy załatwionej decyzją DWINB, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, nie mogły ważyć na jej prawidłowości.
Zdaniem skarżącego odmowa zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych stoi w sprzeczności z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem stanowi ona zagadnienie wstępne. Zarzut przypisujący Sądowi I instancji z tego względu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest jednakże w całości niezasadny. W myśl ww. przepisu k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazany przepis nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zawiesić je wtedy, gdy wydanie przez właściwy organ orzeczenia kończącego to postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd, przy czym pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem tejże kwestii występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji kończącej postępowanie jest w ogóle niemożliwe.
Takie rozumienie zakresu zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest jednolicie przyjmowane w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 101), jak i w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., II OSK 1757/23; wyrok NSA z 29 czerwca 2023 r., II OSK 595/22; wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3172/18; wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 1283/19; wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 3011/20). Nie zachodzą z tego względu warunki, by można było Sądowi I instancji w pełni aprobującemu w niniejszej sprawie takie rozumienie wskazanej regulacji prawnej zarzucić dopuszczenie się jej błędnej wykładni, jeżeli została ona oparta na potrzebie rozróżnienia tych pojawiających się w postępowaniu kwestii, które zawierają się w "rozpoznaniu" sprawy administracyjnej, oraz zagadnień jedynie determinujących kierunek podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przeszkodą procesową w przyjętym powyżej znaczeniu do załatwienia sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji dysponowania przez inwestora ostatecznym pozwoleniem konserwatorskim (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 39 ust. 1 p.b.) nie jest okoliczność wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. pozwolenia, jeżeli organ ochrony zabytków właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie zdecydował o wstrzymaniu wykonania tej decyzji z uwagi na prawdopodobieństwo jej uchylenia (art. 152 § 1 k.p.a.).
Orzekanie na podstawie akt sprawy przez sąd w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, który podlega rozważeniu z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, co, jak trafnie uznał Sąd, nie pozwalało faktowi wydania przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu postanowienia z 4 kwietnia 2022 r., nr 30/2022 wznawiającego postępowanie zakończone decyzją nr 817/2021 przypisywać procesowej doniosłości. Kwestia ta nie została w toku postępowania rozważona w sposób lakoniczny, nie pozwalający skarżącemu uchwycić przesłanek przyjętego wnioskowania, przez co nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wniesionej przez skarżącego skargi – wbrew formułowanej przez skarżącego opinii - nie uchybia zasadzie ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a p.b. Argumentacja przypisująca Sądowi uchybienie ww. przepisom oparta jest na wykazywaniu, że tryb legalizacji spornych robót budowlanych związanych z rozbudową, nadbudową i przebudową poddasza w budynku mieszkalnym przy ul. [...] we W. powinien być kształtowany przepisem art. 48 p.b., jako że sporne roboty nie stanowią istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z 25 maja 1990 r., nr 582-II/90. Tymczasem taka kwalifikacja wskazanych robót, przekładająca się na zastosowany przez organy nadzoru budowlanego tryb ich legalizacji (art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b.), wynika z prawomocnej decyzji PINB z 23 czerwca 2016 r., nr 1738/2016. Jedyną przesłanką wydania decyzji z art. 51 ust. 4 p.b. jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., co w okolicznościach faktycznych sprawy miało miejsce w ramach prowadzonego przed organami nadzoru postępowania naprawczego na poprzednim jego etapie, którego prawidłowość nie może być aktualnie weryfikowana.
Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.