II OSK 1976/10

II OSK 1976/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-01-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-09-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bujko
Jerzy Solarski
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 111/10 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2010-04-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 39, 67 § 5, art. 76 § 3, art. 174, 183, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 35 ust. 1 i 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 6 pkt 6 i 6a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 111/10 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 111/10, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...] w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
P. Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta O. o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie wieży strunobetonowej o wysokości 36 m, montażu anten sektorowych i radiolinii MW, budowie mostu kablowego i ułożeniu kabli fiderowych, adaptacji pomieszczeń w istniejącym budynku, montażu urządzeń RBS i TRM, budowie przyłącza instalacji elektrycznej WLZ, wykonaniu instalacji odgromowej, budowie ściany oporowej i wykonaniu ogrodzenia na terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] przy ulicy W. w O.
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydent Miasta O. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej i wieży antenowej o wysokości 36 m na działkach nr [...] i [...] obręb [...] przy ulicy W. w O. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działki nr [...] i [...] obr. [...] objęte wnioskiem znajdują się na terenie, na którym obowiązuje zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyna oraz planu UN-8, Brzeziny-Pozorty w Olsztynie zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr XXXVI/413/97 z dnia 25 czerwca 1997r. (Dz. U. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 21/97 z dnia 11 lipca 1997r.). Zgodnie z planem teren ten posiada oznaczenie B 17 MW o zapisie istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna adaptowana z możliwością przekształceń podwyższających jej standard. Wysokość zabudowy nie może przekraczać 3½ kondygnacji nadziemnych. Jako dopuszczalne ustala się przeznaczenie części terenu pod usługi publiczne. Podkreślono, że podstawową funkcją terenu określoną w planie jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Jako dopuszczalne przeznaczenie terenu uznano usługi publiczne. Organ podniósł, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mieszczących się w ustalonym przeznaczeniu podstawowym jako zabudowa mieszkaniowa adaptowana ani w dopuszczalnym jako usługi publiczne. Wskazano, że wysokość zabudowy określona w planie jako nie przekraczająca 3½ kondygnacji nadziemnych odnosi się do wysokości zabudowy budynkami o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej (usługi publiczne). W ocenie Prezydenta zapisy planu w ogóle nie przewidują lokalizacji budowli nie będących budynkami, a dla budynków określają wysokość zabudowy jako 3½ kondygnacji nadziemnej, co dla funkcji określonej planem daje wysokość mniejszą niż 15 m. Powołano się przy tym na opinie Dyrektora Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta O., według którego przeznaczenie terenu pod usługi publiczne należy utożsamiać z celami publicznymi określonymi w art. 6 pkt 6 i 6a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Podkreślono, że w planach miejscowych dla infrastruktury technicznej podziemnej i nadziemnej wyznacza się orientacyjne trasy przebiegu, a dla urządzeń infrastruktury wymagających terenu wyznacza się miejsca pod ich lokalizację i dlatego w przedmiotowym planie wyznaczono konkretne tereny pod przepompownię ścieków oraz stacje transformatorowe. Natomiast na terenie planu Brzeziny – Pozorty nie zostało wskazane ani w formie postulatywnej ani obligatoryjnej, miejsce na lokalizację wieży antenowej stacji telefonii komórkowej.
W odwołaniu P. Sp. z o.o. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 28, art. 35 i art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 10 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W odwołaniu podniesiono, że brak jest podstaw aby uznać, iż inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie może być traktowana jako inwestycja celu publicznego na podstawie art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Spółka wskazała, że ograniczenia wysokości wynikające z planu miejscowego dotyczą jedynie budynków. Maszt antenowy o konstrukcji żelbetowej nie jest budynkiem tylko obiektem budowlanym, a jego wygląd można porównać do słupa instalacji elektrycznej czy oświetleniowej. Strona odwołująca się podniosła także, że interes prawny do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu musi być rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa materialnego. Interes faktyczny przejawiający się zainteresowaniem sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie poparty konkretnym przepisem prawa materialnego mogącym stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego, nie uzasadnia uczestnictwa na prawach strony w danym postępowaniu administracyjnym. Ponadto, gdyby prawo własności mogło stanowić podstawę do wydawania decyzji odmawiających pozwolenia na budowę inwestycji celu publicznego, telefonia komórkowa w Polsce nigdy by się nie rozwinęła. W odwołaniu postawiono tezę, że stacje bazowe telefonii komórkowej muszą znajdować się jak najbliżej skupisk ludzi ponieważ tam jest największe zapotrzebowanie na dobrą jakość sygnału, a zadania jakie spełnia taka stacja mają charakter powszechny i służą dobru ogółu. Wskazując na naruszenie przepisów proceduralnych podniesiono naruszenie terminów do wydania decyzji oraz zarzucono niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji podnosząc, że plan miejscowy na terenie, na którym projektuje się stację bazową, nie przewiduje budowy infrastruktury telekomunikacyjnej, czyli stacji bazowych telefonii komórkowych na terenie jego obowiązywania. W innym wypadku wskazywałby możliwą przybliżoną lokalizację takiego obiektu. Dodatkowo przemawia za tym dopuszczalna wysokość zabudowy przedmiotowego terenu do 3 ½ kondygnacji, co jednoznacznie wyklucza powstanie takiej inwestycji.
Skargą P. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję i wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzję Prezydenta. Spółka wskazała na naruszenie art. 35 ust. 5 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XXXVI/413/97, a także art. 6 i 7 k.p.a. Ponadto w skardze zarzucono, że organy obu instancji nie dokonały dokładnej analizy planu zagospodarowania przestrzennego albowiem w przeciwnym razie wydałyby decyzję zezwalającą na budowę. W ocenie Spółki ograniczona planem miejscowym wysokość do 3 ½ kondygnacji naziemnych odnosi się jedynie do budynków a nie wszystkich obiektów budowlanych (np. słupy energetyczne). Fakt, że wieża antenowa ma osiągnąć wysokość 36 m nie powinien mieć znaczenia, gdyż ww. plan nie nakłada ograniczeń wysokościowych dla inwestorów innej zabudowy niż ta opisana w planie jako zabudowa mieszkaniowa. Maszt antenowy sam w sobie nie ma kondygnacji zatem odnoszenie jej wysokości do tego typu miernika jest bezzasadne. Podniesiono przy tym, że wysokość zabudowy z reguły mierzona jest do wysokości kalenicy, a tego elementu maszt antenowy nie posiada. Ponadto powołując się na § 12 planu miejscowego, wskazano, że przebieg projektowanych elementów infrastruktury technicznej ma charakter postulatywny, co oznacza, że budowa infrastruktury technicznej jest planowana, choć nie ustalono jej przebiegu. Według skarżącej sam fakt uregulowania możliwości budowy infrastruktury oznacza, że prawodawca przewidział możliwość przedmiotowej inwestycji, a przebieg wskazany w planie jest jedynie przez niego proponowany i w miarę możliwości powinien być uwzględniany. W skardze postawiono także tezę, że plan zagospodarowania przestrzennego nie musi wprost przewidywać możliwości budowy stacji bazowej wraz z wieżą antenową - tego typu inwestycja jest bowiem na tyle specyficzna, że nie jest to możliwe. Istotny jest natomiast brak zakazu lokalizacji takich inwestycji. Podkreślono także, że Spółka spełniła wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a sama inwestycja nie ma negatywnego wpływu na środowisko. Ponadto wskazując na przeznaczenie działki (cele zabudowy mieszkaniowej oraz na ewentualne usługi publiczne) stwierdzono, że budowa stacji bazowej wprawdzie nie zalicza się do zabudowy mieszkaniowej, ale spełnia cele publiczne i jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym samym powinna być rozumiana jako usługi publiczne, które są dopuszczalne i przewidziane przez przedmiotowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Stacja bazowa telefonii komórkowej spełnia także cel zawarty w planie miejscowym w postaci podniesienia standardu życia mieszkańców poprzez lepszą jakość połączeń telefonicznych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W trakcie przeprowadzonej rozprawy, uczestnik postępowania H. D. - właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji wskazał, że maszt stacji bazowej miałby stanąć bezpośrednio przy granicy jego działki, zabudowanej domem mieszkalnym. Podniósł, że jego działka ma powierzchnię [...] arów. Argumentował, że na sąsiedniej działce, na której miałaby powstać wieża telefonii komórkowej już dotychczas sąsiad wybudował budynki usługowe. Sam jednak nie ma tam budynku mieszkalnego i tam nie przebywa. Ponadto uczestnik nadmienił, że na sąsiedniej działce organizowane jest przedszkole. Zabudowanie działki inwestora tak wysokim obiektem powodować będzie niemożność dalszego zamieszkiwania w sąsiedztwie tej działki, które już teraz jest bardzo uciążliwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Następnie przywołując stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że projekt budowlany w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, w skład którego wchodzi m.in. wieża o wysokości 36 m, przekraczająca ponad dwukrotnie dopuszczalną wysokość zabudowy mieszkaniowej, nie harmonizuje z podstawową funkcją mieszkaniową tej części obszarów objętych planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego i odbiega od charakteru zabudowy przewidzianej planem na terenie oznaczonym symbolem B 17 MW. Nie harmonizuje też z tym terenem, który jest już zabudowany nowymi niskimi wyjątkowo estetycznymi budynkami mieszkaniowymi. Usytuowanie stacji bazowej o tak znacznej wysokości na wskazanych działkach wśród gęsto usytuowanych zamieszkałych domków wpłynęłoby wyjątkowo negatywnie na już ukształtowany charakter osiedla. Zatem nie może być mowy o podniesieniu standardu zabudowy mieszkaniowej o czym stanowi plan. Zdaniem Sądu byłoby to wręcz nie tylko zeszpecenie pięknego układu zabudowy mieszkaniowej, lecz istotne pogorszenie standardu istniejącej zabudowy mieszkaniowej i życia mieszkańców. Szczególnie biorąc pod uwagę część graficzną analizowanego planu, z którego wynika, że w dość niewielkiej odległości są tereny niezabudowane. Przyznać też należy na co wskazują organy, że w tym dość szczegółowo opracowanym planie wyraźnie określono miejsca stacji pomp, transformatorów i innych tego rodzaju obiektów, jednak z sensownym rozmieszczeniem, nie w odległości tak jak projektowana stacja bazowa 25 m od budynku jednorodzinnego, na co wskazywała jedna ze stron postępowania na rozprawie.
Sąd stwierdził, że wprawdzie w planie miejscowym nie zawarto bezpośredniego zakazu dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, ale wskazać należy jednocześnie, że precyzyjnie określono przeznaczenie terenów dla obszarów objętych planem "Brzeziny – Pozorty". Jako dominującą dla obszaru B 17 MW na którym znajdują się działki nr [...] i [...] jest zabudowa mieszkaniowa. Dopuszczenie zaś fakultatywne przeznaczenia części terenu pod usługi publiczne nie umożliwia wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą. Tą wyjątkową możliwość należy bowiem interpretować tak jak już podano, żeby nie zaburzyć dominującego przeznaczenia terenu. Ewentualne przeznaczenie części terenu pod usługi publiczne ma jedynie charakter wyjątku i korzystanie z tej możliwości nie powinno naruszać podstawowego i jasno wyznaczonego w planie miejscowym przeznaczenia obszaru B 17 MW. Ponadto trudno zgodzić się ze stanowiskiem, że stacja bazowa sama w sobie może być zaliczona do pojęcia usług publicznych - nie jest to bowiem usługa tylko element infrastruktury technicznej, który ma dopiero być wykorzystywany do świadczenia usług telekomunikacyjnych, będących usługami publicznymi. Interpretując pojęcie usług publicznych na potrzeby niniejszej sprawy w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy dojść do wniosku, że budowa stacji bazowej oznacza budowę elementu infrastruktury technicznej w rozumieniu § 12 planu. Na terenie zaś oznaczonym symbolem B 17 MW takiej inwestycji nie przewidziano. Ponadto inwestycja odbiega od charakteru zabudowy mieszkaniowej określonej na tym terenie.
Zdaniem Sądu podzielić należy także stanowisko organów, że infrastruktura techniczna jest elementem towarzyszącym zabudowie zarówno mieszkaniowej jak i usługowej, dopuszczalnym na terenach nie wydzielonych do funkcjonowania specjalistycznych zadań infrastrukturalnych wyłącznie w zakresie niezbędnym do funkcjonowania obiektów zrealizowanych zgodnie z przeznaczeniem terenu określonym w planie. W omawianym planie dla infrastruktury podziemnej i naziemnej wyznaczono orientacyjne trasy przebiegu. Natomiast dla funkcjonowania specjalistycznych zadań infrastrukturalnych wymagających terenu wyznaczono miejsca pod ich lokalizację. Ponadto zadania te nie są zlokalizowane na terenach o funkcji mieszkaniowej. Plan przewiduje więc istnienie określonej infrastruktury na terenie objętym planem, nie wskazując równocześnie miejsca pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie oznaczonym B 17 MW. Wokół terenu działki objętej inwestycją znajdują się budynki mieszkalne i akta wskazują, że są tereny typowo mieszkaniowe. Z projektu budowlanego wynika, że bezpośrednio nad budynkami mieszkaniowymi rozchodziły się będą wiązki promieniowania z anten sektorowych. Taka inwestycja w ocenie Sądu w tej konkretnej sprawie, przy takich zapisach planu i próbie ulokowania stacji bazowej telefonii komórkowej pomiędzy działkami zabudowanymi budynkami mieszkaniowymi, nie może być uznana za zgodną z planem miejscowym. Planowana inwestycja naruszać będzie także ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd wskazał także, że z planu wynika, iż objęty nim znaczny obszar został podzielony funkcjonalnie, co świadczy o świadomym zamyśle organu planistycznego. Jest to też argument prawny przemawiający za tym, że proponowana przez inwestora lokalizacja nie jest jedyną możliwą dla przedmiotowego terenu. Biorąc pod uwagę ustalenia planu wydaje się, że nie powinno stanowić problemu znalezienie terenu, który funkcją zdecydowanie bardziej byłby zbliżony do zamierzenia inwestycyjnego skarżącej Spółki i to bez obniżenia jakości świadczonych przez nią usług. Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniami Spółki, że przebieg projektowanych elementów infrastruktury technicznej ma charakter postulatywny - wskazane już wcześniej posadowienie innych urządzeń infrastruktury technicznej przeczy stanowisku zawartemu w tym zakresie w skardze. Jak wynika z przywołanego przez skarżącą § 12 planu miejscowego przebieg wymienionych elementów infrastruktury technicznej ma charakter postulatywny, co jednoznacznie przesądza o braku obligatoryjności w tym zakresie. Zapis ten wprawdzie pozwala na rozważenie możliwości przebiegu projektowanych elementów infrastrukturalnych, ale nie oznacza automatycznego pozytywnego rozpatrzenia takich propozycji. Co więcej muszą one uwzględniać już istniejące przeznaczenie poszczególnych terenów, co organy zasadnie zrobiły. Zasadnym wydaje się uczynienie założenia, że gdyby dla przedmiotowego obszaru przewidziano przeznaczenie pod zabudowę infrastruktury technicznej, to stosowny organ przewidziałby to w planie miejscowym. Tymczasem dla terenu B17 MW, którego dotyczy wnioskowana inwestycja tego nie uczynił. Dodatkowo wskazano, że postulatywny charakter możliwości lokalizacji elementów infrastruktury technicznej oznacza obowiązek badania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy zamierzenie związane z budową infrastruktury nie jest sprzeczne z podstawowymi cechami dotyczącymi zabudowy przewidzianej na danym terenie.
Sąd podkreślił, że nie neguje, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego - nie można jednak utożsamiać charakteru takiej inwestycji i kwalifikować jej przez to jako usługi publicznej, która, jak chciałaby tego Spółka, jest dopuszczalna i przewidziana przez przedmiotowy plan miejscowy na działkach nr [...] i [...], leżących na terenach oznaczonych symbolem B 17 MW.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. Sąd uznał, że organy dokonały oceny zgodności planowanego projektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego w sposób zadowalający i wystarczający, wykazując, że planowana inwestycja na wskazanych konkretnych działkach nie odpowiadałaby wymogom przyjętym w planie miejscowym dla terenu, na którym ten projekt infrastrukturalny miał powstać.
Skargą kasacyjną P. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok zarzucając mu naruszenie:
1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 35 ust. 5 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr XXXVI/413/97 Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 25 czerwca 1997 r., a także art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
2) prawa procesowego poprzez naruszenie art. 39 oraz art. 67 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) albowiem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz uwzględnienie skargi lub ewentualnie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ani organy ani Sąd nie dokonali dokładnej analizy planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że zgodnie z treścią § 12 planu budowa infrastruktury technicznej jest planowana, choć nie ustalono na dzień dzisiejszy jej konkretnego przebiegu. Sam fakt uregulowania możliwości budowy owej infrastruktury oznacza, iż prawodawca przewidział możliwość przedmiotowej inwestycji, a przebieg wskazany w planie jest jedynie przez niego proponowany, który w miarę możliwości winien być uwzględniany. Ponadto plan nie musi wprost przewidywać możliwości budowy stacji bazowej wraz z wieżą - tego typu inwestycja jest na tyle specyficzną i szczegółową, iż nie jest możliwe, aby każdorazowo wszystkie podobne inwestycje były precyzyjnie wyszczegółowione w miejscowym planie. Istotny jest natomiast brak zakazu lokalizacji podobnych inwestycji.
Spółka podniosła także, że w niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z przesłanek z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego a skarżąca spełniła wszystkie wymagania, jakie nałożył na nią ustawodawca. Nie stwierdzono także, aby planowana inwestycja miała niekorzystny wpływ na środowisko.
Zdaniem skarżącej Spółki budowa stacji bazowej w sposób oczywisty spełnia cele publiczne i jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym samym winna być rozumiana jako usługi publiczne dopuszczalne i przewidziane na przedmiotowym terenie przez plan miejscowy. Ponadto wykładnia Sądu, że planowana inwestycja nie jest usługą ale elementem infrastruktury technicznej prowadzi do absurdalnych wniosków, albowiem jakiegokolwiek przykładu by nie podać, to żaden element architektury nie będzie usługą publiczną samą w sobie tylko budynkiem, budowlą itp. Stacja bazowa spełnia również cel poprawy standardu życia mieszkańców - wpływa przede wszystkim na jakość połączeń telefonicznych oraz poprawi standard połączeń internetowych.
Dodatkowo skarżąca wskazała, przywołując wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r. (sygn. akt II OSK 1906/08) na błędną interpretację przez Sąd pojęcia ładu przestrzennego. Z miejscowego planu nie może być interpretowany zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych. Na marginesie wskazano przy tym, że od 15 lipca 2010 r. w życie wchodzi ustawa z 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) w której wprost wskazano, iż zadaniem organów samorządu terytorialnego oraz organów administracji publicznej jest wspieranie tego typu usług.
Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów p.p.s.a. podniesiono, że Sąd z niezrozumiałych względów skierował korespondencję w postaci zawiadomienia o rozprawie wprost do skarżącej Spółki, nie zaś do ustanowionego zgodnie z przepisami pełnomocnika. Doprowadziło to do tego, że mimo iż pełnomocnik został o rozprawie zawiadomiony na dzień wcześniej, to z uwagi na wcześniejsze zobowiązania nie mógł w niej uczestniczyć ani ustanowić substytuta. O powyższym pełnomocnik poinformował Sąd faksem tuż przed rozprawą, mimo to jednak Sąd rozprawę przeprowadził i wydał wyrok. Uchybienie to, zdaniem Spółki, w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem odmówiono skarżącej uprawnienia do ochrony jej podstawowych praw oraz realizacji elementarnych uprawnień procesowych, jakim jest reprezentacja na posiedzeniu sądu przez profesjonalnego ustanowionego uprzednio w sprawie pełnomocnika.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie do skarżącej Spółki na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny może badać tylko, czy Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy i nie może podejmować badań w celu stwierdzenia innych wad zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.
W związku z tym, iż skarżąca Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 39 oraz art. 67 § 5 p.p.s.a. poprzez niezawiadomienie o terminie rozprawy ustanowionego pełnomocnika, które to naruszenie prowadziłoby do nieważności postępowania przed Sądem I instancji poprzez pozbawienie skarżącej możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), w pierwszej kolejności należało odnieść się do powyższej kwestii.
Zgodnie z art. 67 § 5 p.p.s.a., jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom. Jak wynika z akt sprawy, do skargi na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., sporządzonej w imieniu skarżącej Spółki przez r. pr. D. K., załączono pełnomocnictwo udzielone przez Spółkę r. pr. L. Ł., w którym wskazano wyłącznie adres skarżącej Spółki, oraz pełnomocnictwo substytucyjne udzielone przez tego pełnomocnika r. pr. D. K. W związku z tym, iż w żadnym piśmie skarżąca Spółka nie wskazała któremu z pełnomocników należy dokonywać doręczeń, Sąd I instancji zawiadomienie o rozprawie skierował do pełnomocnika głównego i na adres wskazany w pełnomocnictwie głównym. Podkreślenia wymaga, że ustanowienie pełnomocnika substytucyjnego nie eliminuje z postępowania pełnomocnika głównego. Zgodnie natomiast z art. 76 § 3 p.p.s.a., jeżeli jest kilku pełnomocników jednej strony, sąd doręcza pismo tylko jednemu z nich. Jeżeli strona w treści udzielonego pełnomocnictwa procesowego lub w inny jednoznaczny sposób nie wskazała, któremu z ustanowionych przez nią pełnomocników należy dokonywać doręczeń, to zgodnie z ww. przepisem wyboru dokonuje sąd (vide: postanowienie NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OZ 1043/10; z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FZ 257/08; z dnia 26 maja 2008 r., sygn. akt I FZ 188/08). W związku z powyższym stwierdzić należy, że Sąd I instancji, kierując zawiadomienie o rozprawie jednemu z dwóch pełnomocników skarżącej Spółki, tj. do r. pr. L. Ł., nie naruszył przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślenia wymaga, iż do tego samego pełnomocnika i na ten sam adres co zawiadomienie o rozprawie, Sąd I instancji skierował wezwanie z dnia 19 lutego 2010 r. do usunięcia braków formalnych skargi przez nadesłanie jej odpisów dla wszystkich uczestników postępowania. Wezwanie to zostało wykonane i żaden z pełnomocników nie kwestionował tego, że zostało skierowane do niewłaściwej osoby i na niewłaściwy adres. Zarzut naruszenia art. 39 i art. 67 § 5 p.p.s.a. uznać należy zatem za chybiony.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w niniejszej sprawie kwestią sporną jest zgodność planowanej inwestycji (stacji bazowej telefonii cyfrowej) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta O. o udzielenie pozwolenia na budowę ww. inwestycji na terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. W. w O. Zarówno Prezydent, odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak i Wojewoda Warmińsko- Mazurski utrzymując ww. decyzję w mocy stwierdzili, że na terenie objętym wnioskiem nie przewidziano wieży antenowej stacji telefonii komórkowej. Powyższe stanowisko organów podzielił Sąd I instancji. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się inwestor - P. Sp. z o.o. w W. i skarżąc powyższy wyrok podniósł, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 5 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na wstępie wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie bowiem z tym przepisem właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie w związku z czym nie mogło dojść do jego naruszenia.
Zdaniem skarżącej Spółki ani organy, ani Sąd I instancji nie dokonali dokładnej analizy planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem w przeciwnym wypadku doszłoby do wydania decyzji zezwalającej na budowę. Z powyższym stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić.
Na terenie, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, obowiązuje zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. oraz miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], terenu między ulicami T., S., projektowaną trasą "P." ([...]), ulicą W. - "BRZEZINY - POZORTY" (uchwała Rady Miejskiej w Olsztynie z dnia 25 czerwca 1997 r. nr XXXVI/413/97). Teren ten oznaczono symbolem B17MW - istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna adaptowana z możliwością przekształceń podwyższających jej standard; wysokość zabudowy nie może przekraczać 3 ½ kondygnacji nadziemnych; jako dopuszczalne ustala się przeznaczenie części terenu pod usługi publiczne (§ 5 m.p.z.p.). Zgodnie natomiast z § 12 tej uchwały, przebieg projektowanych elementów infrastruktury technicznej: linii energetycznych, instalacji telekomunikacyjnych, gazowych i ciepłowniczych oraz instalacji i urządzeń wodnych, kanalizacji sanitarnej i deszczowej wraz z podczyszczalnią ścieków deszczowych ma charakter postulatywny; elementy nieczynne lub wyłączone z użytku powinny być zlikwidowane. Z powyższego zapisu wynika, ze wymienione elementy infrastruktury technicznej mogą powstać tylko tam, gdzie je wcześniej przewidziano - świadczy o tym zapis "przebieg projektowanych elementów infrastruktury..". W planach miejscowych dla infrastruktury technicznej wyznacza się orientacyjne trasy przebiegu a dla urządzeń infrastruktury wymagających terenu wyznacza się miejsca pod ich lokalizację. Powyższe potwierdza część graficzna ww. uchwały oraz opinia Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta O., w której wskazano, że rysunek planu w sposób jednoznaczny rozróżnia przeznaczenie terenu oznaczone liniami rozgraniczenia i kolorem powierzchni w liniach rozgraniczenia od ustaleń graficznych infrastruktury, które w sposób bardzo szczegółowy zostały w planie zdefiniowane. Słusznie również zwrócono uwagę w ww. opinii, że w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny infrastruktury telekomunikacyjnej są wyodrębnione z terenów o innym przeznaczeniu i oznaczone na rysunku planu kolorem szarym z oznaczeniem literowym T. Potwierdza to tezę, że tereny przeznaczone wyłącznie pod infrastrukturę techniczną nie są utożsamiane z terenami o innym przeznaczeniu.
Na terenach oznaczonych symbolem B17MW przewidziana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz dopuszcza się usługi publiczne. Mając na uwadze charakter dopuszczalnej zabudowy na tych terenach (jej rodzaj i dopuszczalna wysokość) nie można wywodzić, że zamieszczając w § 5 uchwały zapis o możliwości przeznaczenia części terenu pod usługi publiczne organ miał na myśli infrastrukturę techniczną, o której mowa w § 12 - znalazłoby to bowiem wtedy swoje odzwierciedlenie w części graficznej planu. Należy podkreślić, na co zwróciło już uwagę Biuro Planowania Przestrzennego, że wśród oznaczeń na rysunku planu odnoszących się do infrastruktury nie ma oznaczenia lokalizującego stację bazową telefonii cyfrowej - plan nie daje więc przesłanki do podejmowania decyzji dla tej lokalizacji. Przez usługi publiczne przewidziane w § 5 uchwały należy zatem rozumieć usługi typu szkoła publiczna, poczta, obiekt ochrony zdrowia. Należy je więc utożsamiać z celami publicznymi wymienionymi w art. 6 pkt 6 i 6a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651).
W związku z powyższym należy podzielić stanowisko organów jak i Sądu I instancji, iż na przedmiotowych działkach (nr [...] i [...]), oznaczonych w miejscowym planie symbolem B17MW, nie przewidziano możliwości usytuowania projektowanej stacji bazowej telefonii cyfrowej, która jest obiektem infrastruktury technicznej. Organy orzekające w sprawie sprawdziły zatem w sposób prawidłowy zgodność przedmiotowego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i słusznie odmówiły inwestorowi zatwierdzenia tego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie doszło zatem w niniejszej sprawie do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W konsekwencji słusznie Sąd I instancji oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2009 r.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.