II OSK 1975/12

II OSK 1975/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Kręcichwost - Durchowska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Drogi publiczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 248/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-04-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 56 ust. 9
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 5 ust. 1 pkt 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
par. 178 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 248/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. w M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 248/12, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] listopada 2011 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2011 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M., nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w K., pozwolenia na budowę drogi klasy GP, na odcinku od km 0+735 do km 3+225 (wg kilometraża lokalnego) oraz od km 327+938,90 do km 330+428,90 (wg kilometraża DK Nr [...] pomiędzy osiami węzłów) łączącej – poprzez tereny Gminy W. – Węzeł "R.", z projektowanym Węzłem "M." wraz z budową III Etapu Węzła "R.", na terenie wsi M., gm. W., w części dotyczącej zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ekranów akustycznych na działkach ew. nr [...] i [...], obręb M. w gminie W.
W ocenie organu decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej pozwolenia na budowę ekranów akustycznych nie wypełnia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego organ uznał, że zasłonięcie nieruchomości wnioskodawcy ekranem akustycznym nie może być traktowane w kategorii naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, bowiem przepisy prawa budowlanego nie normują w żaden sposób kwestii przesłaniania nieruchomości ekranem akustycznym.
Natomiast w odniesieniu do zarzutu braku właściwości Wojewody M. do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ekranów akustycznych wskazał, że stosowanie art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej właściwym w pierwszej instancji w sprawach m. in. dróg publicznych krajowych i wojewódzkich.
Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. z dnia 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.
Zgodnie z § 179 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), umieszczonym w dziale VIII rozporządzenia zatytułowanym "Ochrona środowiska", ekrany akustyczne stanowią podstawowe urządzenia ochrony obiektów i obszarów przed hałasem.
Z kolei zgodnie z ust. 3 pkt 2 w/w rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., umieszczonym w rozdziale 4 działu IV , zatytułowanym "urządzenia techniczne drogi", ekran służący ochronie środowiska zaliczony został do ogrodzenia drogi, które w myśl przepisów tego rozdziału stanowi urządzenie techniczne drogi.
W świetle powyższego, urządzenia zaprojektowane w celu ochrony terenów położonych w sąsiedztwie drogi przed hałasem emitowanym przez poruszające się tą drogą pojazdy, stanowią stosownie do treści w/w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych część drogi, którą w myśl tego przepisu należy rozumieć jako całość techniczno-użytkową, łącznie z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany powinien zostać wybudowany w sposób zgodny z wymogami określonymi w przepisach prawa budowlanego, w tym w normach techniczno-budowlanych,
2. § 178 ust. 1 oraz § 179 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w których ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, jaki obiekt budowlany może zostać uznany przez organ architektoniczno-budowlany za ekran akustyczny i w jakich okolicznościach można udzielić pozwolenia na budowę,
3. § 132 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w których przewidziano warunki techniczno-budowlane dla obiektów stanowiących ekrany akustyczne,
4. regulacje wyrażone w załączniku nr 4 ust. 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach z których wynika, iż za ekran akustyczny może zostać uznany taki obiekt, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwu ruchu drogowego i ochronie terenów przyległych,
5. art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z którego wynika, iż Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji nie we wszystkich sprawach dotyczących obiektów i robót budowlanych sytuowanych w obrębie pasa drogowego, lecz wyłącznie dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu – niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad – wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna.
W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że objęte kontrolą Sądu decyzje zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym, stanowiącym wyłom od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych.
Sąd wskazał, że objęta wnioskiem decyzja dotyczy inwestycji liniowej, a wobec tego organ prawidłowo uznał, że wniosek skarżącej Spółki mógł skutecznie wszcząć postępowanie jedynie co do części rozstrzygnięcia dotyczącego inwestycji w sąsiedztwie działek skarżącej.
Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.).
Sąd podzielił ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że mimo iż ekran akustyczny stanowi element ogrodzenia drogi mający na celu ochronę terenów położonych w sąsiedztwie drogi przed hałasem emitowanym przez poruszające się tą drogą pojazdy, stanowi jednocześnie urządzenie, które należy traktować jako całość techniczno-użytkową, łącznie z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami.
Z tych względów, a nadto mając na uwadze zapisy i cel będącej podstawą decyzji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – w ocenie Sądu zarzut rażącego naruszenia art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest zasadny.
Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie Sąd wskazał, że przepisy te wskazują sytuacje, w jakich wskazane jest umieszczenie ekranów dla właściwego zabezpieczenia terenów sąsiadujących z drogą. Sformułowanie przepisów (brak w ich treści jednoznacznych zakazów i nakazów) w ocenie Sądu wyklucza uznanie ich naruszenia za rażące.
W ocenie Sądu I instancji słusznie organ podniósł również, że nie istnieją przepisy prawa które zabraniałyby umieszczania przy drodze większej ilości ekranów, niż ilość wynikająca raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, czy też decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z cała pewnością przepisu takiego nie stanowią powoływane przez skarżącą § 178 ust 1 i § 179 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie czy też regulacje umieszczone w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U., Nr 220, poz. 2181 z późn. zm.) w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach wynika. Przepisy te wskazują jedynie na sytuacje, w jakich umieszczenie ekranów jest wskazane.
Uwzględnienie w projekcie dodatkowych ekranów zależy wyłącznie od woli inwestora, zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej władny jest badać wyłącznie dopuszczalność projektowanych rozwiązań z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa, nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny, a tym bardziej kwestionowania ich celowości.
Ponadto, w ocenie Sądu, niezasadne są zarzuty skarżącej Spółki, że wybudowanie ekranu wpłynie w sposób niezgodny z przepisami na możliwość zagospodarowania nieruchomości będącej własnością Spółki w sposób zgodny z jej przeznaczeniem.
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty odnośnie naruszenia art. 6, 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. – zaskarżona decyzja zapadła w wyniku dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, natomiast powody zapadłego rozstrzygnięcia łącznie z wyjaśnieniami dotyczącymi podnoszonych przez wnioskodawcę zarzutów zostały zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Sp. z o.o. w M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
A. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego (art. 174 ust. 1 p.p.s.a.):
1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst pierwotny: Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 721) i w zw. art. 158 § 2 k.p.a. oraz w zw. z:
a. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) - dalej: Prawo budowlane - oraz § 178 ust. 1 oraz § 179 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 Nr 43 poz. 430) poprzez błędne zastosowanie w/w przepisów prawa, sprowadzające się do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w przypadku podlegającej weryfikacji przez GINB w trybie nadzorczym części decyzji Wojewody M. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla spornego obiektu budowlanego, zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] i [...], obręb M. w gminie W. (określonego w projekcie budowlanym oraz w pozwoleniu na budowę jako ekran akustyczny nr 20A) nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa budowlanego obowiązujących w zakresie projektowania i budowy ekranów akustycznych - norm technicznych wyrażonych w § 178 ust. 1 oraz § 179 wskazanego powyżej rozporządzenia pomimo tego, iż w materiale dowodowym niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, iż sporny obiekt posiada przewidziane w tych przepisach cechy i spełnia funkcję o jakich mowa w powołanych regulacjach (tj. iż będzie on służył jako środek ochrony obiektów i terenów przed hałasem w obszarze, w którym prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne, określone w przepisach odrębnych) a powyższe oznacza, iż organ architektoniczno - budowlany nie miał podstaw do tego, aby w oparciu o w/w regulacje-sporny obiekt uznać za "ekran akustyczny", a tym bardziej aby zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę dla tego obiektu jako dla "ekranu akustycznego" rzekomo spełniającego wynikające z przepisów prawa normy techniczno — budowlane obowiązujące w przypadku tego rodzaju urządzeń,
b. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 178 ust. 1 i ust. 2 oraz § 179 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię - błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 178 ust. 1 i ust. 2 oraz § 179 powołanego powyżej rozporządzenia nie wynikają jednoznaczne nakazy i zakazy odnoszące się do projektowania i budowy ekranów akustycznych (powinność określonego zachowania się przez inwestora), w szczególności, iż z przepisów tych (rzekomo) nie wynika nakaz budowy ekranów akustycznych w sytuacjach określonych w tych przepisach oraz zakaz umieszczania przez inwestora inwestycji drogowej większej ilości ekranów akustycznych, niż ilość wynikająca z dowodów przeprowadzonych na okoliczność prognozowanego poziomu hałasu i wibracji w obszarze oddziaływania inwestycji oraz z przepisów regulujących dopuszczanie poziomy hałasu w środowisku, gdy tymczasem należy mieć na uwadze, iż:
- w świetle powszechnie przyjmowanych poglądów doktryny norma prawna nakazująca określone zachowanie się może być wyrażona na różne sposoby, w tym przybrać postać "powinnościową", która polega na użyciu w zdaniu normatywnym czasownika "powinien" (oraz takich, jak: musi, ma obowiązek, nakazane jest, zakazane jest i innych) i sprowadza się do wypowiedzi o kształcie " x w sytuacji s powinien czynić c " względnie "powinno być tak, że x w sytuacji s czyni c " - co oznacza, iż treści § 178 ust. 1 w/w rozporządzenia: "Jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony" nie można odczytywać w taki sposób, jaki przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, a mianowicie twierdzić, iż na gruncie w/w regulacji prawnej uwzględnienie w projekcie budowlanym (a zatem także budowa) ekranów akustycznych zależy rzekomo wyłącznie od woli inwestora, albowiem powołany przepis wskazuje (rzekomo) jedynie na sytuacje, w których umieszczenie ekranów jest "wskazane",
- w tekstach prawnych nie zawsze pełna norma jest wyrażona w jednym zdaniu tekstu, a nawet w jednym przepisie - częste jest rozbicie przez redaktora opisu normy na jej syntaktyczne części składowe i zamieszczenie tych części w różnych zdaniach, a nawet w różnych przepisach, co powoduje, iż wyrażony w § 178 ust. 1 i ust. 2 oraz § 179 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. nakaz zaplanowania na etapie poprzedzającym realizację inwestycji drogowej odpowiednich środków ochrony (jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne wyrażone w odrębnych regulacjach) oraz dopuszczalność zastosowania takich środków po jej realizacji w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji, w połączeniu z faktem, iż istotą tych regulacji i ich celem jest poszanowanie w toku procesu inwestycyjnego występujących w obszarze oddziaływania obiektu (drogi) uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nakazują przyjąć - wyinterpretować z powołanych przepisów - normę prawną, w myśl której niedopuszczalne jest projektowanie i budowa ekranów akustycznych w sytuacjach, w których w przypadku planowanej inwestycji drogowej prognozowane poziomy hałasu i wibracji nie przekraczają wynikających przepisach prawa norm (w związku z czym ekran nie będzie stanowił środka ochrony środowiska, w szczególności środka ochrony przed ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu obszarów przyległych do terenu inwestycji) przez co budowla tego
rodzaju obiektu nie będzie służyła ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz z uwagi na jej gabaryty, wpływ na cyrkulację powietrza, przesłonięcie terenów sąsiadujących drogą i utrudnienie im dostępu do drogi będzie prowadziła do ich naruszenia (zakłócała możliwość korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę);
c. art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 132 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędne zastosowanie w/w przepisów prawa, sprowadzające się do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż do wydania podlegającej weryfikacji przez GINB w trybie nadzorczym części decyzji, dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla obiektu na dz. ew. nr [...] i [...], obręb M. w gminie W.(określonego w projekcie budowlanym oraz w pozwoleniu na budowę jako ekran akustyczny nr 20A) nie doszło z rażącym naruszeniem § 132 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 w/w rozporządzenia pomimo tego, iż nawet gdyby w sposób hipotetyczny i błędny przyjąć, iż sporny obiekt stanowi ekran akustyczny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, został on zaprojektowany oraz wybudowany z brakiem dochowania wymogów o jakich mowa w powołanych normach technicznych (dotyczących m. in. odległości w jakich ekrany akustyczne mogą być lokalizowane w odniesieniu do poszczególnych elementów drogi, w tym zwłaszcza krawędzi pasa ruchu), a niezależnie od tego (wobec braków dowodów potwierdzających, iż sporny obiekt służy ochronie środowiska) nie można było zaliczyć tegoż obiektu do "ogrodzenia drogi", o jakim mowa w § 132 ust. 3 pkt 2 w/w rozporządzenia,
d. art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego oraz regulacji wyrażonych w załączniku nr 4 ust. 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2003 Nr 220 poz. 2181) poprzez błędne zastosowanie w/w przepisów prawa sprowadzające się do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż podlegająca weryfikacji przez GINB w trybie nadzorczym część decyzji, dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla obiektu na dz. ew. nr [...] i [...], obręb M. w gminie W. (określonego w projekcie budowlanym oraz w pozwoleniu na budowę jako ekran akustyczny nr 20A) nie została wydana z rażącym naruszeniem regulacji wyrażonych w powołanym załączniku nr 4 ust. 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury, pomimo tego, iż nie sposób uznać aby sporny obiekt – w przypadku którego nie zostało stwierdzone aby spełniał on jakąkolwiek funkcję związaną z zabezpieczeniem ruchu drogowego - mógł zostać uznany za urządzenie ruchu drogowego w rozumieniu w/w przepisów prawa, co oznacza, iż nie można twierdzić, iż stanowi on całość techniczno – użytkową łącznie z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami a tym samym, iż mógł mieć do niego zastosowanie tryb udzielania pozwolenia na budowę określony w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
e. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 k.c. oraz 144 k.c. poprzez:
• błędne zastosowanie w/w przepisów prawa, sprowadzające się do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż do wydania podlegającej weryfikacji przez GINB w trybie nadzorczym części decyzji, dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę dla spornego obiektu rzekomo nie doszło z naruszeniem uzasadnionych interesów strony skarżącej (uznanie, że wydanie tej decyzji rzekomo nie wpłynęło na możliwość zagospodarowania stanowiącej własność strony skarżącej nieruchomości), gdy tymczasem w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy istnieją podstawy aby przyjąć, iż do naruszenia interesów prawnych strony skarżącej doszło i to w sposób rażący o czym świadczy:
- brak wyważenia przez organ architektoniczno - budowlany na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielania pozwolenia na budowę dla spornego obiektu interesów inwestora oraz strony skarżącej (o czym świadczy brak wzięcia pod uwagę przez organ architektoniczno - budowlany tego, iż w przypadku inwestora nie istniała żadna potwierdzona dowodami lub wynikająca z przepisów prawa potrzeba budowy spornego obiektu, natomiast budowa tego obiektu w istotny sposób godzi w interesy
strony skarżącej),
- spowodowanie w wyniku budowy spornego obiektu kumulacji zanieczyszczeń po stronie nieruchomości strony skarżącej,
- utrudnienia w dojeździe do nieruchomości strony skarżącej, do jakich doprowadziła budowa spornego obiektu,
- brak jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, iż sporny obiekt służy poprawie klimatu akustycznego lub w inny sposób przyczyniał się do ochrony środowiska,
- braku potrzeby zasłaniania nieruchomości strony skarżącej (o charakterze usługowym) obiektem takim jak ekran akustyczny - braku przekroczenia w obszarze nieruchomości stanowiących własność strony skarżącej dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku,
a także
• dokonanie błędnej wykładni w/w przepisów prawa - przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż pomimo wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obowiązku poszanowania przez organ architektoniczno — budowlany uzasadnionych interesów osób trzecich, organ ten nie jest (rzekomo) uprawniony do badania, a tym bardziej kwestionowania, projektowanych rozwiązań dotyczących budowy ekranów akustycznych z punktu widzenia ich celowości, w sytuacji w której przepisy prawa budowlanego (normy techniczno - budowlane) w sposób jednoznaczny wskazują, iż ekran akustyczny ma służyć określonym ustawowo celom (ochronie terenów przyległych do drogi przed ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu zgodnie z obowiązującymi wymogami prawa) oraz pomimo tego, iż nie może ulegać wątpliwości, iż zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę dla tego rodzaju obiektu bez istnienia potrzeby uzasadnionej okoliczności faktycznymi i prawnymi sprawy (z pominięciem celu jakiemu tego rodzaju obiekt ma służyć) może - przez wzgląd na same gabaryty takiego obiektu oraz sposób w jaki ingeruje on w ład przestrzenny - w istotny sposób naruszać uzasadnione interesy właściciela nieruchomości sąsiedniej, chronione w oparciu o art. 140 k.c. i 144 k.c,
- w wyniku czego doszło do błędnego i nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż prawidłowe (zgodnie z przepisami prawa materialnego) jest rozstrzygnięcie wydane przez GINB, w którym stwierdzono brak podstaw pozwalających na przyjęcie, iż do wydania decyzji Wojewody M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. (znak: [...]), w części dotyczącej zatwierdzenia projektu architektoniczno — budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ekranu akustycznego na dz. ew. nr [...] i [...], obręb M. w gminie W. doszło z rażącym naruszeniem prawa materialnego, w tym norm techniczno – budowlanych;
B. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust. 2 p.p.s.a.):
1) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z uwagi na błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że prawidłowym było przyjęcie przez GINB stanowiska, iż istniały podstawy do tego aby Wojewoda M., wydając podlegającą weryfikacji w trybie nadzorczym część decyzji nr [...] działał w oparciu o regulacje proceduralne wyrażone w w/w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdy tymczasem brak w aktach niniejszej sprawy dowodów potwierdzających, iż sporny obiekt posiada cechy pozwalające na jego zaliczenie do urządzeń związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego lub związanych z potrzebami zarządzania drogą (brak wykazania przez inwestora na etapie postępowania toczącego się w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, iż przedmiotowy obiekt będzie służył któremuś z wskazanych powyżej celów, np. ochronie środowiska - zabezpieczeniu przed hałasem pochodzącym od ruchu drogowego) powinien skutkować przyjęciem, że sporny obiekt nie stanowi wraz z drogą całości techniczno - użytkowej, a tym samym przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie mogły znaleźć w jego przypadku zastosowania
— w wyniku czego doszło do bezpodstawnego oddalenia skargi strony skarżącej skierowanej na decyzję GINB pomimo tego, iż GINB zastosował do oceny podlegającej weryfikacji w trybie nadzorczym części decyzji błędne przepisy procesowe;
2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z uwagi na błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony skarżącej, iż do wydania podlegającej weryfikacji w trybie nadzorczym części decyzji nr [...] doszło przez organ niewłaściwy pomimo tego, iż z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji nie we wszystkich sprawach dotyczących obiektów i robót
budowlanych sytuowanych w obrębie pasa drogowego, lecz wyłącznie dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad – wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, natomiast sporny obiekt nie zalicza się do żadnej z w/w kategorii obiektów
- w wyniku czego doszło do nieuzasadnionego oddalenia skargi skierowanej na decyzję GINB z powołaniem się na fakt, że do wydania podlegającej weryfikacji przez GINB części decyzji Wojewody M. nr [...] nie doszło rzekomo w warunkach o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;
3) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. o czym świadczy niedostrzeżenie i nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (mimo podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów) naruszenia przez GINB wskazanych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie tego, że GINB nie dokonał wszechstronnej analizy kwestionowanej w trybie nadzorczym części decyzji Wojewody M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. (znak: [...]), odnoszącej się do zatwierdzenia projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ekranu akustycznego na dz. ew. nr [...] i [...] obręb M. w gminie W. pod kątem prawidłowości podstawy faktycznej jej wydania oraz skutków, jakie wywołało wydanie w/w decyzji dla strony skarżącej, w wyniku czego doszło do wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego obecnie wyroku w oparciu o stan faktyczny, który jest niezgodny z rzeczywistością, a tym samym do błędnego i nieuzasadnionego przyjęcia przez ten Sąd, iż rozstrzygnięcie GINB, odmawiające stwierdzenia nieważności podlegającej weryfikacji części decyzji Wojewody M. nr [...] jest prawidłowe, w sytuacji w której obiekt, dla którego zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono pozwolenia na budowę na dz. ew. nr [...] i [...] obręb M. w gminie W. (określony w projekcie architektoniczno - budowlanym jako ekran akustyczny nr 20A):
• nie mógł zostać w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa zakwalifikowany przez Wojewodę M. w decyzji nr [...] jako ekran akustyczny,
• udzielenie pozwolenia na budowę dla tego obiektu narusza wymogi zawarte w przepisach techniczno - budowlanych odnoszących się do sytuowania obiektów w pasie drogowym, w tym zwłaszcza nie odpowiada warunkom, jakim powinny odpowiadać ekrany akustyczne,
• w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym w sposób niezgodny z prawdą wskazano, iż parametry spornego obiektu (jego długość, lokalizacja, wysokość) przyjęte zostały zgodnie z wytycznymi i wnioskami Raportu o oddziaływaniu na środowisko dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi krajowej nr [...], (w/w Raport faktycznie nie przewidywał natomiast potrzeby budowy ekranu nr 20A na działkach ew. nr [...] i [...] obręb M. oraz nie określał parametrów takiego obiektu),
• w projekcie budowlanym w sposób niezgodny z prawdą wskazano, że zaprojektowany na działkach ew. nr [...] i [...] obręb M. ekran nr 20A "chroni posesje i budynki mieszkalne przed uciążliwościami powodowanymi przez nadmierny hałas komunikacyjny oraz poprawia klimat akustyczny", gdy tymczasem w aktach sprawy toczącej się przed Wojewodą M. brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego tę okoliczność (w szczególności opinii biegłego z zakresu akustyki) a ponadto lokalizacja ekranu nr 20A wskazuje, że nie osłania on terenów mieszkalnych lecz działki komercyjne, na której prowadzona jest działalność gospodarcza związana z intensywnych ruchem pojazdów (co powoduje, iż budowa tego ekranu nie poprawia stanu środowiska lecz dodatkowo go zakłóca),
• w zatwierdzonym decyzją Wojewody M. nr [...] projekcie budowlanym w sposób niezgodny z prawdą wskazano, że projektowany ekran nr 20 A nie stwarza uciążliwości w użytkowaniu działek sąsiednich, gdy tymczasem ekran nr 20A w istotny sposób ogranicza stronę skarżącą w możliwość korzystania z nieruchomości stanowiących jej własność - powoduje uciążliwości w postaci zakłócenia cyrkulacji powietrza, kumulację zanieczyszczeń, przesłania widoczność oraz utrudnia dojazd,
• przy wydawaniu podlegającej weryfikacji decyzji nie doszło do wyważenia interesów stron postępowania (inwestora oraz strony skarżącej),
• wskutek wydania przez Wojewodę M. decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. (znak: [...]), w części w jakiej na mocy tejże decyzji zatwierdzono projekt architektoniczno - budowlany oraz udzielono pozwolenia na budowę obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] i [...], obręb M. w gminie W.- określonego w projekcie budowlanym jako ekran akustyczny "nr 20A powstały skutki, których nie można pogodzić z podstawowymi zasadami porządku prawnego.
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i w zw. art. 158 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud, § 178 ust. 1 oraz § 179 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, § 132 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, regulacji wyrażonych w załączniku nr 4 ust. 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach oraz art. 140 k.c. i 144 k.c. wobec błędnego i nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pomimo podniesionych i szczegółowo uzasadnionych przez stronę skarżącą zarzutów, że do wydania zaskarżonej decyzji GINB nie doszło z naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego oraz, iż podlegająca weryfikacji w trybie nadzorczym część decyzji nie wywołała skutków których nie można pogodzić z podstawowymi zasadami porządku prawnego, w wyniku czego doszło do bezpodstawnej odmowy uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] listopada 2011 r. (znak: [...]), utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] września 2011 r. (znak sprawy: [...]), wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. (znak: [...]), w części dotyczącej zatwierdzenia projektu architektoniczne) - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ekranów akustycznych na dz. ew. nr [...] i [...], obręb M. w gminie W.
W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ekranów akustycznych na działkach ew. nr [...] i [...], obręb M. w gminie W.
Rozstrzygając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę poprzedza decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Skutki prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla dalszego procesu inwestycyjnego w dacie wydania przez Wojewodę M. decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r., określone były w art. 56 ust. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 46 ust. 4, a więc organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzje o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (art. 46 ust. 4 pkt 2 p.o.ś.).
Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego zmieniane. Skoro bowiem właściwy rzeczowo organ ustalił wymagania w zakresie ochrony środowiska w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ustalenia te nie mogą podlegać modyfikacji czy też racjonalizacji w toku innego postępowania, prowadzonego przed innym organem. Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej było bowiem jedynie sprawdzenie zgodności projektu z warunkami (wymaganiami), określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę).
W rozpoznawanej sprawie decyzja Wójta Gminy W. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...] określiła wymagania dotyczące ochrony środowiska. Decyzja ta została wydana z uwzględnieniem treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wprawdzie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest wiążący przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże jest to główny dokument sporządzany na potrzeby postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i organ architektoniczno-budowlany nie może zupełnie pominąć jego treści, ustalając zakres związania decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym bardziej jest to istotne kiedy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, projekt architektoniczno-budowlany wprost nawiązuje do treści raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. W projekcie architektoniczno - budowlanym ekranów akustycznych złożonym przez inwestora - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad wskazano, że podstawowe parametry ekranów akustycznych (długość, lokalizację, wysokość) przyjęto zgodnie z wytycznymi i wnioskami raportu o oddziaływaniu na środowisko dla stanu prognozowanego na rok 2020 (s. 3 projektu budowlanego). Należy jednakże zwrócić uwagę, że raport ten w ogóle nie przewidywał potrzeby budowy ekranu nr 20A, przewidywał natomiast budowę ekranów nr 1-18 (wariant I) i nr 1-19 (wariant II) (s.57-59 raportu). W omawianym projekcie podano również, że "Ekrany zaprojektowano dla ochrony przed hałasem komunikacyjnym, pochodzącym od nowo projektowanej drogi, terenów i obiektów mieszkalnych przeznaczonych do ochrony zgodnie z aktualnym ustawodawstwem". Decyzja Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2008 r. zawiera stwierdzenie, że projekt budowlany jest zgodny z wymogami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji Wójta Gminy W. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wskazano jednakże na potrzebę budowy ekranu nr 20A. Potrzeba taka nie została również zasygnalizowana w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, przedstawionym przez inwestora. Co więcej w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji (załącznik do tej decyzji zawierający charakterystykę przedsięwzięcia) jednoznacznie określono, że "W ramach ochrony przed hałasem w rejonach zabudowy mieszkaniowej zaprojektowane zostaną ekrany akustyczne." Działki skarżącej Spółki znajdują się zaś na terenie, na którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Wobec tego Sąd I instancji winien wziąć pod rozwagę czy istniały podstawy do stosowania na tym obszarze ochrony przed hałasem skoro niniejszy teren nie jest terenem mieszkaniowym.
Należy jeszcze raz podkreślić, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i określone w niej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia są wiążące. Nie jest zatem zasadny pogląd Sądu I instancji, że uwzględnienie w projekcie budowlanym dodatkowych ekranów zależy wyłącznie od woli inwestora. Inwestor nie ma bowiem niczym nieograniczonego prawa do umieszczania przy drodze większej ilości ekranów, niż ilość wynikająca ze środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, w szczególności, gdy narusza to interesy osób trzecich. Nie można podzielić zapatrywania Sądu I instancji, dopuszczającego umieszczanie ekranów akustycznych zależnie od woli inwestora. Skoro ekrany akustyczne są urządzeniami ochrony obiektów i obszarów przed hałasem to ich usytuowanie nie wynika z woli inwestora, lecz z przeprowadzonej w postępowaniu środowiskowym analizy oddziaływania projektowanej inwestycji drogowej pod kątem emitowanego hałasu. Nie bez powodu w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, regulacja dotycząca ekranów akustycznych zawarta została w dziale VIII zatytułowanym "Ochrona środowiska". Należy podkreślić, że stosownie do § 176 ust. 1 niniejszego rozporządzenia, przy projektowaniu i wykonaniu drogi należy dążyć do zachowania istniejącego stanu środowiska oraz w zależności od potrzeb do stosowania środków służących jego ochronie, odpowiednio do wskazań ocen oddziaływania na środowisko. Dlatego też nietrafnie Sąd I instancji podszedł do zagadnienia, podzielając pogląd organu, że nie istnieją przepisy prawa, które zabraniałyby umieszczania przy drodze większej ilości ekranów, niż ilość wynikająca z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czy też decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji powinien rozważyć, czy istnieją przepisy zezwalające na dowolne sytuowanie ekranów przez inwestora, a w konsekwencji, czy istnieje podstawa prawna zezwalająca na dowolne działanie inwestora w tym zakresie. Rozstrzygnięcie o pozwoleniu na budowę ekranu 20A musi bowiem znaleźć oparcie w podstawie prawnej. Wola inwestora natomiast nie jest podstawą prawną pozwolenia na budowę ekranów akustycznych w konkretnej lokalizacji. Jeżeli takiej podstawy prawnej nie było, to wówczas doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w kwestionowanej części, bez podstawy prawnej. Należy mieć na względzie, że wyjście przez organ administracji publicznej w załatwieniu sprawy poza granice dopuszczone przepisem prawnym stanowi przypadek braku podstawy prawnej do wydania decyzji. W takim przypadku można również mówić o nadużyciu prawa. Dodatkowo trzeba zauważyć, że koncepcja o swobodnej woli inwestora prowadzi wprost do zanegowania, a co najmniej osłabienia wartości rozstrzygnięcia środowiskowego, dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji.
Ponadto wskazać należy, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Stosownie zaś do § 178 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony.
Skoro w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, nie wskazano na potrzebę budowy ekranu akustycznego na działce ew. [...] i [...] obręb M., a przeprowadzona analiza oddziaływania akustycznego nie wykazała, że na omawianym terenie prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają dopuszczalne wartości określone w przepisach odrębnych, to nie można było uznać, że budowa takiego ekranu zależy wyłącznie od woli inwestora, z pominięciem uzasadnionych interesów skarżącej Spółki. W takim bowiem przypadku ekran nie będzie środkiem ochrony środowiska, wręcz przeciwnie – dojdzie do naruszenia interesów osób trzecich przez niczym nieuzasadnioną budowę takich ekranów. W takiej sytuacji należy rozważyć, czego nie uczynił Sąd I instancji, czy udzielenie pozwolenia na budowę ekranu nr 20A stanowiło jednak rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że GINB nie dokonał wszechstronnej analizy kwestionowanej w trybie nadzorczym części decyzji Wojewody M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., odnoszącej się do zatwierdzenia projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ekranu akustycznego na dz. ew. nr [...] i [...] obręb M. w gminie W., zaś Sąd I instancji taki stan rzeczy zaakceptował, co czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.
Z wyżej przedstawionych względów za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i w zw. art. 158 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 178 ust. 1 i ust. 2 oraz § 179 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Nieusprawiedliwione są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące uznanie spornego obiektu za ekran akustyczny, jak i kwestionujące właściwość organu do wydania podlegającej weryfikacji w trybie nadzorczym części decyzji nr [...].
Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, mimo że ekran akustyczny stanowi element ogrodzenia drogi mający na celu ochronę terenów położonych w sąsiedztwie drogi przed hałasem emitowanym przez poruszające się tą drogę pojazdy, stanowi jednocześnie urządzenie które należy traktować jako całość techniczno-użytkową, łącznie z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami. Z tych względów, a nadto mając na uwadze zapisy i cel ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowiącej podstawę prawną wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę – zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, mając na względzie poczynione wyżej uwagi.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.