II OSK 1973/21

II OSK 1973/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Magdalena Dobek-Rak
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 8/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-04-20
I OSK 1973/21 - Wyrok NSA z 2022-08-30
II SA/Bd 364/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-04-14
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 9 ust. 1, 3 i 4, art. 27, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1, 2 i 4, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
par. 6 pkt 2, par. 8 ust. 1, par. 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 8/21 w sprawie ze skargi A. K. i L. S. na uchwałę Rady Miasta Świdnik z dnia 18 grudnia 2014 r. nr II/11/2014 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od A. K. na rzecz Miasta Świdnik kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 8/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. K. i L. S. na uchwałę Rady Miasta Świdnik z dnia 18 grudnia 2014 r., nr II/11/2014, w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Sąd I instancji w pierwszej kolejności ocenił, że w niniejszej sprawie skarżącemu (jako właścicielowi działki nr [...]) i skarżącej (jako właścicielce działki nr [...]) przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", jak i to, że możliwie jest skuteczne wniesienie skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które choć wiąże tylko organ gminy przy sporządzeniu planu miejscowego, jednak może oddziaływać na konkretne uprawnienia właściciela nieruchomości, w tym nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem objętym zaskarżonym studium.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd wskazał, że przekonanie o naruszeniu interesu prawnego skarżących nie prowadzi jednak do wniosku o zasadności zarzutów skargi. Powołując się na zasady i tryb sporządzenia studium, w zakresie o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", Sąd wskazał, że dla podważenia legalności studium uchybienia w tym zakresie muszą mieć postać istotnych. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie, nie ma miejsca. Jak wynika z akt planistycznych uchwalenie zmiany Studium zostało poprzedzone uchwałą intencyjną o przystąpieniu do sporządzania zmian studium, której integralną częścią był załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru oraz uzasadnienie, a także w trakcie procedury dokonano czynności wynikających z art. 11 u.p.z.p.
Brak jest również uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium. Prawdą jest, że przysługujące gminie prawo władczego przeznaczania terenów i ustalania zasad ich zagospodarowania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie jest władztwem absolutnym lub władztwem nieograniczonym nie podlegającym żadnej kontroli. Ponadto kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy wiąże się z występowaniem licznych spornych interesów określonych podmiotów oraz potrzebą ochrony określonych dóbr (dziedzictwo kulturowe, przyroda, bezpieczeństwo ludzi i mienia). Dlatego w trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób.
Podniesiony w tym kontekście zarzut wskazujący na naruszenie prawa przez organ planistyczny przez wyznaczenie na terenie, na którym znajdują się działki skarżących zabudowy śródmiejskiej w istocie rzeczy sprowadza się do niedopuszczalnej, zdaniem skarżących, zmiany przeznaczenia obszaru, bezpośrednio sąsiadującego z ich działkami z zabudowy mieszkaniowej mieszanej, jedno- i wielo- rodzinnej z dopuszczalnymi nieuciążliwymi usługami na jednorodną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Słusznie jednak zauważył Burmistrz w odpowiedzi na skargę, co przecież nie było kwestionowane także przez samych skarżących, że tego rodzaju zabudowa była przewidziana na tym obszarze już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Zespołu Osiedli "Brzeziny-Kalina" zatwierdzonego uchwałą nr XVII/143/2004 z dnia 28 czerwca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 17 sierpnia 2004 r. Nr 144 poz. 2054), obejmującego także teren działek skarżących. Na załączniku graficznym wyraźnie widać, że opisywany obszar w części, na którym położona jest także działka [...] znajduje się w obszarze MN – zabudowy jednorodzinnej, ale już większy obszar, z działką [...], położony na południe plan przeznacza pod zabudowę mieszkaniową mieszaną (symbol MM) dla których ustala się możliwość realizacji w wyznaczonej strefie budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych. Paragraf 27 ust. 2 dopuszcza przy tym możliwość zmiany zagospodarowania terenu MM lub korektę podziałów wewnętrznych linii rozgraniczającymi pod warunkiem zachowania relacji zewnętrznych oraz nienaruszania interesów osób trzecich.
Już wówczas zakładano zatem możliwość ograniczania jednych form zabudowy mieszkaniowej na korzyść innej, przy czym plan nie preferował żadnej z nich. Zgodne z planem również teren położony po drugiej stronie planowanej drogi 28KDD-G przeznaczono na zabudowę mieszkaniową jedno- i wielorodzinną z obiektami usługowymi i zakładami drobnej wytwórczości, natomiast obszar po przeciwnej stronie ulicy [...] przeznaczono pod zabudowę wielorodzinną o niskiej intensywności zabudowy (MWU).
Zaskarżona uchwała podaje, że sporny obszar opisany jako strefa A – ekstensywnego rozwoju wielofunkcyjnego z przewagą zabudowy mieszkaniowo-usługowej – Strefa Śródmiejska jest najstarszą częścią miasta, gdzie większość obszaru zabudowana została według zasad pierwszego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie przekracza uprawnień planistycznych gminy przekształcenie tego obszaru z uwagi na centralne położenie w wielofunkcyjne centrum koncentracji usług komercyjnych, publicznych i administracji z udziałem zabudowy wielorodzinnej, co zresztą jest charakterystyczne dla wielu miast, starających się uatrakcyjnić i rozwinąć dotychczas zaniedbaną starszą zabudowę, często stanowiącą ich centrum. Tendencja ta znalazła odzwierciedlenie także w zaskarżonej uchwale, gdzie w Opisie Zasad Zagospodarowania obszaru MWU podano właśnie, że jednymi z założeń jest kształtowanie wizerunku obszaru śródmiejskiego zapewniającego atrakcyjność również po południu i w dniu wolnym od pracy oraz kształtowanie przestrzeni publicznej w sposób sprzyjający codziennej rekreacji, organizowaniu imprez plenerowych, dostępności dla ruchu pieszego i rowerowego.
Sąd nie zgodził się z zarzutem naruszenia przez organ planistyczny § 3, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r. poz. 1065). Podstawą jego wydania jest art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego jego przepisy nie mają zatem zastosowania przy uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Ponadto Sąd wskazał, że choć już w studium następuje przeznaczenie (w ramach wydzielonych granic) określonego terenu na konkretne funkcje inwestycyjne, jak również dla tego terenu następuje określenie maksymalnych i minimalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, to jednak z uwagi na to, że studium nie jest aktem prawa miejscowego jego ustalenia podlegają doprecyzowaniu, ale dopiero na etapie sporządzania – w oparciu o takie studium – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że ustalenia studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym jego charakteru może przesądzać o sposobie przeznaczenia danego terenu. To właśnie plan miejscowy stanowi podstawę wydawania decyzji administracyjnych. W tym miejscu Sąd przywołał aktualną definicję "zabudowy śródmiejskiej z § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i wskazał gdzie dla terenu położonego pomiędzy ulicami [...] oraz projektowaną ulicą 88KDD obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Sądu, obaw skarżących co do realizacji nowej zabudowy nie sposób usprawiedliwić powołanymi w skardze zastrzeżeniami związanymi z wyznaczeniem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu w obowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To właśnie wprowadzone zmiany w studium mają umożliwić ich ustalenie w samym planie, jest też oczywiste, że w postępowaniu dotyczących studium organ nie bada prawidłowości sporządzenia wcześniejszego planu.
Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, który skarżący upatrują w utracie wartości nieruchomości na skutek dopuszczenia w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej. Z zasady równości, wyrażonej w tym przepisie wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. O naruszeniu zasady równości można zatem mówić, gdy doszło do różnego traktowania osób znajdujących się w podobnych sytuacjach. Zauważyć należy, ze sami skarżący powołując się na naruszenie zasady równości nie wskazali na czym miałoby polegać ich odmienne traktowanie w stosunku do pozostałych właścicieli nieruchomości znajdujących się na spornym terenie i znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej. Jasne jest, że w tej sprawie zasada równości nie została naruszona, skoro sytuacja właścicieli nieruchomości zarówno zabudowanych, jak i niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną położonych pomiędzy ulicami [...] oraz projektowaną ulicą 88KDD jest w tym nowym stanie prawnym taka sama, wszyscy znajdą się w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej terenów zabudowy wielorodzinnej z usługami MWU zlokalizowanych pomiędzy ulicami [...] i projektowaną ulicą 88KDD oraz w zakresie wyznaczeniu terenu pomiędzy [...] jako obszaru śródmiejskiego Świdnika; ewentualnie – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodpowiednią kontrolę zaskarżonej uchwały i nierozpoznanie stawianych przez skarżących zarzutów w kierunku zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi, pomimo istotnej sprzeczności uchwały z prawem, w związku z:
a) nierozpoznanym przez WSA w Lublinie zarzutem naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 27 u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118 poz. 1233), tj. istotne naruszenie zasad sporządzania studium poprzez brak określenia w pkt 5.7.2.1. Studium – Zasady zagospodarowania terenów zabudowy wielorodzinnej z usługami MWU, maksymalnych i minimalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, w tym: maksymalnej i minimalnej wysokości zabudowy usługowej (która stosownie do zapisów studium może na tym terenie powstawać jako zabudowa wolnostojąca), wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika minimalnej liczby miejsc parkingowych, w sytuacji gdy zważywszy na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 oraz stopnień związania organów gminy ustaleniami studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) parametry i wskaźniki urbanistyczne muszą zostać w studium skonkretyzowane przez ujęcie ich brzegowych wartości w stopniu uchwytnym na podstawie samej treści studium;
b) art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 2 i 4 u.p.z.p., § 4 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.") i § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) w zw. z § 133 i § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), a także art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na wyznaczeniu w pkt. 5.7.2.1. Studium – Zasady zagospodarowania terenów zabudowy wielorodzinnej z usługami MWU terenu pomiędzy [...] jako obszaru śródmiejskiego Świdnika, pomimo braku podstawy prawnej – przepisu rangi ustawowej, upoważniającego organ gminy do określenia w treści studium lokalizacji zabudowy śródmiejskiej, o której mowa w § 3 pkt 1 ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych (oraz m.in. w § 13 ust. 4, § 40 ust. 2, § 60 ust. 3 tego rozporządzenia) w sytuacji, gdy dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. definicja § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia), a które to naruszenie jest tym istotniejsze, że organy gminy na podstawie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. pozostają związane ustaleniami studium i nie są uprawnione do badania zgodności z prawem jego ustaleń, które podlegać powinny "przeniesieniu" do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
c) art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz ust. 5 u.p.z.p., a także art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad sporządzania studium, tj. przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym wyłączeniu możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach położonych pomiędzy ulicami [...] i projektowaną ulicą 88KDD i oznaczenie tego terenu w studium symbolem MWU, w sytuacji gdy w dacie uchwalania studium przedmiotowy teren zabudowany był wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Świdnik nr XVII/143/2004 z dnia 28 czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli "Brzeziny-Kalina" w Świdniku jako dominujące przeznaczenie wskazuje zabudowę mieszkaniową mieszaną – dopuszcza przy tym jako równoważną zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną, zaś studium nie wskazuje jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego przez wyłączenie dopuszczalnej dotychczas zabudowy, która pełni analogiczną funkcję co zabudowa dopuszczona.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
a) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 27 u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 i § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie studium poprzez jego niewłaściwą wykładnię, i uznanie, że sposób określenia w pkt. 5.7.2.1. Studium – Zasady zagospodarowania terenów zabudowy wielorodzinnej z usługami MWU odpowiada prawu, podczas, gdy dokonany został on z naruszeniami prawa materialnego uzasadnionymi szczegółowo w zarzucie stawianym w lit. a zarzutu naruszenia prawa procesowego;
b) art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 2 i 4 u.p.z.p., § 4 ww. rozporządzenia w sprawie studium w zw. z art. 7 ust. 1-3 P.b. i § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego niezastosowanie wynikające z błędnej wykładni, i przyjęcie, że ww. przepis § 3 nie znajduje zastosowania przy uchwaleniu studium uwarunkowań, w sytuacji gdy przepis ten zawiera (w zw. z delegacją zawartą w art. 7 P.b.) podstawę prawną do określenia strefy zabudowy śródmiejskiej w studium pod warunkiem braku planu miejscowego dla danego terenu, zaś zaskarżona uchwała wyznacza w pkt 5.7.2.1. Studium teren pomiędzy [...] jako obszar zabudowy śródmiejskiej Świdnika, pomimo, że dla terenu tego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał plan miejscowy, a które to naruszenie pozostaje tym istotniejsze, że organy gminy na podstawie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. pozostają związane ustaleniami studium i nie są uprawnione do badania zgodności z prawem jego ustaleń, które podlegać powinny "przeniesieniu" do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś objęcie nieruchomości skarżących oraz działek sąsiednich nr ewid. [...], [...] i [...] zabudową śródmiejską wywołuje realne skutki dla sposobu zagospodarowania działek skarżących, o których mowa w § 13 ust. 4, § 40 ust. 2, § 60 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;
c) art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz ust. 5 u.p.z.p., a także art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 27 ust. 2 lit. a planu miejscowego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że dopuszczenie w § 27 ust. 2 lit. a planu miejscowego możliwości zmiany sposobu zagospodarowania terenu MM lub korektę podziałów wewnętrznych terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, pod warunkiem zachowania relacji zewnętrznych oraz nienaruszania interesów osób trzecich stanowi wystarczające uzasadnienie znacznego ograniczenia prawa własności podmiotów prywatnych przez wyłączenie możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach położonych pomiędzy ulicami [...] i projektowaną ulicą 88KDD i oznaczenie tego terenu MWU, podczas, gdy:
- wykładnia § 27 ust. 2 lit. a planu miejscowego prezentowana przez WSA w zaskarżonym wyroku, a zakładająca dopuszczalność dowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu MM pod warunkiem zachowania relacji zewnętrznych oraz nienaruszania interesów osób trzecich, jest rażąco sprzeczna z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określającym granice władztwa planistycznego i obligującym do definitywnego oznaczenia przeznaczenia terenów, i jako taka wykładnia ta nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości zarzutów zgłaszanych w stosunku do zaskarżonej uchwały ani uzasadnienia zgodności z prawem postanowień studium;
- przedmiotowy teren w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały zabudowany był wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a plan miejscowy jako dominujące przeznaczenie przedmiotowego terenu wskazuje zabudowę mieszkaniową mieszaną – dopuszcza przy tym jako równoważną zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną;
- studium nie wskazuje jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego, zaś granice władztwa planistycznego (w zakresie określania w studium przeznaczenia terenu w sposób wiążący dla organów gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wyznaczone są przez konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności i badanie zachowania tych granic wymaga oceny racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych i rozwiązań planistycznych i oceny niezbędności przyjętych rozwiązań dla ochrony interesu publicznego;
- zasady sporządzenia studium wymagają uwzględnienia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony (art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), a w treści studium przewidziano "harmonijne kształtowanie nowej zabudowy, dostosowanej do skali i charakteru zabudowy istniejącej" jako wytyczne do kształtowania polityki przestrzennej (pkt. 5.5.1. studium) oraz "kształtowanie zabudowy o wysokich walorach architektonicznych, spójnej w zakresie skali i formy ze zurbanizowanym otoczeniem i zasobami przyrodniczymi" jako główne założenie dla zasad zagospodarowania terenów zabudowy wielorodzinnej z usługami MWU, w związku z czym zachodzi ponadto wewnętrzna sprzeczność treści studium.
Postanowieniem z dnia 29 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę kasacyjną L. S..
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Świdnik wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości przewidzianej przepisami prawa.
W piśmie procesowym (data wpływu do Sądu: 25 kwietnia 2024 r.) skarżący cofnął skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o cofnięcie skargi kasacyjnej, ponieważ doszedł do wniosku, że jego uwzględnienie pozbawiłoby skarżącego merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej z perspektywy oceny naruszenia indywidualnego interesu tego podmiotu.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Na wstępie należy wskazać, że dokonując kontroli legalności studium nie można abstrahować od charakteru prawnego tego aktu. W świetle z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium jest uchwalane w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Wymaga również podkreślenia, że studium nie ma waloru aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Studium jest zatem aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1222/21). W tym kontekście należy przypomnieć, że sądy administracyjne dokonują kontroli uchwał organów samorządu terytorialnego pod kątem ich zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą zatem dokonywać oceny kontrolowanego studium pod względem słuszności lub celowości. W szczególności, to nie sąd administracyjny, a rada gminy, jest powołana do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. W każdym razie, powodem uwzględniania skargi dotyczącej studium nie może być subiektywna ocena skarżącego, co do tego, jak ma kształtować się sąsiedztwo jego nieruchomości (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., II OSK 2206/17).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium. Po pierwsze, rozwiązania przyjęte w Studium co do zasady stanowią kontynuację dotychczasowego przeznaczenia terenu, które dotyczyło zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz usług. Jedyną istotną zmianą jest zawężenie zabudowy mieszkaniowej do wielorodzinnej, a nie jak poprzednio także do jednorodzinnej. Wymaga podkreślenia, że z samego faktu wprowadzenia zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej nie może wyprowadzać wniosku, że doszło do istotnego naruszenia zasad ładu przestrzennego. Zasadnicze znaczenie ma to, że chodzi tu wciąż o tożsamą funkcję, czyli zabudowę mieszkaniową. Po drugie, nie jest też tak, że Sąd I instancji nie wypowiedział się odnośnie ustalonych w Studium wskaźnikach zabudowy. Sąd I instancji argumentował, że nie wystarczy wskazać na naruszenie procedury planistycznej, lecz dla skuteczności skargi wymagane jest wykazanie zaistnienia istotnego naruszenia prawa. Na tym tle Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście Studium w zakresie zasad zagospodarowania terenu zabudowy wielorodzinnej z usługami MWU zawiera właśnie kierunkowy charakter wskaźników oraz możliwość ich uszczegółowienia lub wprowadzenia odstępstw w planie miejscowym. Wbrew zarzutom skargi, nieokreślenie maksymalnej i minimalnej wysokości zabudowy usługowej (która stosownie do zapisów studium może na tym terenie powstawać jako zabudowa wolnostojąca), wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika minimalnej liczby miejsc parkingowych, nie stanowi naruszenia § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchodzi uwadze skarżącego, że powołany przepis rozporządzenia nie wskazuje, jakiego rodzaju parametry i wskaźniki urbanistyczne powinny być obligatoryjnie określone w studium. Rada gminy posiada zatem znaczną swobodę w tej materii. Brak postanowień dotyczących poszczególnych wskaźników w studium oznacza li tylko, że ich określenie nastąpi w planie miejscowym. Z treści Studium wynika zaś, że niektóre wskaźniki zabudowy jak te dotyczące intensywności zabudowy i minimalnej liczby miejsc do parkowania zostaną ustalone w planie miejscowym. Odnośnie zaś wysokości zabudowy usługowej, Studium nie precyzuje tego wskaźnika, ale jednocześnie wskazuje jak wskaźnik wysokościowy powinien kształtować się na przedmiotowym terenie w ramach zabudowy wielorodzinnej jako dominującej i podkreśla, że jednym z założeń jest kształtowanie zabudowy spójnej w zakresie skali i formy ze zurbanizowanym otoczeniem.
W tych warunkach podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego dotyczące art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b i 27 u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji w omawianym zakresie w sposób dostateczny wyjaśnił powyższą problematykę, a poza tym należy wskazać, że argumentowanie w skardze kasacyjnej z powołaniem się art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b i 27 u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 i § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia nie mogło być skuteczne, ponieważ, po pierwsze, jednostka redakcyjna "art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b" u.p.z.p. w takim brzemieniu nie obowiązywała w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały; art. 27 u.p.z.p. i § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia w zasadzie potwierdzają, że do uchwalenia zaskarżonej uchwały dotyczącej zmiany studium znalazły zastosowanie tryb i przepisy rozporządzenia dotyczące uchwalenia studium. Ta problematyka nie jest sporna w niniejszej sprawie. Odnośnie zaś § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych – to w przedstawionym powyżej wywodzie wskazano, że wskazywane w tym zakresie naruszenia prawa nie miało charakteru istotnego i jako takie nie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Kolejna grupa zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego związana jest z treścią przepisów prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wyjaśnił, że przepisy te w procedurze planistycznej nie znajdują zastosowania, tym w odniesieniu do ustalenia w studium obszaru śródmiejskiego Świdnika. Trudno w ogóle polemizować z tą grupą zarzutów skargi kasacyjnej w sytuacji gdy strona skarżącą nie przyjmuje do wiadomości oczywistego faktu, że do procedury planistycznej nie mają zastosowania normy prawa budowlanego, czy to ustawy – Prawo budowlane, czy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak np. § 3 pkt 1, § 13 ust. 4, § 40 ust. 2, § 60 ust. 3. Normy te nie mogą bowiem służyć do argumentowania, że organ planistyczny przekroczył granice władztwa planistycznego, tym bardziej, że na przedmiotowym terenie objętym zmianą Studium, pierwotnie Studium przewidywało m.in. zabudowę wielorodzinną i usługową. Oznacza to, że zawężenie w drodze zmiany Studium formy zabudowy nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że organ przekroczył granice władztwa planistycznego, skoro "nowe" ustalenia Studium nawiązują do dotychczasowej polityki przestrzennej Miasta Świdnik i zostały uzasadnione przez organ planistyczny chęcią zagwarantowania określonego rozwoju śródmieścia w ramach strefy A.
Dlatego grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 2 i 4 u.p.z.p., § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, art. 7 ust. 1-3 P.b., § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 133 i § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a także art. 7 Konstytucji RP – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że z samego faktu dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej nie może wyprowadzać wniosku, że doszło do istotnego naruszenie zasad ładu przestrzennego, o czym już wyżej była mowa.
Podobnie należało ocenić ostatnią grupę zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowych odnoszących się do treści obowiązującego planu miejscowego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały o zmianie Studium. Z przepisów prawa wskazanych w ramach tej grupy zarzutów nie wynika, aby zmiany Studium miały być zdeterminowane postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, w tym treścią § 27 ust. 2 lit. a planu miejscowego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Takiej ocenie nie przeczy treść art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. (a jednostka redakcyjna "art. 10 ust. 5" u.p.z.p. nie obowiązywała w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały), że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, a także warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, tym bardziej w sytuacji, gdy jednak zmiana Studium uwzględnia dotychczasowe przeznaczenie przedmiotowego terenu, który przewidywał także funkcję mieszkalną wielorodzinną i usługową, a ww. przepis tylko ogólnie odwołuje się do dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i stanu ładu przestrzennego, a nie wprost treści planu miejscowego. Takie rozumienie ww. przepisu to konsekwencja tego, że w procedurze planistycznej zmiana planu miejscowego wymaga w pierwszej kolejności dokonania zmiany studium. Przepisy obowiązującego nie zakładają bowiem niezmienności planu miejscowego. Jego postanowienia na przestrzeni lat mogą ulegać zmianie na skutek zmiany polityki przestrzennej gminy, czego wyrazem stanowi np. zmiana dotychczasowej treści tej polityki przestrzennej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Argumentacja skargi kasacyjnej w omawianym zakresie nie stanowi zatem podstawy do stwierdzenia, że przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad także wynikających z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ma rację Sąd I instancji, że przewidziana w zaskarżonej uchwale możliwość określonego sposobu zagospodarowania sąsiedniego terenu względem nieruchomości skarżącego nie powoduje takiej zmiany Studium, która ograniczałaby prawo do zabudowy nieruchomości skarżącego zabudową jednorodzinną. Tej oceny w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie nawet przyjmując, że sformułowanie art. 6 ust. 2 u.p.z.p. o prawie do zagospodarowania terenu i ochronie własnego interesu należy rozumieć jako odesłanie przede wszystkim do przepisów Prawa budowlanego, które nakazują uwzględnienie przedmiotowej problematyki na etapie pozwolenia na budowę. Nie wykazano bowiem aby treść zaskarżonej uchwały ograniczała prawo skarżącego do zabudowy jego nieruchomości. Taka zaś ocena wyklucza możliwość stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza zasady konstytucyjne określone w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, określające sposób w jaki może nastąpić ingerencja organów władzy publicznej w prawo własności, w szczególności nie wykazano aby zaskarżona uchwała naruszała istotę wolności i praw – istotę prawa własności, w sytuacji gdy poprzednio Studium także postulowało na sąsiednim terenie względem nieruchomości skarżącego zabudowę wielorodzinną i usługową. Argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do realnych skutków sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego, o których mowa w § 13 ust. 4, § 40 ust. 2, § 60 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tej oceny nie niweczy, ponieważ akurat ww. przepisy rozporządzenia (a jednostka redakcyjna "§ 60 ust. 3" ww. rozporządzenia nie obowiązywała w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały) dotyczą określonych warunków zabudowy, które nawiązują do budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej, a więc nie w odniesieniu do nieruchomości skarżącego znajdującej się na terenie zabudowy jednorodzinnej. A zatem zmniejszenie określonych rygorów związanych z ww. warunkami technicznymi nowej zabudowy będzie dotyczyło (w zakresie zacieniania i nasłonecznienia) zabudowy śródmiejskiej.
Dlatego grupa zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz ust. 5 u.p.z.p., a także art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 27 ust. 2 lit. a planu miejscowego – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.