II OSK 197/05

II OSK 197/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Gorczycka -Muszyńska
Zygmunt Niewiadomski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ka 2389/02 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2004-09-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr. ), Sędziowie NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska, Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2389/02 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz J. S. kwotę 500,- (pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 września 2004 r. sygn. akt II SA/Ja 2389/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku podano, iż zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku kasacyjnej decyzji organu II instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126/, zaś w jej uzasadnieniu wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącej rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego od strony ulicy uznając, że inwestorka nie dokonała skutecznego zgłoszenia budowy tego obiektu. Wprawdzie zgłoszenie nastąpiło w dniu 28 maja 2001 r. "w Urzędzie Miejskim w [...]", lecz "wniosek w tym zakresie nie został rozpatrzony, a postępowanie w sprawie dokonanego zgłoszenia zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 czerwca 2001 r. do czasu zakończenia postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W tej sytuacji nie można przyjąć, by milczenie organu uprawniało do rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie ogrodzenia." Po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, w którym wskazano, że zawieszenie postępowania dotyczyło innego ogrodzenia, a więc w sprawie ogrodzenia, którego budowa została zgłoszona nie można mówić o samowoli budowlanej, gdyż w terminie 30 dni od daty zgłoszenia organ nie wniósł sprzeciwu, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie podzielając stanowiska odwołującej się, iż nastąpiła milcząca akceptacja organu przyjmującego zgłoszenie, które "nie zostało dokonane skutecznie", bowiem organ zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. W tej sytuacji odwołująca dopuściła się samowoli budowlanej naruszając przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W skardze na powyższą decyzję zarzuca się, iż błędnie w decyzji tej przyjęto, że zgłoszenie budowy ogrodzenia nie wywołało skutków prawnych; wobec braku sprzeciwu organu skarżąca mogła rozpocząć budowę ogrodzenia a tym samym nie dopuściła się samowoli budowlanej. Postanowienie o zawieszeniu postępowania w związku ze sprawą dotyczącą innego ogrodzenia nie stanowiło sprzeciwu jak też było niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty zawarte w skardze nie mogły doprowadzić do podważenia jej legalności.
Sąd I instancji uznał, iż poza sporem jest, że skarżąca pismem z dnia 28 maja 2001 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w [...] dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia jej działki od strony ulicy, a w dniu 8 maja 2002 r. wybudowała ogrodzenie na swojej działce w granicy z jezdnią ulicy. Bezsporne jest, iż w chwili dokonania zgłoszenia toczyło się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie legalności wykonania ogrodzenia działki skarżącej usytuowanego 50-80 cm w głąb działki w stosunku do ogrodzenia wykonanego w maju 2002 r.
W związku z tym Sąd I instancji zauważył, iż "spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego instytucji zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, ściślej skutków tego zgłoszenia". Skarżąca słusznie akcentuje, iż regulacja prawna zawarta w art. 30 ust. 1a, 2 i 3 Prawa budowlanego stanowi wyraz dążenia ustawodawcy do uproszczenia i odformalizowania procesu inwestycyjnego, przy czym "regułą jest", że milczenie organu administracji architektoniczno-budowlanej w przeciągu 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia robót i terminu ich rozpoczęcia, upoważnia inwestora do rozpoczęcia robót. Nie każdy jednak upływ terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 daje inwestorowi legitymację do realizacji zamierzonej inwestycji. Zgłoszenie zamiaru wykonywania robót jest czynnością procesową i powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek inwestora /art. 61 ( 1 kpa/. W toku tego postępowania organ jest umocowany do nałożenia na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów /art. 30 ust. 1a/. Załatwienie sprawy co do istoty następuje bądź poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie /art. 30 ust. 1a i ust. 2/, lub o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo innych robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia /art. 30 ust. 3/. Nie wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ jest także formą rozstrzygnięcia, załatwienia sprawy co do istoty /art. 104 ( 2 zdanie drugie kpa/. W związku z tym w postępowaniu wszczętym zgłoszeniem obowiązują nie tylko uproszczone reguły wyznaczone przepisami Prawa budowlanego, ale również ogólne zasady procedury administracyjnej. Organ administracji jest więc upoważniony do wydania nie rozstrzygającego o istocie sprawy postanowienia dotyczącego kwestii wynikłej w toku postępowania /art. 123 ( 2 kpa/ np. o zawieszeniu postępowania z przyczyn określonych w art. 97 ( 1 kpa. Tym samym upływ terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie stanowi upoważnienia do realizacji zamierzenia inwestycyjnego objętego obowiązkiem zgłoszenia także wtedy, gdy przed upływem tego terminu organ administracji architektoniczno-budowlanej wyda postanowienie o zawieszeniu postępowania z przyczyny wymienionej w art. 97 ( 1 kpa.
W rozpoznawanej sprawie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania "pomijając merytoryczną trafność bądź brak podstawy do zawieszenia postępowania", które zostało wprowadzone do obrotu prawnego, stało się ostateczne i prawomocne wobec utrzymania go w mocy przez organ odwoławczy i nie zaskarżenie postanowienia tego organu do sądu administracyjnego, powoduje, iż postanowienie to korzysta z domniemania mocy obowiązującej.
W tej sytuacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje, iż były prowadzone dwie odrębne sprawy dotyczące dwóch różnych ogrodzeń. Istotne jest to, że nastąpiło zawieszenie postępowania w sprawie wszczętej zgłoszeniem zamiaru wykonania ogrodzenia, a wydanie tego postanowienia wstrzymało bieg 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego. Skarżąca nie była więc uprawniona do rozpoczęcia robót budowlanych także po uprzednim wykonaniu nakazu rozbiórki wcześniej zrealizowanego ogrodzenia. "Legitymację taką stwarzałoby - po podjęciu postępowania – nie wniesienie sprzeciwu przez Prezydenta Miasta [...]". Ubocznie Sąd zauważył, że do zgłoszenia budowy ogrodzenia skarżąca nie dołączyła wymaganej ustawą dokumentacji.
W kwestii zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 Prawa budowlanego wypowiedział się już sąd administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2783/01 uchylającym decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz decyzję ją poprzedzającą, stwierdzając, że nie stosuje się w takim wypadku przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Wprawdzie w orzecznictwie sądowym w tym zakresie prezentowany jest również pogląd odmienny, jednakże w sprawie niniejszej wiążąca jest ocena zawarta w cytowanym wyżej wyroku /art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/. Aczkolwiek na gruncie art. 51 Prawa budowlanego rozbiórka obiektu jest jednym z kilku możliwych środków, jaki pozostaje w gestii organu nadzoru budowlanego, to jednak w okolicznościach sprawy w ocenie sądu I instancji organy uznały słusznie, że orzeczenie o rozbiórce jest adekwatne do stanu faktycznego sprawy, usytuowania ogrodzenia w granicy z drogą publiczną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., reprezentowana przez adwokata A. Z., zaskarżając wyrok w całości orz opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach:
1/ naruszeniu przepisów postępowania, a w tym prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 145 ( 1 pkt 2 ppsa, w zw. z art. 134 i 135 ppsa wobec oddalenia skargi jako bezzasadnej, podczas gdy należało skargę uznać za uzasadnioną, bowiem decyzja o nakazie rozbiórki była dotknięta wadą nieważności /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/, wobec tego, że wadą nieważności było dotknięte postanowienie o zawieszeniu postępowania /wydane bez podstawy prawnej/; wadliwość postanowienia o zawieszeniu postępowania skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej wynikającej z braku skutecznego zgłoszenia; brak sprzeciwu wobec zgłoszenia powoduje, iż ogrodzenie wykonano bez naruszenia prawa,
2/ naruszeniu przepisów postępowania - art. 1 ust. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, ponieważ kontrolą sądu powinna być również objęta ocena zgodności z prawem działania, w tym decyzji i postanowień, organów administracji, co w sprawie nie nastąpiło.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawia się bardzo drobiazgowo przebieg spraw dotyczących obu ogrodzeń realizowanych przez skarżącą, to jest tego, w odniesieniu do którego została wydana decyzja o nakazie rozbiórki wykonana przez skarżącą, oraz tego ogrodzenia, którego zamiar budowy został zgłoszony w dniu 28 maja 2001 r., a także realizacji innego obiektu - wiaty. Ponadto w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, wyjątkowo obszernie omawiającego szereg czynności procesowych postępowania administracyjnego i wypowiedzi Sądu, kwestionuje się prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 30 Prawa budowlanego w zakresie braku skuteczności dokonanego przez skarżącą zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, wpływu postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie zgłoszenia na skuteczność tego zgłoszenia oraz błędne w związku z tym stanowisko Sądu I instancji w kwestii zaistnienia samowoli budowlanej wymaganej do wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia. W ocenie strony niedopuszczalne było wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania jak też postanowienie to nie wstrzymało biegu terminu przewidzianego dla wniesienia sprzeciwu przez organ, który przyjął zgłoszenie. Brak sprzeciwu we wskazanym terminie powoduje, iż budowa ogrodzenia nie stanowi samowoli budowlanej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Trzeba stwierdzić w pierwszym rzędzie, iż skarga kasacyjna, aczkolwiek sporządzona przez adwokata, nie odpowiada wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego, którego autorem jest osoba legitymująca się odpowiednimi kwalifikacjami. Zarzuty podniesione w podstawach skargi kasacyjnej są nieprawidłowo sformułowane, a także całkowicie pozbawione słuszności.
Przede wszystkim w skardze kasacyjnej podnosi się zarzut naruszenia "art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 145 par. 1 pkt 2 ppsa i w zw. z art. 134 i 135 ppsa", podczas, gdy to przepis art. 174 pkt 2 ppsa wskazuje, iż podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie prawa procesowego, jeżeli miało wpływ na wynik sprawy. Nie można więc zarzucać "naruszenia art. 174 pkt 2 ppsa". Dalsze podane w pierwszej podstawie skargi kasacyjnej przepisy a to art. 145 par. 1 pkt 2 ppsa, art. 134 i 135 ppsa nie zostały przez Sąd I instancji naruszone. Przepis art. 145 ( 1 pkt 2 ppsa przewiduje, iż sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa, w niniejszej sprawie natomiast można by postawić zarzut naruszenia art. 151 ppsa, skoro Sąd oddalił skargę, a powinien był w ocenie strony, ją uwzględnić. Nie można też uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 134 ppsa, bowiem w skardze kasacyjnej nie wskazano, w jakim zakresie Sąd naruszył normę prawną, która wiąże go granicami danej sprawy nie ograniczając jednak zarzutami skargi. W kwestii naruszenia art. 135 ppsa także zarzut jest chybiony, bowiem jak to wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, strona oczekiwała od Sądu, aby w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki usunął postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane w innym postępowaniu, bowiem wszczętym zgłoszeniem. Natomiast stosownie do treści art. 135 ppsa, dotyczy on podejmowania przez sąd środków jednakże wyłącznie w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych wprawdzie we wszystkich postępowaniach, jednakże prowadzonych w granicach danej sprawy. A zatem Sąd na podstawie tego przepisu powinien podejmować przewidziane ustawą środki, ale wyłącznie w odniesieniu do aktów lub czynności w granicach sprawy, której przedmiotem jest nakaz rozbiórki ogrodzenia. Nie miał natomiast prawa sięgania do aktów lub czynności podjętych w sprawie, której przedmiotem było zgłoszenie.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 1 ust. 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych ze wskazaniem, że kontrolą sądu powinna być objęta ocena zgodności z prawem działania /decyzji i postanowień/ organów, "co w sprawie nie nastąpiło" również jest niewłaściwy, bowiem Sąd w zaskarżonym wyroku oceny działań organów, a w tym postanowień i decyzji dokonał, zaś w świetle treści uzasadnienia skargi kasacyjnej należy wnosić, iż strona uznała tę ocenę za nieprawidłową. Zachodzi tu więc wyraźna sprzeczność wskazanych podstaw skargi kasacyjnej z treścią uzasadnienia tej skargi.
Na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak stwierdzić, że w uzasadnieniu tym została wskazana jeszcze jedna podstawa zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Otóż jednoznacznie kwestionuje się tam prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 30 Prawa budowlanego w zakresie braku skuteczności dokonanego przez skarżącą zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, wpływu postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie zgłoszenia na skuteczność tego zgłoszenia oraz błędne w związku z tym stanowisko Sądu I instancji w kwestii zaistnienia samowoli budowlanej wymaganej do wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia. Można w związku z tym uznać, że w ten sposób została w skardze kasacyjnej sprecyzowana jej podstawa określona w art. 174 pkt 1 ppsa.
Niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał wykładni art. 30 Prawa budowlanego. W pierwszym względzie wskazał, iż regulacja art. 30 ust. 1a, 2 i 3 Prawa budowlanego stanowi wyraz dążęnia ustawodawcy do uproszczenia i odformalizowania procesu inwestycyjnego, oraz że regułą jest, iż milczenie organu w przeciągu 30 dni od dnia doręczenia mu zgłoszenia upoważnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, po czym zauważył jednak, że nie każdy upływ terminu przewidzianego w art. 30 ust. 2 /30 dniowego/, uprawnia do podjęcia budowy przez inwestora, bowiem przykładowo inwestor może być wezwany do uzupełnienia brakujących przy zgłoszeniu dokumentów /art. 30 ust. 1a/. Sąd zauważył też, że nie wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ /art. 30 ust. 1a i ust. 2/ jest formą rozstrzygnięcia, załatwienia sprawy co do istoty /art. 104 ( 2 zdanie drugie kpa/. Sąd skonstatował także, iż regulacja powyższa uprawnia do twierdzenia, że w toku postępowania wszczętego zgłoszeniem możliwe było wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 ( 1 kpa, przy czym postanowienie to wstrzymało bieg 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego. Skoro orzeczono o zawieszeniu postępowania, to "korzysta ono z domniemania mocy obowiązującej". Inwestor nie miał zatem prawa budować ogrodzenia. Prawo to uzyskałby dopiero wówczas, gdyby postępowanie zawieszone zostało podjęte, po czym właściwy organ nie skorzystałby z prawa wniesienia sprzeciwu.
Taka wykładnia omawianej regulacji prawnej dokonana w zaskarżonym wyroku, w skardze kasacyjnej została oceniona jako błędna. Strona wyraża pogląd, że postanowienie o zawieszeniu postępowania jest dotknięte wadą nieważności, jako pozbawione podstawy prawnej, a ponadto nieskuteczne, bowiem nie mogło wywołać skutku w postaci przedłużenia 30 dniowego terminu dla organu do wniesienia decyzji o sprzeciwie, biegnącego od dnia dokonania zgłoszenia. A skoro termin do wniesienia sprzeciwu biegł pomimo wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, to stronie, która po jego upływie zrealizowała zamierzenie inwestycyjne, nie można zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej wymaganej do orzeczenia o nakazie rozbiórki. Należy podzielić stanowisko przedstawione przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, co do przyjęcia w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni przepisów art. 30 Prawa budowlanego w aspekcie możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego i wpływu zastosowania tej instytucji do zgłoszenia budowy ogrodzenia przez stronę, a w konsekwencji tej błędnej wykładni, również niewłaściwego przyjęcia, że zachodzi wymagana do orzeczenia o rozbiórce tego ogrodzenia przesłanka samowoli budowlanej.
W pierwszym rzędzie należy dokonać analizy wprowadzonej do ustawy Prawo budowlane instytucji zgłoszenia zamiaru budowy określonych rodzajów inwestycji budowlanych i wynikających stąd skutków prawnych dla oceny specyfiki postępowania administracyjnego toczącego się w wyniku dokonanego zgłoszenia oraz zakresu stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do tego postępowania.
Niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że instytucja zgłoszenia, zawarta w art. 30 ust. 1a, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest wyrazem dążenia ustawodawcy do uproszczenia i wiążącego się z tym odformalizowania procesu inwestycyjnego. Na wprowadzenie tej regulacji do przepisów ustawy - Prawo budowlane miał wpływ zarzut niewątpliwie przewlekających się postępowań, niekorzystnie rzutujących na inwestycje budowlane kraju. Możliwość zgłaszania niektórych inwestycji budowlanych /w miejsce uzyskania pozwolenia na budowę/ jest jednym z środków służących przyśpieszeniu załatwiania spraw budowlanych, bowiem skoro coraz większa liczba inwestycji wymaga tylko zgłoszenia, a więc została wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to oczywiste jest, że organy architektoniczno-budowlane mogą szybciej załatwiać sprawy pozostałych inwestycji, wymagających pozwolenia na budowę. Należy mieć jednak również na uwadze, że zgłoszeniem objęte są co do zasady inwestycje o mniejszym ciężarze gatunkowym, nie wymagające ze swej istoty zwiększonej uwagi właściwego do załatwiania tych spraw organu, niż te, na których budowę wymagane jest pozwolenie na budowę wydawane w formie decyzji administracyjnej. Nie oznacza to oczywiście, że właściwy organ może dokonane zgłoszenia traktować pobieżnie, czy pobłażliwie, zwłaszcza iż po pierwsze, mogą zdarzać się przypadki dokonywania zgłoszeń w odniesieniu do inwestycji wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wówczas obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o sprzeciwie /obecnie art. 30 ust. 6 pkt 1/, realizacja inwestycji może się wiązać z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów /aktualnie art. 30 ust. 6 pkt 2/, zgłoszenie może być dokonane dla pozoru, w istocie w celu zalegalizowania zrealizowanej już w warunkach samowoli budowlanej inwestycji, realizacja inwestycji może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska, stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych albo wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich /według aktualnej regulacji art. 30 ust. 7/.
Niezależnie od tego, czy organ, który otrzymał zgłoszenie może wnieść sprzeciw, czy też ciąży na nim obowiązek wniesienia sprzeciwu, należy stwierdzić, że dokonane zgłoszenie wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można jednak uznać, że mają do tego postępowania w pełni zastosowanie przepisy tego Kodeksu. Specyfika postępowania administracyjnego prowadzonego w wyniku dokonanego zgłoszenia jest tak znaczna, iż wymaga uwzględnienia, że instytucja ta w rezultacie szczególnego charakteru uregulowania, powoduje, że nie mają do niej zastosowania wszystkie regulacje kodeksowe.
Otóż po pierwsze postępowanie w sprawie zgłoszenia nie jest prowadzone na wniosek podmiotu pozostającego na zewnątrz administracji /inwestora/ ani też z urzędu, lecz w wyniku dokonanej przez inwestora czynności wywołującej skutki procesowe /wszczęcie postępowania w sprawie zgłoszenia/, zaś efektem dokonania tej czynności o znaczeniu materialnoprawnym - w razie nie wniesienia sprzeciwu /milczenia organu/ – jest możliwość przystąpienia do realizacji inwestycji. Stosowanie natomiast do art. 61 ( 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oczywiście należy przyjąć, że czynność polegająca na zgłoszeniu będzie traktowana tak jak żądanie wszczęcia postępowania, skoro w efekcie wywołuje prowadzenie postępowania w sprawie zgłoszenia, jednakże niewątpliwie nie stanowi ona "żądania wszczęcia tego postępowania". Tak też twierdzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołując się na art. 61 ( 1 kpa i wskazując, że zgłoszenie jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek inwestora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dostrzega w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w wyniku zgłoszenia tak daleko idącą zbieżność z ogólnym postępowaniem administracyjnym regulowanym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, iż uznaje, że nie wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ jest formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, wskazując na zastosowanie art. 104 ( 2 zdanie drugie kpa. Z tym wnioskiem nie można się zgodzić, bowiem wyłącznie wniesienie sprzeciwu jest załatwieniem sprawy co do istoty aktem prawnym - decyzją administracyjną o sprzeciwie. Przewidziana przez ustawodawcę instytucja zgłoszenia obejmująca łagodniejszym reżimem inwestycje, co do których tylko w określonych sytuacjach wniesienie sprzeciwu jest obligatoryjne, zaś w odniesieniu do innych przypadków, jedynie fakultatywne, zaś co do zasady zakładająca, iż w zdecydowanej większości przypadków sprzeciw nie będzie wniesiony a sprawa wszczęta zgłoszeniem zakończy się milczeniem organu, w odróżnieniu od inwestycji objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę powoduje, że zasadniczo w sprawie zgłoszenia w ogóle nie musi być wydane rozstrzygnięcie indywidualne, o którym mowa w art. 104 kpa/. Przepis art. 1 pkt 1 kpa stanowi, iż kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji. Przyjmuje się, iż skoro w sprawie wszczętej zgłoszeniem, zachodzi możliwość wydania decyzji o sprzeciwie, to sprawy te traktuje się jako sprawy administracyjne regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można jednak zapominać, iż ustalenie w przepisach szczególnych odmiennych od tych, jakie zawiera Kodeks postępowania administracyjnego uregulowań, wyłącza zastosowanie przepisów tego Kodeksu, które ze względu na charakter w sposób szczególny unormowanej instytucji nie mogą znaleźć zastosowania.. Tak się właśnie dzieje w sprawie regulacji dotyczącej instytucji zgłoszenia, określonej przepisem art. 30 Prawa budowlanego. Nie wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w ustawowo określonym terminie niewątpliwie kończy postępowanie w sprawie wszczętej zgłoszeniem. Wbrew temu, co twierdzi Sąd I instancji, milczenie organu polegające na nie wniesieniu sprzeciwu nie stanowi rozstrzygnięcia, chociaż niewątpliwie kończy sprawę administracyjną, jednakże z woli ustawodawcy, z upływem określonego w art. 30 ust. 5 30 - dniowego terminu ustalonego dla właściwego organu do wniesienia sprzeciwu.
Ustalony w ustawie – Prawo budowlane 30 - dniowy termin do wniesienia sprzeciwu liczony od daty dokonania zgłoszenia, jest oczywiście terminem prawa materialnego. Termin ten określa w czasie kompetencję organu do wydania decyzji o sprzeciwie; z upływem tego terminu organ traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Okolicznością, która wpływa na to, iż termin do wydania decyzji o sprzeciwie nie jest liczony od dnia zgłoszenia /nie rozpoczyna biegu z tą datą/, jest to, że organ, który stwierdził braki zgłoszenia, postanowieniem nakłada obowiązek uzupełnienia tych braków określając w tym postanowieniu termin dokonania tej czynności. W tym przypadku termin do wydania decyzji o sprzeciwie liczy się do dnia uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia. Oczywiście nie ma tu mowy o swoistym "przedłużeniu" materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie, lecz uznaje się, że zgłoszenie wywołuje skutek w postaci rozpoczęcia biegu tego terminu od dnia, w którym inwestor uzupełnił braki zgłoszenia.
W judykaturze i w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż terminy prawa materialnego nie mogą być przedłużane. Strona nie może składać skutecznie wniosków o przedłużenie biegnącego dla niej terminu materialnoprawnego przedawnienia wniesienia żądania. Właściwy organ administracji publicznej nie może także czynnością procesową dokonywać przedłużenia biegnącego dla tego organu terminu, w niniejszej sprawie terminu do wydania decyzji o sprzeciwie. W niniejszej sprawie natomiast organ, do którego wpłynęło zgłoszenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, który miał prawo, jak to twierdzi się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, postanowieniem zażądać od tej strony uzupełnienia zgłoszenia, co powodowałoby późniejsze rozpoczęcie biegu terminu do wydania decyzji o sprzeciwie, tego jednak nie uczynił, lecz podjął postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dokonał oceny, czy zaistniała przesłanka zawieszenia określona w art. 97 ( 1 pkt 4 kpa, jednakże uznał co do zasady, iż postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia jest takim postępowaniem, w którym stosuje się przepisy Kpa /w istocie bez żadnych ograniczeń/, a w tym przepisy o zawieszeniu postępowania. Taka wykładnia ustawowego uregulowania instytucji zgłoszenia i traktowania jej jako zwykłej sprawy administracyjnej, w której co do zasady mają zastosowanie wszelkie regulacje określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w tym dotyczące rozstrzygnięcia nie będącego decyzją, a milczeniem organu, oraz zawieszenia postępowania administracyjnego, prowadzące w istocie do przedłużenia terminu prawa materialnego, określającego w czasie kompetencję organu do wydania decyzji o sprzeciwie, nie znajduje oparcia ani w przepisach Prawa budowlanego, ani też w systemie prawa, a zwłaszcza w przepisach Konstytucji RP.
Organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 2 Konstytucji RP. Organ architektoniczno-budowlany kierując się przepisem art. 30 Prawa budowlanego, a zwłaszcza terminem określającym czasową jego kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy wszczętej zgłoszeniem, nie ma prawa dokonywania czynności, a w tym podejmowania postanowień, także o zawieszeniu postępowania, które w swym założeniu przedłużałaby czasowo kompetencję tego organu. Jeżeli więc postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie zostało wydane, pomimo iż organ nie miał do tego uprawnień, to całkowicie nieuprawniony jest pogląd Sądu I instancji, iż postanowienie to wywołało skutek prawny taki, że weszło do obrotu prawnego i spowodowało przedłużenie terminu do wniesienia sprzeciwu, zaś podjęcie przez inwestora robót budowlanych pomimo zawieszenia postępowania stanowi samowolę budowlaną uprawniającą organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki /bez względu już, czy na podstawie art. 48, czy też na podstawie art. 51 Prawa budowlanego/. Do tego rodzaju rozumowania nie daje podstaw uregulowanie art. 30 Prawa budowlanego określające instytucję zgłoszenia robót budowlanych i statuujące termin do wniesienia sprzeciwu jaki termin prawa materialnego. Pozostaje on również w sprzeczności z zasadą proporcjonalności określoną w art. 2 Konstytucji RP.
Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 ppsa.