II OSK 1968/22

II OSK 1968/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Mirosław Gdesz
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2546/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant inspektor sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2546/21 w sprawie ze skargi P. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2021 r. nr DON.7200.71.2021.KPI w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2546/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Spółka Komandytowa w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 8 października 2021 r., znak: DON.7200.71.2021.KPI, którą GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił w całości własną decyzję z dnia 21 maja 2021 r., znak: DON.7200.71.2021.BSI, i stwierdził nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2019 r., Nr 648/19, oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 21 grudnia 2018 r., Nr IVOT/476/2018, nakazującej J. G. dokonanie całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego użytkowanego na cele gastronomiczne (B. – obiady domowe), na działce nr [...] obręb [...], przy budynku pawilonu handlowego przy ul. [...] w W..
Sąd I instancji powołał się na treść art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", i stwierdził, że GINB prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji, iż oświadczenie J. G. złożone do protokołu z dnia 14 czerwca 2018 r. jakoby była ona właścicielem przedmiotowego obiektu, nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Taka ocena wynika z "umowy odstąpienia miejsca wraz z zabudową" oraz umowy dzierżawy gruntu. Ponadto przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem, a zatem jest jego częścią składową, dlatego też należy do jego właściciela. Z treści księgi wieczystej wynika, że właścicielem nieruchomości, a zatem również obiektów trwale na niej posadowionych, była spółka komandytowa P. sp. z o.o. (aktualnie P. sp. komandytowa), a wcześniej – K. D.. Skoro jest on trwale z gruntem związany, to stanowi on jego część składową. Zgodnie z art. 48 K.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. W efekcie, obiekt ten stał się własnością właściciela gruntu (zgodnie z art. 191 K.c. własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową), niezależnie od ewentualnych zawartych umów i ustaleń, które strony ze sobą poczyniły.
W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, że J. G. nie można uznać za właściciela przedmiotowego obiektu.
Ponadto ww. umowa dzierżawy, nie mogła w niniejszej sprawie prowadzić do uznania, że J. G. stała się zarządcą przedmiotowego obiektu. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia "zarządcy". Dlatego też w tym zakresie należy odnieść się do unormowań zawartych w innych ustawach, w tym przypadku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n.", wg stanu na dzień orzekania organów (por. wyrok NSA z 21 marca 2018 r., II OSK 2370/17). Zgodnie z art. 185 ust. 2 u.g.n. zakres zarządzania nieruchomością określa umowa o zarządzanie nieruchomością, zawarta z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej lub elektronicznej pod rygorem nieważności. Tym samym, nie można uznać, aby w okolicznościach niniejszej sprawy stosunek zobowiązaniowy, jakim jest dzierżawa, kreował sam w sobie stosunek zarządcy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego – nie wynika on bowiem z regulacji zawartych w umowie. Treść powyższej powołanej umowy dzierżawy nie zawierała możliwości zarządzania obiektem budowlanym przez J. G., czy też dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jedynie uprawniała ją do użytkowania jej poprzez prowadzenie na niej sprzedaży art. spożywczych. Dlatego w niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania jej za zarządcę obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 52 P.b.
Mając zatem na uwadze, że J. G. nie była inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego, jak również iż nie można jej uznać za jego właściciela, czy też aby była jego zarządcą, Sąd stwierdził, że GINB prawidłowo uznał, że nakaz rozbiórki został skierowany do podmiotu niewłaściwego, a tym samym zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji WINB z 2019 r., oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z 2018 r., wydanych w przedmiocie nakazu dokonania przez J. G. całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego na działce nr [...]. Jak bowiem wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowego skierowanie decyzji o rozbiórce nie do właściciela nieruchomości, lecz do jej użytkownika, który nie jest ani zarządcą, ani inwestorem skutkuje wydaniem decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 1986 r., II SA 2562/85, CBOSA, z aprobującą glosą H. Starczewskiego, zgodnie z którym decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego skierowana do jego użytkownika, który nie jest właścicielem ani zarządcą tego obiektu, jest nieważna z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 141 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz art. 47 § 1 K.c. oraz art. 48 K.c. i art. 52 P.b. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd ad quo błędnych ustaleń faktycznych organu administracji, co do cech ww. obiektu budowlanego i uznaniu tego obiektu za obiekt budowlany trwale związany z gruntem, czego konsekwencją było nieprawidłowe ustalenie własności tego obiektu – prawidłowo ustalony stan faktyczny polega na przyjęciu, że ww. obiekt budowlany w postaci "B." nie jest częścią składową nieruchomości gruntowej w postaci działki nr [...] w Warszawie obręb [...] przy ul. [...] i stanowi rzecz ruchomą będącą własnością J. G.;
- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. przez oddalenie skargi ["zwykłej"], w sytuacji gdy należało skargę uwzględnić i uchylić decyzję stwierdzającą nieważność decyzji skierowanej do podmiotu będącego stroną w sprawie, gdyż J. G. jest właścicielem obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] w Warszawie obręb [...] przy ul. [...] i jako jedyna może być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki tego obiektu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz art. 47 § 1 K.c. oraz art. 48 K.c. i art. 52 P.b. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a..
Za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej i jej argumentacji nie podważono skutecznie oceny Sąd I instancji, który zaaprobował stanowisko GINB, że J. G. nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 52 P.b., do których można było skierować nakaz rozbiórki. Dlatego istniały podstawy do stwierdzenia, że decyzje WINB i PINB o nakazie rozbiórki są obarczone wadą nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Przede wszystkim zarzuty skargi kasacyjnej eksponują argument jakoby J. G. była właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego. Jednak w świetle dokonanej przez Sąd I instancji oceny, tego rodzaju twierdzenia są nietrafne, ponieważ strona skarżąca nie przedstawiła takiego wywodu prawnego, który pozwalałby na stwierdzenie, że istnieją przewidziane prawem dowody, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że J. G. jest właścicielem substancji budynkowej jaką jest obiekt budowlany użytkowany na cele gastronomiczne (B. – obiady domowe). Tu bowiem należy odróżnić kwestię prowadzenia w określonym miejscu firmy o określonym profilu działalności gospodarczej od tego komu przysługuje tytuł prawny do gruntu (nieruchomości) i czy ewentualnie zawarte umowy uprawniały J. G. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tego zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano, w sytuacji gdy Sąd I instancji, na podstawie zgromadzonego przez organ, w oparciu o art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., materiału dowodowego, ocenił, że to T. S. wybudował ten obiekt około 2016 r., a właścicielem nieruchomości, w tym obiektu budowlanego znajdującego się na nim byli kolejno K. D. P. spółka komandytowa (aktualnie P. sp. komandytowa), ponieważ nie istnieje żaden prawnie miarodajny dowód, który uprawniałby do stwierdzenia, że J. G. jest właścicielem obiektu budowlanego. Dlatego ani umowy odstąpienia obiektu (na zasadach użyczenia) oraz umowy dzierżawy gruntu wespół z obowiązującymi przepisami prawa cywilnego – nie można było uznać jako aktów, na podstawie których nastąpiło skuteczne przeniesienie prawa własności obiektu budowlanego. Należy odnotować w tym miejscu, że dla tej oceny nie ma zasadniczo znaczenia zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu jako obiektu budowlanego "trwale związanego" z gruntem. Niezależnie bowiem od tej oceny i tak w sprawie nieważnościowej oceniono, że J. G. nie jest właścicielem obiektu budowlanego, ale też nie jest inwestorką, ani zarządcą w rozumieniu prawa administracyjnego (patrz: art. 185 ust. 2 u.g.n.). Poza tym w odniesieniu do kwestii "trwałego związania" obiektu budowlanego z gruntem Sąd I instancji trafnie wyłożył, że o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Jest to bowiem pogląd ugruntowany w orzecznictwie także Naczelnego Sądu Administracyjnego, dlatego wskazywanie w skardze kasacyjnej, że związanie z gruntem jest konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie – nie jest wystarczające do podważenia oceny Sądu, który uwzględnił, że przedmiotowy obiekt przylega jedną ścianą do budynku pawilonu handlowego, a jego posadowienie jest na tyle trwałe i stabilne, że od 2016 r. oddziaływujące na niego czynniki zewnętrzne nie spowodowały, że uległ on zniszczeniu, czy też spowodowały jego przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Otóż o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym (por. wyrok NSA z 22 maja 2024 r., II OSK 2109/21). Jednak niezależnie od tego poglądu także w znaczeniu cywilistycznym nie wykazano dlaczego przedmiotowy obiekt nie jest częścią składową nieruchomości w rozumieniu art. 47 i art. 48 K.c., argumentując w skardze kasacyjnej co do kwestii tylko przez pryzmat prawa administracyjnego (techniczno-budowlanego; art. 3 pkt 2 P.b.).
W tych warunkach w skardze kasacyjnej w ramach naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz art. 47 § 1 K.c. oraz art. 48 K.c. i art. 52 P.b. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wykazano aby J. G. była właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego, a tym samym aby decyzja o nakazie rozbiórki została prawidłowo skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie. Poza tym i tak w skardze kasacyjnej nie podważono oceny, że brak podstaw do zakwalifikowania J. G.do któregoś z podmiotów, o jakich mowa w art. 52 P.b., wyczerpywało przesłankę skierowana decyzji o nakazie rozbiórki do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Tak skonstruowaną skargę kasacyjną należało oddalić jako niezasadną.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.