II OSK 1964/25

II OSK 1964/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 177/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-04-25
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 519
art. 144 ust. 4 pkt 1
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 177/25 w sprawie ze skargi P. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 2024 r. nr DSMiM-WM.479.1.4.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia placówki na potrzeby przyjmowania cudzoziemców w celu podjęcia lub kontynuowania studiów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. z siedzibą w K. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2025 r., IV SA/Wa 177/25, oddalił skargę P. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 listopada 2024 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia placówki na potrzeby przyjmowania cudzoziemców w celu podjęcia lub kontynuowania studiów.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 26 kwietnia 2023 r. odmówił zatwierdzenia jednostki prowadzącej studia P. z siedzibą w K., działającej w Polsce za pośrednictwem P. oddział w Polsce z siedzibą w B., na potrzeby przyjmowania cudzoziemców w celu podjęcia lub kontynuacji studiów. W ocenie organu jednostka nie spełniła przesłanki zawartej w art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519), ponieważ okres prowadzenia przez nią studiów na terytorium Polski nie przekroczył 5 lat.
P. z siedzibą w K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 4 lipca 2023 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z 26 kwietnia 2023 r.
Po rozpoznaniu skargi P. z siedzibą w K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2023 r., IV SA/Wa 2094/23, uchylił decyzję Ministra z 4 lipca 2023 r. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie przeprowadził dostatecznie wyczerpującej oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem spełniania przez skarżącą przesłanek z art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem Sądu należało wziąć pod uwagę, że w innym postępowaniu prowadzonym przez Ministra wykładnia ta była odmienna niż w przypadku skarżącej, tj. wymóg istnienia placówki od co najmniej 5 lat nie został ograniczony do terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd stwierdził, że organ nie wykazał, iż istnieje jakakolwiek podstawa (np. zmiana stanu prawnego) do zmiany praktyki. Stanowisko organu może podlegać zmianom, lecz organ ma w takiej sytuacji obowiązek wykazania, że są ku temu uzasadnione podstawy, bowiem nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. oraz zasady równości zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok nie został zaskarżony i wobec tego stał się prawomocny.
Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 27 listopada 2024 r. utrzymał w mocy decyzję z 26 kwietnia 2023 r. Wskazał, że nie został spełniony podstawowy warunek umożliwiający zatwierdzenie placówki na potrzeby przyjmowania cudzoziemców w celu podjęcia lub kontynuacji studiów, nie można bowiem przyjąć, że placówka działająca jedynie jako filia uczelni zagranicznej jest jednostką prowadzącą studia w rozumieniu art. 144 ust. 4 in principio ustawy o cudzoziemcach. Organ wyjaśnił, że strona nie wystąpiła o pozwolenie na utworzenie studiów na określonym kierunku, poziomie i profilu (art. 53-55 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Dz. U. z 2024 r. poz. 1571), lecz prowadzi studia jedynie w rozumieniu prawa obcego ([...]). Organ podtrzymał również swoje stanowisko, że placówka nie spełnia przesłanki zatwierdzenia, o której mowa w art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, nie można bowiem uznać, że w okresie ostatnich 5 lat prowadziła studia w rozumieniu tego przepisu. Uzasadniając zmianę stanowiska w odniesieniu do wcześniejszej sprawy tego rodzaju, organ podał, że sprawa, na którą wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 18 grudnia 2023 r. (dot. zatwierdzenia [...], placówki działającej w Polsce za pośrednictwem oddziału przedsiębiorcy zagranicznego), miała charakter jednostkowy, a postępowanie toczyło się w początkowym okresie obowiązywania przepisów dotyczących zatwierdzania placówek na potrzeby przyjmowania cudzoziemców w celu podjęcia lub kontynuacji studiów. Organ wskazał, że zmiana jego stanowiska wyniknęła z opinii Ministra Nauki, przedstawionej w niniejszej sprawie stosownie do art. 144 ust. 10 ustawy o cudzoziemcach, w której jednoznacznie stwierdzono, że filia uczelni zagranicznej nie prowadzi studiów w rozumieniu polskiego prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczelnia zarzuciła naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji w zw. z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez rozstrzygnięcie niezgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 18 grudnia 2023 r. Podniosła również zarzuty naruszenia art. 144 ust. 4 in principio i art. 144 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 144 ust. 5 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. XVII w zw. z art. I ust. 2 lit. c/ i art. XXVIII lit. d/ układu GATS przy uwzględnieniu załącznika GATS /SC/71, art. 3 pkt 14 i art. 15 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (Dz. Urz. UE L 132 z 21 maja 2016 r., s. 21) oraz przepisów Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Wskazano na błędną wykładnię polegającą na ograniczeniu zakresu pojęcia "jednostki prowadzącej studia" do podmiotów prowadzących studia, o których mowa art. 53-55 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, a także błędne uznanie, że wymóg 5 lat istnienia i prowadzenia działalności odnosi się wyłącznie do terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi, uznając, że decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji stwierdził, że organ zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z 18 grudnia 2023 r. i wystarczająco uzasadnił przyczyny zmiany stanowiska, powołując się na opinię Ministra Nauki, w której wskazano, że filia uczelni zagranicznej nie prowadzi studiów w rozumieniu prawa polskiego.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zatwierdzenie placówki, o którym mowa w art. 144 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, może dotyczyć jedynie podmiotów prowadzących studia w rozumieniu prawa polskiego, tj. studia wyższe przewidziane w polskim systemie szkolnictwa wyższego i nauki. Sąd zwrócił uwagę na cel i istotę wydawania decyzji w trybie tego przepisu. Wskazał, że ustawa o cudzoziemcach jako cel pobytu cudzoziemca umożliwiający uzyskanie wizy określa: studia pierwszego stopnia, studia drugiego stopnia lub jednolite studia magisterskie albo kształcenie się w szkole doktorskiej. Powyższe rozumienie studiów pojawia się również w innych przepisach ustawy o cudzoziemcach. Kształcenie w takich formach prowadzą w polskim systemie szkolnictwa wyższego i nauki uczelnie (publiczne lub niepubliczne) na podstawie pozwolenia właściwego ministra (art. 53 Prawa o szkolnictwie wyższym), natomiast skarżąca prowadziła działalność zgodnie z przepisami [...]. Sąd podkreślił, że samo utworzenie w trybie art. 47 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce uczelni zagranicznej bądź filii uczelni zagranicznej nie uprawnia jej do prowadzenia kształcenia w formie studiów. Dopiero wpis do ewidencji uczelni niepublicznych w trybie art. 37 i nast. Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce pozwoli na prowadzenie studiów w rozumieniu tej ustawy.
Zdaniem Sądu I instancji nie zmieniają powyższej oceny art. 326 i 327 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, ponieważ dotyczą wyłącznie uznawania dyplomów potwierdzających ukończenie studiów za granicą, a nie w uczelniach zagranicznych lub ich filiach działających w Polsce.
W ocenie Sądu I instancji zaprezentowana w sprawie wykładnia nie prowadzi do dyskryminacji podmiotów zagranicznych, a wymaga jedynie, aby skarżący, dla uznania go w świetle przepisów prawa polskiego za jednostkę prowadzącą studia, uzyskał wpis do ewidencji uczelni niepublicznych oraz zezwolenie na prowadzenie studiów. Te same wymagania dla prowadzenia studiów ustawodawca polski stawia wszystkim innym uczelniom niepublicznym tworzonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie czy są to podmioty krajowe czy nie, a więc podmiotom podobnym do skarżącego, o jakich stanowią postanowienia GATS. Sąd stwierdził też, że wskazane przez skarżącego przepisy dyrektywy 2016/801 pozwalają państwom członkowskim na autonomiczne rozwiązania w zakresie regulacji dotyczących szkolnictwa wyższego.
Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że w przypadku uczelni zagranicznej, która aby prowadzić studia w Polsce musi zostać wpisana do ewidencji uczelni niepublicznych, zasadne jest przyjęcie, że okres prowadzenia tych studiów należy odnosić do okresu ich prowadzenia w Polsce.
Skargę kasacyjną wniosła P. z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 w zw. z art. 11 i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ:
a/ wyjaśnił przyczyny zmiany stanowiska, podczas gdy jedynie lakonicznie wskazał, że inna instytucja zmieniła swoje podejście do sprawy, co oznacza, że nie miał podstaw do odstąpienia od utrwalonej praktyki, a jego działania doprowadziły do dyskryminacji skarżącej kasacyjnie w stosunku do innego podmiotu znajdującego się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej;
b/ zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z 18 grudnia 2023 r., podczas gdy dokonał nieuprawnionej, rozszerzającej wykładni art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, przyjmując, że wymóg 5-letniego prowadzenia studiów dotyczy wyłącznie działalności prowadzonej na terenie Polski, pomimo że takie ograniczenie nie wynikało z obowiązującego w dacie decyzji stanu prawnego, zostało wprowadzone dopiero z dniem 1 lipca 2025 r.
Zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r. poz. 1571) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uczelnia zagraniczna może uzyskać wpis do ewidencji uczelni niepublicznych, podczas gdy przepisy wprost wykluczają taką możliwość;
2. art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię polegającą na zawężeniu pojęcia "jednostki prowadzącej studia istniejącej od co najmniej 5 lat przed złożeniem wniosku i prowadzącej w tym czasie działalność polegającą na prowadzeniu studiów" wyłącznie do podmiotów prowadzących studia w rozumieniu prawa polskiego, rozumianych jako uczelnie publiczne lub niepubliczne utworzone na podstawie przepisów Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce oraz poprzez przyjęcie, że wymóg 5-letniego prowadzenia studiów odnosi się wyłącznie do działalności w Polsce; podczas gdy:
a/ w omawianym przepisie nie zawarto przesłanek, które pozwalałaby na taką interpretację ograniczającą prawa strony; taka wykładnia pozostaje w sprzeczności zarówno z systemowym rozumieniem pojęcia "studiów", jak i z normami prawa międzynarodowego i unijnego, które nie uzależniają uznania statusu jednostki edukacyjnej od formy prawnej jej utworzenia w państwie członkowskim, lecz od rzeczywistego prowadzenia działalności edukacyjnej;
b/ nie sposób przyjąć, że jednostka działająca legalnie na podstawie art. 47 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce nie prowadzi studiów w rozumieniu prawa polskiego, skoro polska ustawa definiuje i dopuszcza taką działalność;
3. art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin "studia" użyty w tym przepisie odnosi się jedynie do studiów prowadzonych przez uczelnie utworzone na podstawie prawa polskiego, podczas gdy pojęcie "studia" w polskim systemie prawnym oraz w praktyce międzynarodowej jest stosowane w szerszym znaczeniu, obejmującym także studia prowadzone przez uczelnie zagraniczne, w tym uczelnie funkcjonujące na podstawie art. 47 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce oraz na podstawie umów międzynarodowych; literalne brzmienie art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie zawiera rozróżnienia na uczelnie krajowe i zagraniczne ani definicji "studiów" czy "uczelni" ograniczonej tylko do tych utworzonych w oparciu o prawo polskie;
4. art. 47 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do uznania konkretnej jednostki za podmiot prowadzący studia w rozumieniu prawa polskiego konieczne jest uzyskanie wpisu do ewidencji uczelni niepublicznych lub posiadanie statusu uczelni publicznej, podczas gdy art. 47 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce umożliwia prowadzenie działalności w Polsce przez uczelnie zagraniczne; wbrew temu organ przyjął, że uczelnia zagraniczna, która ma zgodę właściwego ministra na utworzenie filii, nie prowadzi studiów w rozumieniu prawa polskiego;
5. art. 327 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce poprzez jego błędne niezastosowanie, podczas gdy z tego przepisu wynika, że ustawodawca posługuje się pojęciem prowadzenia studiów także w odniesieniu do uczelni zagranicznych, uznając efekty kształcenia na nich osiągane i zrównując je z polskimi;
6. art. 326 w zw. z art. 327 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że te przepisy dotyczą wyłącznie dyplomów potwierdzających ukończenie studiów za granicą, a nie ukończenie studiów w uczelni zagranicznej lub jej filii działających w Polsce; Sąd I instancji nie wykazał, dlaczego ukończenie studiów w filii uczelni zagranicznej miałoby wyłączać daną osobę spod reżimu art. 326 w zw. z art. 327 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, pomimo że dyplom wydawany w takiej filii ma taki sam charakter i jest efektem tożsamego procesu kształcenia, co dyplomy wydawane studentom "bezpośrednio za granicą"; Sąd I instancji pominął ponadto, że zgodnie z umową [...] dyplomy uzyskane w wyniku ukończenia studiów prowadzonych przez stronę skarżącą są uznawane za równoważne z dyplomami wydawanymi przez polskie uczelnie; która to okoliczność powinna być w ocenie strony uwzględniona przy wykładni pojęcia "studiów", o którym mowa w art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach;
7. art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 3 pkt 13 dyrektywy 2016/801/UE poprzez błędną wykładnię pojęcia "instytucji szkolnictwa wyższego" polegającą na przyjęciu, że pojęcie to obejmuje wyłącznie uczelnie utworzone na mocy prawa polskiego, z pominięciem definicji wynikającej z wymienionego wyżej przepisu dyrektywy, zgodnie z którą pojęcie to obejmuje nie tylko uczelnie utworzone na mocy prawa krajowego danego państwa członkowskiego, ale również instytucje, niezależnie od formy organizacyjnej, faktycznie prowadzące działalność edukacyjną na poziomie szkolnictwa wyższego, zgodnie z praktyką przyjętą w danym państwie członkowskim;
8. art. 144 ust. 4 in principio i art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. XVII w zw. z art. I ust. 2 lit. c/ i art. XXVIII lit. d/ układu GATS przy uwzględnieniu załącznika GATS /SC/71 poprzez błędną wykładnię pojęcia studiów oraz nieuwzględnienie prawa międzynarodowego publicznego w procesie wykładni krajowych przepisów skutkujące uznaniem, że skarżący jako usługodawca [...] mający w Polsce oddział nie może ubiegać się o zatwierdzenie, bo nie jest uczelnią krajową; celem układu GATS, wymienionym w art. I ust. 2 lit. c/ oraz art. XVII tego układu, jest ułatwianie transgranicznego świadczenia usług edukacyjnych, w tym zapewnienie traktowania podmiotów zagranicznych w sposób nie mniej korzystny niż krajowych; wykładnia zaprezentowana przez organ i Sąd I instancji prowadzi zaś do sytuacji, w której podmiot zagraniczny, aby uzyskać dostęp do rynku usług edukacyjnych w Polsce na takich samych zasadach jak podmiot krajowy, musi zalegalizować swój status poprzez przejście procedury analogicznej do tej, jaką przechodzą podmioty krajowe (tj. uzyskać status uczelni krajowej), skutkuje to koniecznością podwójnej rejestracji (w państwie pochodzenia i w państwie przyjmującym), co czyni sytuację podmiotów zagranicznych mniej korzystną niż krajowych;
9. art. 144 ust. 4 in principio i art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 22 Konstytucji poprzez ograniczenie konstytucyjnej swobody działalności gospodarczej polegające na uniemożliwieniu przyjmowania na studia cudzoziemców, co prowadzi do ograniczenia zakresu świadczenia usług edukacyjnych przez skarżącą – bez wyraźnej podstawy ustawowej.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, a także zobowiązanie organu do wydania decyzji zatwierdzającej skarżącą kasacyjnie na potrzeby przyjmowania cudzoziemców w celu podjęcia lub kontynuacji studiów, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Pismem z 22 sierpnia 2025 r. strona skarżąca kasacyjnie podtrzymała skargę kasacyjną i przedstawiła dodatkową argumentację na poparcie sformułowanych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są tożsame z zarzutami zgłoszonymi na wcześniejszym etapie postępowania, tj. w skardze do Sądu I instancji, i były już przedmiotem badania przez ten Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartą w zaskarżonym wyroku.
3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 w zw. z art. 11 i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji w zw. z art. 153 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji słusznie stwierdził, że organ, rozpoznając sprawę ponownie, uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 18 grudnia 2023 r.
Wymaga podkreślenia, że Sąd w powołanym wyroku odniósł się jedynie do kwestii proceduralnych. Nie zawarł w nim natomiast wykładni prawa materialnego. Nie przedstawił oceny prawnej dotyczącej wykładni zawartego w art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wymogu 5-letniego istnienia i prowadzenia studiów. Nie przesądził w szczególności, czy wymóg ten dotyczy tylko prowadzenia studiów w Polsce, czy też obejmuje również prowadzenie studiów poza granicami Polski. Nie zawarł w wyroku także wykładni pojęcia "jednostka prowadząca studia" użytego w tym przepisie. Na ówczesnym etapie postępowania Sąd dokonał oceny zastosowania się przez organ do zasady pewności prawa i usprawiedliwionych oczekiwań, o której mowa w art. 8 § 2 k.p.a. Wskazał w szczególności, że organ nie odniósł się do zarzutów strony w tym zakresie zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że organ, rozpoznając wniosek ponownie, zastosował się do wskazań Sądu. Wyjaśnił, dlaczego wydał odmienne rozstrzygnięcie niż w sprawie dotyczącej zatwierdzenia innej placówki na potrzeby przyjmowania cudzoziemców w celu podjęcia lub kontunuowania studiów (dotyczącej filii [...] uczelni – [...]). Wskazał, że sprawa, na którą powołała się skarżąca, była jednostkowa i miała miejsce w początkowym okresie obowiązywania omawianej instytucji. Co istotne, powołał się na odmienne okoliczności obydwu spraw – odmienne opinie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki, organu wyspecjalizowanego w zakresie organizacji i funkcjonowania systemu szkolnictwa w Polsce. Uzyskanie stanowiska tego organu jest konieczne w każdej sprawie dotyczącej zatwierdzenia placówki na potrzeby przyjmowania cudzoziemców, stosownie do art. 144 ust. 10 ustawy o cudzoziemcach. W opinii przedstawionej przez Ministra Nauki w rozpoznawanej sprawie wskazano jednoznacznie, że placówka nie prowadzi studiów w rozumieniu prawa polskiego, nawet po uzyskaniu pozwolenia, o którym mowa w art. 47 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, nie nabywa statusu uczelni z art. 7 ust. 1 tej ustawy.
W tej sytuacji uznać należy, że Minister rzetelnie przedstawił powody zmiany swojego stanowiska. Jednoznaczna opinia wyspecjalizowanego w danej dziedzinie organu może stanowić uzasadnioną przyczynę zmiany stanowiska organu, zwłaszcza w sytuacji, gdy w sprawie nie ma utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego czy wieloletniej, ustabilizowanej praktyki organu. Pamiętać należy, na co zwracał też uwagę Sąd w przywoływanym wyroku, że zasada zawarta w 8 § 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego, co więcej, charakter nadrzędny wobec tej zasady ma zasada legalizmu i w razie ich kolizji, to zasada legalizmu ma pierwszeństwo. Organ nie może bezrefleksyjnie powielać swoich rozstrzygnięć.
4. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 w zw. z art. 47 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Sporna w sprawie decyzja nie pozbawia strony możliwości działania na rynku polskim, prowadzi ona działalność w Polsce i świadczy usługi edukacyjne w oparciu art. 47 wspomnianej ustawy, jako filia uczelni zagranicznej, lecz według przepisów prawa państwa pochodzenia ([...]). Jeżeli zamierzała prowadzić w Polsce studia w rozumieniu prawa polskiego, to powinna była podjąć działania umożliwiające prowadzenie studiów według prawa polskiego. Podmioty będące założycielami mogą ponadto uzyskać wpis jednostki do ewidencji uczelni niepublicznej, dopełniając warunków, o których mowa w art. 37 i nast. Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce (na którą to możliwość zwróciła też uwagę sama strona skarżąca kasacyjnie w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej). Ustawodawca nie ograniczył kręgu założycieli uczelni niepublicznej do podmiotów polskich. Po uzyskaniu wpisu do ewidencji uczelnia taka może prowadzić studia w rozumieniu prawa polskiego, zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 2 działu II Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce.
5. Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Powołany przepis stanowi implementację dyrektywy 2016/801, dotyczy zatwierdzania jednostek prowadzących studia na potrzeby przyjmowania cudzoziemców w celu podjęcia lub kontynuacji studiów. Przewiduje trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby takie zatwierdzenie uzyskać. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania spornej decyzji), jednostkę prowadzącą studia zatwierdza się na potrzeby przyjmowania cudzoziemców w celu podjęcia lub kontynuacji studiów, w drodze decyzji, na wniosek tej jednostki, jeżeli są spełnione łącznie następujące warunki: (1) jednostka prowadząca studia istnieje od co najmniej 5 lat przed złożeniem wniosku i w tym czasie prowadziła ona działalność polegającą na prowadzeniu studiów; (2) nie sprzeciwiają się temu względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; (3) nie sprzeciwia się temu interes Rzeczypospolitej Polskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym przepis dotyczy jednostek prowadzących studia na podstawie przepisów prawa polskiego. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia wykładnia systemowa i funkcjonalna. Wskazać należy, że zasady funkcjonowania systemu szkolnictwa w Polsce reguluje ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (por. art. 1 tej ustawy). Instytucje, które tworzą ten system zostały wymienione art. 7 ust. 1 tej ustawy. Są to m.in. uczelnie, federacje podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, Polska Akademia Nauk, instytuty naukowe PAN. Stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, ustawy tej nie stosuje się do uczelni i filii utworzonych przez uczelnie zagraniczne, z wyjątkiem art. 47. Kształcenie na studiach prowadzą uczelnie (por. art. 53 ust. 1 ww. ustawy), zarówno publiczne jak i niepubliczne. Uczelnie niepubliczne podlegają wpisowi do ewidencji uczelni niepublicznych, z datą wpisu do tej ewidencji uzyskują osobowość prawną (art. 37 ww. ustawy). Zgodnie z art. 53 ust. 3 omawianej ustawy prowadzenie studiów wymaga pozwolenia ministra. Z przepisów tych wynika, że prowadzenie studiów jest działalnością reglamentowaną przez państwo, a podmioty, które mogą ją prowadzić, procedurę ich tworzenia, a także formy kształcenia, standardy kształcenia oraz warunki ukończenia studiów i uzyskania dyplomów określają kompleksowo przepisy cytowanej wyżej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie jest uczelnią (publiczną lub niepubliczną) w rozumieniu tej ustawy ani nie prowadzi studiów w jej rozumieniu i na zasadach w niej określonych. Jako filia uczelni zagranicznej, która uzyskała pozwolenie, o którym mowa w art. 47 ww. ustawy, prowadzi działalność na zasadach prawa obcego ([...]). Nie mają do niej zastosowania m.in. przepisy dotyczące standardów kształcenia, warunków ukończenia studiów, itd. Pozwolenie, o którym mowa w art. 47 ustawy, nie jest równoznaczne z pozwoleniem na utworzenie studiów na określonym kierunku, poziomie i profilu, a filia uczelni zagranicznej nie jest uczelnią czy innym podmiotem wymienionym w art. 7 ust. 1 ustawy.
Prawidłowość przedstawionej przez Sąd I instancji i organ wykładni art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach i intencje ustawodawcy w tym zakresie potwierdza nowelizacja tego przepisu wprowadzona ustawą z dnia 4 kwietnia 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu wyeliminowania nieprawidłowości w systemie wizowym Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r. poz. 622). Po zmianach przepis art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach brzmi: "Jednostkę prowadzącą studia zatwierdza się na potrzeby przyjmowania cudzoziemców w celu podjęcia lub kontynuacji studiów, w drodze decyzji, na wniosek tej jednostki, jeżeli są spełnione łącznie następujące warunki: 1) jednostka prowadząca studia istnieje od co najmniej 5 lat przed złożeniem wniosku i w tym czasie prowadziła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kształcenie na studiach, tworząc system szkolnictwa wyższego i nauki, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce; (...)". W wyniku tej nowelizacji, dodano również art. 144 ust. 1 pkt 1a i 1b, z których wynika, że ustalone przez jednostkę prowadzącą studia warunki przeprowadzania rekrutacji muszą uwzględniać wymogi, o których mowa w art. 70 ust. 5a, 5b, 5c, 5d, 5e, 5g ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
W uzasadnieniu projektu nowelizacji wskazano, że celem zmiany omawianego przepisu jest usunięcie wątpliwości interpretacyjnych pojawiających się na gruncie dotychczasowego jego brzmienia. Wyjaśniono, że w świetle ratio legis instytucji zatwierdzania jednostek prowadzących studia na potrzeby przyjmowania cudzoziemców w celu podjęcia lub kontynuacji studiów 5-letni okres istnienia i działalności jednostki prowadzącej studia powinien odnosić się do terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do współtworzenia systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (druk sejmowy nr 951, sejm X kadencji).
5. Wobec powyższego nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 47 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Umożliwienie prowadzenia działalności w Polsce uczelniom zagranicznym lub filiom uczelni zagranicznych nie oznacza, że stanowią one część polskiego systemu szkolnictwa wyższego. Nie są one uczelniami w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy ani nie prowadzą studiów w rozumieniu tej ustawy (będącej ustawą systemową).
6. Nie są również trafne zarzuty naruszenia art. 326 w zw. z art. 327 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Przepisów tych Sąd I instancji ani organ nie stosowały. Zasady nostryfikacji dyplomów nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie.
7. Nie doszło do naruszenia art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 3 pkt 13 dyrektywy 2016/801/UE. Stosownie do art. 3 pkt 13 tej dyrektywy, "instytucja szkolnictwa wyższego" oznacza wszelkiego rodzaju instytucje szkolnictwa wyższego uznane lub uważane za takie zgodnie z prawem krajowym, które, zgodnie z prawem krajowym lub praktyką krajową, oferują uznawane tytuły i stopnie przyznawane w ramach szkolnictwa wyższego lub inne uznawane kwalifikacje na poziomie szkolnictwa wyższego, bez względu na nazwę instytucji, lub wszelkie instytucje, które, zgodnie z prawem krajowym lub praktyką krajową, oferują kształcenie lub szkolenie zawodowe na poziomie szkolnictwa wyższego. Prawodawca unijny wskazał w nim zatem, że zarówno same instytucje, jak i oferowane przez nie tytuły i stopnie naukowe mają być zgodne z prawem krajowym i być uznawane przez to prawo. Treść przywołanych regulacji unijnych potwierdza wykładnię polskich przepisów przyjętą przez Sąd I instancji, zgodnie z którą podlegać zatwierdzeniu mogą jedynie "jednostki prowadzące studia" w rozumieniu prawa polskiego, tj. takie, które oferują kształcenie, tytuły i stopnie naukowe określone w polskiej ustawie.
Warto dodać, że stosownie do art. 15 ust. 2 tej dyrektywy zatwierdzenie [instytucji szkolnictwa wyższego, instytucji oświatowych, organizacji odpowiedzialnych za wolontariat lub jednostek przyjmujących stażystów] odbywa się zgodnie z procedurami określonymi w prawie krajowym lub w praktyce administracyjnej danego państwa członkowskiego. Stosownie do art. 15 ust. 3 dyrektywy, w przypadku gdy państwo członkowskie zadecyduje o ustanowieniu procedury zatwierdzenia zgodnie z ust. 1 i 2, dostarcza ono odnośnym jednostkom przyjmującym jasnych i przejrzystych informacji na temat, między innymi, warunków i kryteriów zatwierdzenia, jego okresu ważności, skutków nieprzestrzegania warunków i kryteriów zatwierdzenia, włącznie z możliwością cofnięcia lub odmowy odnowienia zatwierdzenia, jak również wszelkich mających zastosowanie sankcji. Z przepisów tych wynika, że prawodawca unijny pozostawił określenie zasad tej procedury prawodawcom państw członkowskich.
8. Nie jest słuszny zarzut naruszenia art. 144 ust. 4 in principio i art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. XVII w zw. z art. I ust. 2 lit. c/ i art. XXVIII lit. d/ układu GATS przy uwzględnieniu załącznika GATS /SC/71. Sąd I instancji słusznie wskazał, że podmiot zagraniczny, aby uzyskać przedmiotowe zatwierdzenie musi przejść taką samą procedurę, jaką przechodzą podmioty krajowe (tj. uzyskać status uczelni krajowej i wpis do ewidencji uczelni niepublicznych), nie można zatem mówić, że mamy tu do czynienia z dyskryminacją.
9. W konsekwencji powyższego nieskuteczny jest też zarzut naruszenia art. 144 ust. 4 in principio i art. 144 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 22 Konstytucji.
10. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.