II OSK 1960/24

II OSK 1960/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
I SAB/Wr 361/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-06-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 583
art. 100c i art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 361/23 w sprawie ze skargi G.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I, II, III i V i w tej części oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 czerwca 2024 r., w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 361/23, rozpoznając skargę G.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości (pkt I), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), umorzył postępowanie co do zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu (pkt III), dalej idącą skargę oddalił (pkt IV). Jednocześnie Sąd Wojewódzki zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że obywatel Argentyny G.G. wystąpił do organu w dniu 26 września 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W tym samym dniu cudzoziemcowi wręczono wezwanie do uzupełnienia dokumentacji poświadczającej okoliczności wymagane dla uwzględnienia wniosku, w tym umowy potwierdzającej stabilny dochód zawartej na czas nie krótszy niż rok - w terminie 30 dni od otrzymania wezwania. Pismem z 19 października 2022 r. Wojewoda Dolnośląski wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 27 marca 2023 r. do organu wpłynął wydruk umowy o pracę, a w dniu 5 maja 2023 r. odpowiedź z Komendy Wojewódzkiej Policji. W dniu 15 czerwca 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie. Pismem z 28 sierpnia 2023 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość Wojewody. Decyzją z 1 września 2023 r. Wojewoda Dolnośląski udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do 1 września 2026 r.
Mając na uwadze ustalony stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga na przewlekłość Wojewody jest zasadna. Sąd wyjaśnił zagadnienie przewlekłego prowadzenia postępowania w świetle przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej dalej k.p.a., oraz terminy rozpoznawania wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy wynikające ze znowelizowanego przepisu art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 519), zwanej dalej u.o.c.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku skarżącego złożonego w dniu 26 września 2022 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 § 1 i 2 k.p.a. i art. 112a u.o.c., art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji uznał za nietrafne powoływanie się przez organ na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.), zwanej dalej specustawą ukraińską. Sąd stwierdził, że nie ma w sprawie zastosowania dodany art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 830), i obowiązujący od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r., art. 100c specustawy ukraińskiej oraz dodany art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185 ze zm.) i obowiązujący z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2023 r. na podstawie art. 32 pkt 1 lit. e przywołanej ustawy nowelizującej, art. 100d specustawy ukraińskiej. Sąd Wojewódzki uznał bowiem, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2, zakresu podmiotowego i przedmiotowego specustawy ukraińskiej oraz konieczności zapewniania wszystkim cudzoziemcom skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), wykluczona jest interpretacja art. 100d specustawy ukraińskiej rozciągającej zastosowanie tego przepisu na innych cudzoziemców niż tych, których dotyczy specustawa ukraińska, czyli obywateli Ukrainy przybyłych na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym. W ten sposób regulacja ta nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, w której wnioskodawcą jest obywatel Argentyny, przebywający na terenie Polski od kilku lat bez związku z konfliktem zbrojnym w Ukrainie.
Jednocześnie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd Wojewódzki uwzględnił bowiem, że wydanie decyzji w przewidzianym przez przepisy terminie wiązałoby się z koniecznością odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia z uwagi na nieprzedłożenie umowy o pracę w terminie 30 dni od doręczenia cudzoziemcowi wezwania i dokonanie tej czynności ze znacznym opóźnieniem, a także wiązałoby się z podjęciem decyzji bez jakiejkolwiek reakcji służb bezpieczeństwa i ryzykiem, że brak natychmiastowej odpowiedzi ma przyczyny organizacyjne. Ze względu na przyczynienie się skarżącego do zwłoki w rozpoznaniu jego wniosku, zwłokę organów bezpieczeństwa oraz ze względu na działanie Wojewody w interesie skarżącego i w interesie bezpieczeństwa publicznego, Sąd Wojewódzki oddalił skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej.
W skardze kasacyjnej Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 100c oraz art. 100d specustawy ukraińskiej poprzez stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości (pkt I), gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 specustawy ukraińskiej zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Regulacja specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga Wojewody zawiera usprawiedliwione podstawy.
Wszystkie objęte podstawami kasacyjnymi zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej okazały się zasadne.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd co do stosowania art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej do cudzoziemców in genere, bez względu na kraj pochodzenia i cel przybycia na terytorium RP, oraz wpływu tych regulacji na ocenę obu stanów zaniechania, bezczynności i przewlekłości w postępowaniach określonych w ustępie pierwszym tego artykułu. Przyjęto mianowicie, że przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (tak wyroki NSA: z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23; z 7 maja 2024 r., II OSK 1286/23; z 16 maja 2024 r., II OSK 2424/23; z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23; z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574).
Za wykładnią przyjętą we wskazanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia wykładnia językowa, częściowo systemowa oraz wykładnia funkcjonalna, która prowadzi do odmiennych wyników niż interpretacja art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej oparta na argumentacji odwołującej się do umiejscowienia tych przepisów w specustawie ukraińskiej (argumentum a rubica). W istocie w wypadku wykładni art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej nie ma powodu do odstąpienia od wykładni pojęcia "cudzoziemiec" użytego w przywołanych przepisach zgodnej z językowym znaczeniem tego pojęcia w języku naturalnym i definicją legalną pojęcia "cudzoziemiec" w art. 3 pkt 2 u.o.c. Zgodnie z tym cudzoziemcem jest osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego, a nie tylko, jak postuluje Sąd pierwszej instancji, obywatel Ukrainy.
Wyżej wskazany zakres odniesienia pojęcia, zgodny z wykładnią językową i definicją ustawową zawartą w u.o.c. wspiera także analiza materiałów pochodzących z procesu legislacyjnego poprzedzającego uchwalenie nowelizacji specustawy ukraińskiej (rządowy projekt nowelizacji druk nr 2147), którą wprowadzono do polskiego systemu prawnego art. 100c specustawy ukraińskiej - pierwowzór art. 100d. Jak wynika z pełnego zapisu przebiegu posiedzenia sejmowej Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 kwietnia 2022 r. (nr 111), intencją ujęcia przepisu w specustawie ukraińskiej nie było zawężenie podmiotowe zastosowania regulacji, ale oddanie związku przyjęcia ogólnego rozwiązania z agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę (str. 55). Celem nowelizacji było wsparcie wojewodów w trudnej sytuacji spowodowanej zwiększoną ilością zadań związanych z przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających na terytorium RP w związku z wybuchem wojny i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw administracyjnych – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zamierzony przez ustawodawcę efekt w postaci usprawnienia rozpoznawania spraw cudzoziemców mógł zostać osiągnięty wówczas, gdy wprowadzone rozwiązania w zakresie biegu terminów odnosiły się do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską.
Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c. Przy tym dostrzec należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d specustawy ukraińskiej.
Odniesienie pojęcia "cudzoziemiec", jak przedstawione wyżej, jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną, np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o.c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepis art. 100d (podobnie jak art. 100c) specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepisy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej są bezprzedmiotowe. Objęcie zakresem podmiotowym osób, które nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP.
Podsumowując, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego do oceny zarzucanej Wojewodzie przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy zastosowanie miały przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, skutkując tym, że w okresie od złożenia w tej sprawie wniosku (26 września 2022 r.) do chwili orzekania przez Sąd a quo (jak również aktualnie) nie było prawnych możliwości sankcjonowania bezczynności czy przewlekłości Wojewody w rozpoznaniu tego wniosku. Wskazane przez Wojewodę w skardze kasacyjnej przepisy w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy tamowały bowiem rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy oraz uniemożliwiały wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości. Przeszkodą do ich zastosowania nie był fakt, że skarżący jest obywatelem innego państwa niż Ukraina i nie przybył na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
W konsekwencji Sąd Wojewódzki nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Z tych wszystkich przyczyn status skarżącego ze względu na obywatelstwo pozostaje irrelewantny dla sprawy. Wskazane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki naruszył powyższe przepisy poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie przewlekłości. Stan zaniechania, który w niniejszej sprawie trwał od 26 września 2022 r. (data złożenia wniosku), oceniać należało bowiem przy uwzględnieniu art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, z których wynika, że przez cały okres postępowania w przedmiotowej sprawie organowi w sprawach zezwoleń na pobyt czasowy nie można było przypisać bezczynności ani przewlekłości, jak również nie można było wymierzyć mu grzywny bądź przyznać od niego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W konsekwencji, na podstawie art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 specustawy ukraińskiej we wskazanym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności i przewlekłości, nie wymierza grzywny i nie zasądza sum pieniężnych. Z kolei ust. 4 przesądza, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Powyższe uprawnia do wyłączenia okresu "zamrożenia" spraw pobytowych cudzoziemców z okresu załatwienia spraw przy ocenie bezczynności lub przewlekłości postępowania przed wojewodą. Brak podstaw do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości powoduje niemożność wydawania orzeczeń stwierdzających bezczynność lub przewlekłość.
Uzasadniało to w niniejszej sprawie oddalenie skargi a nie jej uwzględnienie, w czym trafnie skarżący kasacyjnie organ upatruje naruszenia przez Sąd a quo przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego nie zaczął swojego biegu, co wykluczało możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu przewlekłości organu.
Tym samym skarga cudzoziemca zawierająca wnioski o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, o zobowiązanie go do wydania rozstrzygnięcia, zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., była nieuzasadniona i podlegała oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.