II OSK 1081/23

II OSK 1081/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1464/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1464/22 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 9 maja 2022 r. nr 793/22 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, nakazu wykonania niezbędnych zabezpieczeń i nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2022 r., VII SA/Wa 1464/22, oddalił skargę T. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 9 maja 2022 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, nakazu wykonania niezbędnych zabezpieczeń i nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz ekspertyzy technicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z 14 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej P.b.) wstrzymał roboty budowlane polegające na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z aneksem warsztatowym przy ul. [...] (działka nr [...] i część działki nr [...] obręb [...]) w Warszawie i nakazał T. K. wykonanie niezbędnych zabezpieczeń prowadzonych robót oraz nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz ekspertyzy technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie dla potrzeb zmiany sposobu użytkowania na cele zamieszkania zbiorowego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego z aneksem warsztatowym, w zakresie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Po rozpatrzeniu zażalenia T. K., WINB zaskarżonym postanowieniem uchylił w całości ww. postanowienie i na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 P.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z aneksem warsztatowym przy ul. [...], nakazując A. i T. K. wykonanie niezbędnych zabezpieczeń prowadzonych robót i nakładając na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia - inwentaryzacji budowlanej i ekspertyzy technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie dla potrzeb zmiany sposobu użytkowania na cele zamieszkania zbiorowego ww. budynku mieszkalnego, w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Opracowanie winno zawierać część rysunkową (inwentaryzację) i opis techniczny określający rodzaj, funkcję i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, a także informację o obszarze oddziaływania obiektu.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł T. K.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.
Sąd podał, odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazujących na istnienie na nieruchomości dwóch odrębnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a nie jak przyjęły to organy jednego z częścią warsztatową, że z akt administracyjnych sprawy wynika stan odmienny. Wskazuje na niego to, że skarżący w 2021 r. wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy o pozwolenie na przebudowę 2 budynków jednorodzinnych na działkach nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w Warszawie. Wówczas organ architektoniczno-budowlany, postanowieniem z 12 lutego 2021 r., dostrzegł niezgodność takich twierdzeń strony i nałożył na inwestora obowiązek usunięcia szeregu nieprawidłowości, w tym m.in. wyjaśnienie i przedłożenie dokumentu, z którego wynika, że na działce znajdują się legalnie owe 2 budynki mieszkalne. Sąd podkreślił, że z analizy dokumentów archiwalnych wynika, iż na nieruchomości znajduje się wyłącznie budynek mieszkalny z aneksem warsztatowym, przyjęty do użytkowania w 1986 r. W toku postępowania budowlanego T. K. nie przedłożył organowi żadnego dokumentu wskazującego na legalną zmianę z jednego budynku na dwa. Przeczą temu również wyniki kontroli na miejscu, w tym wykonane zdjęcia i szkice projektowe. Zamiast tego strona, zdaniem WSA w sposób nieuzasadniony, powołuje się na wpisy w ewidencji gruntów i budynków, jako wskazujące na istnienie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Sąd podniósł, że ewidencja ta nie ma charakteru prawnokształtującego, a jedynie odzwierciedla stany faktyczne, istniejące na nieruchomości, nawet więc samowole budowlane mogą zostać wykazane w ewidencji, co nie oznacza, że stają się przez to legalne. Okoliczności sprawy, zwłaszcza uprzednia próba uzyskania pozwolenia budowlanego (skarżący uświadamiał bowiem sobie to, że jego zamierzenie wymaga takiego aktu), a obecnie powoływanie się na czynioną przebudowę rzekomo dwóch odrębnych od siebie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z zastosowaniem art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) P.b., jest w ocenie Sądu próbą usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem i to, po pierwsze, jako dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, gdy w rzeczywistości (w sensie prawnym i faktycznym), mamy do czynienia z jednym, przebudowywanym budynkiem mieszkalnym z częścią warsztatową, po drugie, jako rzekomej przebudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, które w taki właśnie sposób mają być dalej wykorzystywane, a nie przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią warsztatową i przekształcenia go w ten sposób w budynek zamieszkania zbiorowego, który będzie przeznaczony pod wynajem.
Zdaniem Sądu, strona wyłącznie w celu obejścia prawa zapewnia, że trwająca przebudowa budynku mieszkalnego z częścią warsztatową (błędnie traktowanego przez nią jako dwa odrębne budynki), ma na celu przygotowanie go do zamieszkania skarżącego, jego małżonki, wstępnego i zstępnej. WSA podkreślił, że dostrzega i w pełni akceptuje szerokie uprawnienie każdego właściciela nieruchomości do jej swobodnej, ale zgodnej z prawem, zabudowy. Rację ma więc strona mówiąc, że to właściciel decyduje jakiego rodzaju zainwestowania dokona na swojej nieruchomości. Zasada swobody budowlanej nie oznacza jednak pełnej dowolności i nierespektowania prawa, w tym jego obchodzenia. Strona wyraźnie przy tym podkreśla, że nie miała woli przystąpienia do użytkowania domu mieszkalnego jako obiektu zamieszkania zbiorowego z lokalami pod wynajem i samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co i tak byłoby co najmniej przedwczesne, gdyż do owej zmiany jeszcze jej zdaniem nie doszło. Nadal zamierza korzystać z istniejącej zabudowy jako mieszkalnej.
Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, przeprowadzone roboty budowlane polegające na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z aneksem warsztatowym, z uwagi na zamiar przekształcenia go w budynek zamieszkania zbiorowego, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.
W opinii WSA bezzasadnie inwestor próbuje wykazać, że jego zamiarem była tylko i wyłącznie przebudowa dwóch obiektów mieszkalnych jednorodzinnych, która zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) P.b. korzysta ze zwolnienia z jakiejkolwiek reglamentacji prawnej (brak jest nawet obowiązku zgłoszenia takiego zamierzenia). Sąd nie podzielił tych twierdzeń. Wskazywany przez stronę przepis przewiduje, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Jeżeli przebudowa ingeruje w przegrody zewnętrzne, a tak jest w tej sprawie, wskazany przepis nie znajduje zastosowania.
Z uwagi na powyższe, zdaniem WSA, prowadzenie ww. robót budowlanych musiało skutkować zastosowaniem postępowania naprawczego na mocy art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 P.b., uprawniającego organ do wstrzymania robót budowlanych, nakazania wykonania niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej określającej prawidłowość ich wykonania i zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł T. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uznania, że wyrok Sądu I instancji pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że skarżący dokonał przebudowy w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - z funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na zabudowę zamieszkania zbiorowego - co wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy takie stanowisko jest błędne. Wbrew ocenie WSA, skarżący wykonał prace budowlane polegające jedynie na przebudowie obiektów budowlanych, co w świetle znowelizowanego art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) P.b. zostało wyłączone spod reglamentacji budowlanej. Prace te wykonano zgodnie z projektem budowlanym złożonym wraz z wnioskiem o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. WSA nie dostrzegł, że projekt ten był przedmiotem oceny Wojewody Mazowieckiego, który w ostatecznej i prawomocnej decyzji z 30 września 2021 r. nie kwalifikował planowanych prac budowlanych jako zmierzających do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Kluczowe jest przy tym, że sam skarżący nie przystąpił do użytkowania obiektów budowlanych jako obiektów zamieszkania zbiorowego. Wykonana przebudowa, będąca działaniem w pełni legalnym, nie może stanowić podstawy do nieuprawnionego przyjęcia przez WSA, że zmierza ona w kierunku zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych;
b) art. 4 P.b. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA, że skarżący korzystając z przysługującej mu wolności budowlanej dopuścił się obejścia prawa, podczas gdy takie stanowisko jest nieuprawnione. Skarżący dokonując przebudowy obiektów mieszkalnych był w pełni uprawniony do swobodnego zaaranżowania "wnętrza" tych obiektów. Na skutek nowelizacji P.b. działanie takie zostało wyłączone spod reglamentacji budowlanej. Ocena WSA, co rzekomo faktycznie chciał zrealizować skarżący, mimo rzeczywiście wykonanych prac budowlanych i ich uprzedniej oceny przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, jest arbitralna i pozbawiona podstaw. Nie występuje bowiem norma prawna wskazująca chociażby na dopuszczalną liczbę łazienek w obiekcie mieszkalnym jednorodzinnym, po której przekroczeniu obiekt ten zmieni swój sposób użytkowania. Tym bardziej, jak wskazywał skarżący, charakter oraz zakres wykonanych prac zmierzał do przystosowania obiektów mieszkalnych dla potrzeb jego rodziny. Na moment sporządzenia niniejszej skargi kasacyjnej, doszło do zniesienia współwłasności oraz podziału nieruchomości między dotychczasowych współwłaścicieli: skarżącego, A. K. (żonę), W. K. (matkę) oraz P. K. (syna) - co potwierdza ugoda sądowa z 12 grudnia 2022 r. zawarta przed Sądem Rejonowym w Pruszkowie (sygn. akt I Co 5312/22). Przyjęcie przez WSA, że nie daje on "żadnej wiary wyjaśnieniom Strony, że przebudowany budynek służyć będzie w rzeczywistości albo jemu i jego rodzinie" jest błędne. Żadne okoliczności sprawy nie świadczą o tym, że skarżący zamierza albo już przystąpił do użytkowania obiektów mieszkalnych w innych sposób niż wyłącznie budynki mieszkalne;
c) art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez WSA polegające na przyjęciu, że w postępowaniu naprawczym możliwe i zasadne jest rozstrzyganie kwestii dotyczącej rzekomej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, podczas gdy ze zgromadzonych dokumentów wynika jedynie, że skarżący wykonał przebudowę klatki schodowej i poszerzenie otworu drzwiowego bez wymaganego zgłoszenia, a rzekoma zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych nie ma miejsca. WSA zaaprobował stanowisko organów nadzoru budowlanego, które w ramach jednego postępowania administracyjnego dokonują oceny dwóch, odrębnych od siebie spraw administracyjnych - postępowania naprawczego oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Sprawy te, wbrew ocenie Sądu I instancji, nie stanowią rzekomego etapowania postępowania nadzoru budowlanego, lecz stanowią niezależne od siebie sprawy administracyjne, które powinny być przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego wydaniem rozstrzygnięcia w indywidualnie oznaczonej sprawie. WSA w Warszawie nie zauważył, że w odniesieniu do jednego obiektu budowlanego może być prowadzonych kilka postępowań mających różną podstawę prawną, które będą stanowiły wynik wykonanych określonych prac budowlanych. Nie jest uprawnione przy tym, aby postępowania takie traktować jako jedno "duże" postępowanie, jak stara się to wykazać Sąd I instancji;
II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U.2022.2492; dalej p.u.s.a.), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę, pod względem zgodności z prawem, działalności administracji publicznej, wobec tego, że w żadnym razie nie można uznać, iż WSA w Warszawie zastosował kryterium legalności, skoro wydany wyrok został oparty na względach słusznościowych. WSA w Warszawie dokonując kontroli rozstrzygnięć wydanych przez organy nadzoru budowlanego skupił się wyłącznie na próbie rekonstrukcji rzekomego celu oraz zamiaru skarżącego w zakresie podjęcia przez niego określonych prac budowlanych. Następnie zaś dokonał oceny wydanych rozstrzygnięć pod względem rzekomej realizacji tego celu i zamiaru przez skarżącego. WSA skupiając się na zamiarze i celu podjęcia prac budowlanych przez skarżącego wyszedł poza kryteria sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny i organy administracji publicznej nie są uprawnione do wskazywania jakimi motywami kieruje się jednostka przy dokonywaniu określonych prac budowlanych oraz jak te prace należy kwalifikować. Tym bardziej, że podmioty nie są władne do sprecyzowania bądź zmiany żądania strony. Skoro więc skarżący zakwalifikował planowane, a później wykonane prace budowlane jako przebudowę i tak zostały one ocenione przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, to WSA był nieuprawniony do zmiany charakteru tych prac oraz próby rekonstrukcji rzekomego celu lub zamiaru skarżącego. Działanie takie nie mieści się w kryterium legalności jako podstawy sądowej kontroli działalności administracji publicznej;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2022.2000; dalej k.p.a.) poprzez zaaprobowanie przez WSA ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie rzekomym celem wykonanych prac budowlanych była zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Akceptując takie nieuprawnione stanowisko Sąd I instancji całkowicie zignorował fakt, że zakres wykonanych prac stanowi dopuszczalną przez prawo przebudowę, zaś skarżący, czego nie kwestionuje WSA, nie przystąpił do użytkowania obiektów mieszkalnych jednorodzinnych w sposób wskazujący na wykorzystywanie ich na obiekt zamieszkania zbiorowego. Dodatkowo, WSA zaaprobował stanowisko organów nadzoru budowlanego, że na nieruchomości jest zlokalizowany jeden obiekt mieszkalny wraz z częścią warsztatową, podczas gdy nie można takiego stanowiska stwierdzić ponad wszelką wątpliwość. W tym zakresie, Sąd I instancji zignorował podnoszone przez inwestora okoliczności potwierdzające, że na nieruchomości znajdują się dwa budynki mieszkalne, w tym także ryzyko utraty dokumentacji budowlanej przez organy administracji publicznej;
c) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe i wybiórcze, potraktowanie materiału zgromadzonego w aktach. Zacytowane zostały w uzasadnieniu wyroku wybrane fragmenty materiałów dowodowych pod założoną tezę, sprowadzającą się do twierdzenia, że rzekomym celem wykonanych prac przez skarżącego była zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych z funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na obiekt zamieszkania zbiorowego. Sąd I instancji pominął przy tym okoliczności przeczące tej tezie, w tym także fakt, że skarżący nie przystąpił do użytkowania obiektów mieszkalnych jednorodzinnych w sposób wskazujący na wykorzystywanie ich na obiektu zamieszkania zbiorowego;
d) art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku przez Sąd I instancji nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. WSA w uzasadnieniu wyroku bardzo szeroko odniósł się do rzekomego celu oraz zamiaru skarżącego będącego podstawą wykonanych przez niego prac budowlanych. Jednakże WSA pominął równocześnie okoliczności, które przeczyłyby tej tezie - chociażby wskazanie na profil działalności gospodarczej skarżącego (wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi) bez dostrzeżenia, że zakres tej działalności określony kodem PKD 68.20.Z nie obejmuje równocześnie usług w zakresie tymczasowego pobytu lokatorów, tj. "działalności hoteli, letnich domów, wynajmu pokoi gościnnych, pól namiotowych, kempingów i pozostałych obiektów i miejsc zakwaterowania na krótkie pobyty, sklasyfikowanej w odpowiednich podklasach działu 55". Skoro profil działalności gospodarczej skarżącego nie obejmuje obiektów wskazywanych jako przykłady obiektów zamieszkania zbiorowego, to zarzucanie sposobu użytkowania obiektu właśnie w tym zakresie jest co najmniej nieuprawnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podkreślić przede wszystkim należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, nakaz wykonania niezbędnych zabezpieczeń i nałożenie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz ekspertyzy technicznej.
Nie było zatem przedmiotem tej sprawy rozstrzyganie, czy doszło do faktycznej zmiany sposobu użytkowania wskazanego wyżej obiektu budowlanego. Wypada jednak stwierdzić, że – biorąc pod uwagę rezultat przedmiotowych robót budowlanych i ich charakter oraz nie przesądzając, czy w ich wyniku zrealizowano budynek zamieszkania zbiorowego, czy budynek wielorodzinny, czy jednorodzinny – za prawidłowe uznać należy stanowisko organów administracyjnych i WSA, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz konieczne było nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia inwentaryzacji oraz ekspertyzy technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Istotne dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy jest przede wszystkim to, czy zostały spełnione przesłanki z art. 50 ust. 1 P.b., nakazujące organowi nadzoru budowlanego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i uzasadniające nałożenie stosownych obowiązków.
W opinii organów nadzoru budowlanego i Sądu I instancji przedmiotowe roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem została spełniona przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie roboty te nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia stosownie do art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) P.b. Zgodnie z tym unormowaniem, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych.
Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe roboty budowlane polegały m.in. na ingerencji w przegrodę zewnętrzną oraz elementy konstrukcyjne objętego niniejszym postępowaniem obiektu budowlanego. Już tylko z tego powodu w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) P.b., a zatem zarzut naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zakres wykonanych robót budowlanych wynika w szczególności z treści protokołu kontroli "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z cz. warsztatową" z dnia 1 lutego 2022 r. – [...] i dołączonego do tego protokołu materiału fotograficznego.
Skoro art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) P.b. nie miał w realiach niniejszej sprawy zastosowania, to przedmiotowe roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.
Zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. przez organ nadzoru budowlanego było w tej sytuacji prawidłowe.
Stanowisko organów nadzoru budowlanego oraz Sądu I instancji, że roboty budowlane dotyczyły budynku mieszkalnego jednorodzinnego z aneksem warsztatowym, a nie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie było dowolne, lecz znajdowało oparcie w treści akt administracyjnych. Ze znajdujących się w tych aktach dokumentów wynika bowiem, że na nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...] i część działki nr [...]) usytuowany jest jeden budynek mieszkalny jednorodzinny oraz istniejący na tej nieruchomości jeszcze przed wybudowaniem tego budynku mieszkalnego budynek, który był budynkiem warsztatowym. Oba te budynki zostały ze sobą połączone, stanowiąc całość architektoniczno-budowlaną. W aktach brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że budynek o uprzednim przeznaczeniu na warsztat stał się budynkiem mieszkalnym, stanowiąc drugi – odrębny od już istniejącego – budynek mieszkalny jednorodzinny. Problematyka tych obiektów została szczegółowo rozważona w motywach zaskarżonego wyroku i zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej ustaleń tam dokonanych nie podważają, a jedynie z nimi polemizują.
Sąd I instancji szeroko również rozważał kwestię zmiany – w wyniku przedmiotowych robót budowlanych – przeznaczenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego, wskazując w szczególności na efekt wykonanych prac i na działalność gospodarczą skarżącego. Polemizując ze stanowiskiem WSA skarżący kasacyjnie wywodził, że dokonując przebudowy obiektów był uprawniony do swobodnego zaaranżowania "wnętrza" tych obiektów, zmierzając do przystosowania ich do potrzeb jego rodziny. Na poparcie swojego stanowiska wskazał na zawartą w dniu 12 grudnia 2022 r. ugodę sądową, na mocy której ustanowiono odrębną własność wskazanych w tej ugodzie lokali mieszkalnych o numerach 1-8 i niemieszkalnych o numerach N1 i N2 w budynku nr 1 oraz lokali mieszkalnych o numerach 1-4 w budynku nr 2. Odnosząc się do powyższej argumentacji stwierdzić należy, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego sądy administracyjne biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili podejmowania kontrolowanego aktu. Powyższa ugoda została zawarta w dniu 12 grudnia 2022 r., a zatem niemal 7 miesięcy po podjęciu przez WINB zaskarżonego postanowienia z dnia 9 maja 2022 r. W istocie nie ma więc ona znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, skoro nie istniała w chwili podejmowania kontrolowanego aktu administracyjnego. Zauważyć jedynie wypada, że przyjmując, iż celem przedmiotowych robot budowlanych było doprowadzenie do możliwości wyodrębnienia w budynku nr 1, tj. w budynku uznanym przez organy nadzoru budowlanego i WSA za budynek mieszkalny jednorodzinny oraz w budynku nr 2, tj. w obiekcie uznanym przez organy NB i WSA za aneks warsztatowy, należałoby stwierdzić, że celem wykonanych prac było powstanie budynku wielolokalowego, przy czym – mając na uwadze treść art. 3 pkt 2a P.b. – budynek ten przestałby być budynkiem jednorodzinnym. Bez znaczenia jest przy tym, że w powyższej ugodzie odrębna własność wskazanych w niej lokali przypadła skarżącemu kasacyjnie, jego żonie i członkom ich rodziny, bowiem wyodrębnione lokale mogą być przedmiotem odrębnego obrotu. Tak więc niezależnie od tego, czy wskutek przedmiotowych robót budowlanych miało dojść do zrealizowania budynku zamieszkania zbiorowego, czy budynku mieszkalnego o wielu lokalach mieszkalnych, a więc wielorodzinnego, nie budzi wątpliwości, że takie roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i to ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Zaznaczając, że w rozpatrywanej sprawie nie podlega rozstrzygnięciu to, czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania, stwierdzić trzeba, że – biorąc pod uwagę rezultat przedmiotowych robót budowlanych i nie przesądzając, czy zrealizowano budynek zamieszkania zbiorowego, czy budynek wielorodzinny – za prawidłowe uznać należy nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia inwentaryzacji oraz ekspertyzy technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. (zarzut Ia), art. 4 P.b. (Ib) i art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. (Ic) nie podlegały uwzględnieniu.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (IIb), to Sąd I instancji nie zignorował stanowiska inwestora, że na nieruchomości znajdują się dwa budynki mieszkalne, a jedynie – co już wyżej zaznaczono – kwestię tę rozważył i wskazał, że brak jest dowodów świadczących o legalnym istnieniu dwóch odrębnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zarzut ten nie jest więc zasadny.
Nie mają usprawiedliwionych podstaw również pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyroki NSA z 15 stycznia 2019 r., II OSK 391/17, LEX nr 2624490; z 26 października 2018 r., I OSK 2946/16, LEX nr 2582901). W tej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakie uchybienia proceduralne wynikające z materiału dowodowego zebranego w sprawie lub jakie konkretnie dowody nie zostały uwzględnione przez Sąd I instancji. Stwierdzenie bowiem, że zacytowane zostały w uzasadnieniu wyroku wybrane fragmenty materiałów dowodowych pod założoną tezę, sprowadzającą się do twierdzenia, że rzekomym celem wykonanych prac przez skarżącego była zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych z funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na obiekt zamieszkania zbiorowego, jest jedynie przedstawieniem stanowiska skarżącego kasacyjnie, który oczekiwał innego rozstrzygnięcia niż podjęte przez Sąd I instancji. Abstrahując zatem od tego, że to, czy faktycznie przedmiotowe roboty budowlane miały na celu zmianę sposobu użytkowania budynku, należy zauważyć, że "wybrane fragmenty materiałów dowodowych" nie były dobierane "pod założoną tezę", ale miały uzasadnić dokonywane przez WSA ustalenia faktyczne. Biorąc natomiast pod uwagę, że decydujące dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy jest przede wszystkim to, czy zostały spełnione przesłanki z art. 50 ust. 1 P.b., nakazujące organowi nadzoru budowlanego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i uzasadniające nałożenie stosownych obowiązków, Sąd I instancji nie miał powodu, by prowadzić w tym zakresie dalej idące ustalenia i szczegółowo rozważać okoliczności nie mające istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie nie wykazał więc, aby w tej sprawie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. WSA Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę.
W konsekwencji nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 1 "ust." 1 i "ust." 2 p.u.s.a. (artykuł ten dzieli się na paragrafy, a nie ustępy, zatem powinno być art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.), gdyż dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszała prawa.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.