II OSK 1957/24

II OSK 1957/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1919/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-04-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 53 ust. 4 pkt 5a, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 6 ust. 2, art. 110a
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1919/23 w sprawie ze skargi K.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 września 2023 r. nr SKO.415/261/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1919/23 w ten sposób, że w miejsce słów "na decyzję" wpisuje "na postanowienie".
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1919/23 oddalił skargę K.K. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 27 września 2023 r. nr SKO.415/261/2023, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Ł. z 1 czerwca 2023 r. nr OŚ-VI.644.21.2023 o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...].
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż ww. działka znajduje się na terenie osuwiska aktywnego okresowo, zarejestrowanego w bazie Systemu Osłony Przeciwosuwiskowej (SOPO). Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 5a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: upzp) w związku z zasadą przezorności, wyrażoną w art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, dalej: Poś). Podkreślono, że rolą organu uzgadniającego nie jest badanie, czy osuwisko jest w danym momencie aktywne, lecz sama weryfikacja, czy działka znajduje się na terenie osuwiskowym. Wątpliwości co do ryzyka negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym zagrożenia dla życia i mienia, interpretuje się na korzyść środowiska, a nie inwestycji. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo uznały, że lokalizacja nowej zabudowy na terenie osuwiska jest niedopuszczalna, a podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące możliwości technicznego zabezpieczenia inwestycji nie mogły wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego aktu.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego:
a) art. 53 ust. 4 pkt 5a w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz w zw. z art. 6 ust. 2 oraz art. 110a Poś poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że rolą organu uzgodnieniowego jest jedynie zbadanie, czy działka znajduje się na terenie osuwiskowym, a nie ustalenie czy osuwisko jest aktywne oraz czy parametry osuwiska wykluczają jego zabudowę;
b) art. 6 ust. 2 Poś, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, wynikające z błędnego przyjęcia, że w okolicznościach sprawy zachodziły wątpliwości co do ryzyka negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, uzasadniające odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;
c) § 6 ust. 3 oraz § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463, dalej: rozporządzenie), poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że w/w przepisy dopuszczają możliwości realizacji inwestycji na terenie osuwiska, nakładając na inwestora jedynie obowiązek opracowania dokumentacji geologiczno – inżynierskiej, wykonanej na podstawie zatwierdzonego projektu robót geologicznych;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: Kpa) poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w Rzeszowie, pomimo że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem organy administracyjne obu instancji zaniechały wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i nieprawidłowo zinterpretowały dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych, w szczególności: treść raportu z prac monitoringowych przeprowadzonych w roku 2021 na osuwisku H. (nr [...]), opracowanego przez Państwowy Instytut Geologiczny, Państwowy Instytut Badawczy, z którego wynika, iż dz. nr. ew. gr. [...] nie znajduje się na obszarze aktywnego osuwiska oraz że niewielkie przemieszczenia osuwiska odnotowano w punktach pomiarowych nr [...] i [...], a więc w punktach znajdujących się w znacznej odległości od dz. ew. nr [...] zaś w punkcie pomiarowym znajdującym się najbliżej w/w działki (punkt nr handz. 4) nie odnotowano przemieszczenia osuwiska, co wskazuje na brak jego aktywności na tym obszarze; treści pkt 17 karty rejestracyjnej terenu, na którym występują ruchy masowe ziemi nr [...] (k. 4 akt administracyjnych), z którego wynika, że na terenie osuwiska zabudowa jest dopuszczalna, z tym jednak zastrzeżeniem, że szczegółowe rozwiązania techniczne będą możliwe do określenia po przeprowadzeniu badań geologiczno – inżynierskich, na podstawie których będzie możliwe opracowanie projektu budowlanego, a ponadto z treści karty rejestracyjnej terenu nie wynika, że obszar osuwiska wyłączony jest z nowej zabudowy oraz aby jakiekolwiek obiekty budowlane na terenie osuwiska zostały uszkodzone lub wyłączone z użytkowania, a przez to poczyniły błędne i nieznajdujące oparcia w zebranym materiale dowodowym ustalenia, że ww. działka znajduje się na terenie osuwiska, na którym niemożliwa jest realizacja inwestycji;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo iż w sprawie brak było podstaw do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;
c) art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi skarżącego, pomimo że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.
W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
3.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ po doręczeniu mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia.
3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej, określona w art. 183 § 1 Ppsa. Z urzędu bierze się pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa, ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
3.4. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wykładnia art. 53 ust. 4 pkt 5a upzp, który stanowi podstawę prawną do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze starostą jako organem ochrony środowiska w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Należy podkreślić, że przepis ten, w powiązaniu z art. 6 ust. 2 Poś, stanowi materializację zasady przezorności. Oznacza to, że organ uzgadniający w sytuacji istnienia racjonalnych wątpliwości co do ryzyka negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym na bezpieczeństwo ludzi i mienia, jest obowiązany interpretować te wątpliwości na korzyść ochrony środowiska.
3.5. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 5a upzp należało uznać za niezasadny. Rolą organu uzgadniającego nie jest definitywne przesądzanie o technicznych możliwościach realizacji inwestycji, lecz ocena, czy planowane zamierzenie, w świetle istniejącego stanu wiedzy o zagrożeniach geologicznych, nie stwarza niedopuszczalnego ryzyka. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka inwestycyjna znajduje się na terenie zarejestrowanego osuwiska. Okoliczność, że w ostatnim okresie monitoring nie wykazał jego wzmożonej aktywności w punkcie najbliższym działce, nie eliminuje samego faktu istnienia zagrożenia. Osuwiska, z natury rzeczy, mogą uaktywniać się okresowo, w szczególności w następstwie nasilonych opadów lub innej ingerencji w strukturę geologiczną. Organ działając w ramach zasady przezorności miał zatem pełne prawo uznać, że sama lokalizacja inwestycji na terenie osuwiska stanowi wystarczającą podstawę do odmowy uzgodnienia, bez konieczności szczegółowego badania aktualnej dynamiki ruchów masowych.
3.6. Nie jest również trafny zarzut naruszenia § 6 ust. 3 oraz § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Należy podkreślić, że przepisy tego rozporządzenia określają techniczne warunki, jakie musi spełniać projekt budowlany i są one badane na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Nie mogą one jednak być interpretowane jako nakazujące organowi uzgodnienie każdego zamierzenia inwestycyjnego na terenie osuwiska, pod warunkiem wykonania odpowiednich badań. Przepisy te nie wyłączają bowiem uprawnienia organu do prewencyjnej odmowy uzgodnienia na wcześniejszym etapie, jeżeli organ uzna, że ryzyko związane z samą lokalizacją jest zbyt wysokie.
3.7. W konsekwencji bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organy administracyjne, a w ślad za nimi Sąd I instancji, prawidłowo oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Dały wiarę dokumentom urzędowym, takim jak karta rejestracyjna osuwiska, nadając im właściwe znaczenie. Okoliczność, że z tych samych dokumentów skarżący wywodzi odmienne wnioski, nie świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. Organy nie pominęły raportu z monitoringu, lecz uznały, że okresowy brak aktywności osuwiska nie eliminuje zagrożenia, co jest oceną mieszczącą się w granicach swobodnej oceny dowodów i zgodną z zasadą przezorności. Wobec prawidłowości ustaleń faktycznych i materialnoprawnych, zarzut naruszenia art. 151 Ppsa jest chybiony.
3.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
3.9. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Sprostowania oczywistej omyłki dokonano w oparciu o art. 156 § 3 Ppsa.