II OSK 1956/22

II OSK 1956/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Rz 32/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-05-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Z. i R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 32/22 w sprawie ze skargi A. Z. i R. Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2021 r. nr OA.7721.18.21.2021 w przedmiocie obowiązku doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem 1. odrzuca skargę kasacyjną A. Z.; 2. oddala skargę kasacyjną R. Z.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 32/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. Z. i R. Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 2 grudnia 2021 r. nr OA.7721.18.21.2021 w przedmiocie obowiązku doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem.
W skardze kasacyjnej A. Z. i R. Z. (skarżący) zaskarżyli ww. wyrok zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 oraz art. 3 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (zwanej dalej: p.bud.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że brama wjazdowa w ogrodzeniu jest urządzeniem budowlanym, a nie obiektem budowlanym;
2) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 2 p.bud. poprzez ich zastosowanie pomimo, nie było ku temu podstaw,
3) § 42 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego zastosowanie;
Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 4 października 2021 r., pomimo, że organy administracyjne I i II instancji naruszyły art. 6, 7, 8, 77 §1,80 i 107 §1 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i uznanie, że brama wjazdowa znajdująca się na działce skarżących nr [...] w K. została wykonana w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska pomimo, iż nie zachodzi na drogę publiczną.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku sądu przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz nałożenia na skarżących obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia istniejącego ogrodzenia działki nr [...] położonej w K. do stanu zgodności z przepisami poprzez zamontowanie bramy wjazdowej oraz furtki w taki sposób, aby otwierały się do wewnątrz w terminie do 31 maja 2022 r. oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB w [...]. Wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zwrot kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że brama wjazdowa znajdująca się na ich działce stanowi obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 1 p.bud. z uwagi na to, że może ona stanowić element funkcjonalnie i technicznie odrębny od ogrodzenia. Brama wjazdowa jest połączona z ogrodzeniem, ale nie jest jego częścią składową, gdyż ogrodzenie oraz brama mogą istnieć od siebie niezależnie. Brama wjazdowa na działce skarżących została wybudowana przez poprzednich właścicieli działki, jeszcze w 1984 r. Mając zatem na uwadze ww. przepis oraz art. 51 ust. 7 p.bud. w zw. z art. 48 p.bud. Sąd I instancji winien, w ocenie skarżących, przyjąć, że organy administracji I i II instancji nie miały podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych z uwagi na brzmienie art. 103 ust. 2 p.bud. Do przedmiotowej sprawy zastosowanie powinna mieć ustawa z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Brama nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Nie stwarza żadnego zagrożenia dla ludzi i zwierząt, tym bardziej, że jest otwierana tylko i wyłącznie, gdy samochód wyjeżdża z posesji, a następnie niezwłocznie jest zamykana, a po otwarciu nie zachodzi na drogę publiczną. Brama jest wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem. Dalej wskazano, że skoro brama została wybudowana przed 1984r., to jej legalność oraz ocena techniczna warunków wykonanych robót budowlanych powinna być oceniana na tę datę. Ponadto skarżący wskazali, że na dzień wybudowania bramy wjazdowej w 1984 r. ani w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ani w przepisach wykonawczych nie znajdował się przepis wprost zakazujący otwierania bram i furtek w ogrodzeniu na zewnątrz. Analizując brzmienie art. 278 ust. 5 rozporządzenia z 1980 r. dotyczącego warunków technicznych, można dojść do wniosku, że bramy i furtki nie musiały bezwzględnie się otwierać do wewnątrz. W ocenie skarżących z tego przepisu nie można wywieść bezwzględnego zakazu otwierania się bram i furtek na zewnątrz, jak to uczynił Sąd I instancji, który zastosował wykładnię rozszerzającą. Skarżący zwrócili także uwagę na ukształtowanie terenu działki nr [...] przy przedmiotowej bramie i furtce. Działka ta nie jest pozioma, lecz pochylona ze spadkiem w kierunku drogi publicznej. Nie jest zatem możliwe, aby brama i furtka otwierały się do wewnątrz działki, ponieważ będą blokowane przez teren działki, który za bramą ulega drastycznemu podwyższeniu. Jedyną możliwością otwierania bramy i furtki jest ich otwieranie na zewnątrz działki, gdzie ukształtowanie terenu ulega obniżeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do skargi kasacyjnej A. Z., która podlegała odrzuceniu.
Zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z brzmienia tego przepisu wynika, że skarga kasacyjna nie może być skutecznie wniesiona bez uprzedniego złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego skargę, bowiem termin do wniesienia skargi kasacyjnej rozpoczyna bieg od dnia doręczenia stronie, która złożyła taki wniosek, odpisu wyroku z uzasadnieniem. Tym samym jeśli sąd pierwszej instancji wydał wyrok oddalający skargę, a strona nie wystąpiła z wnioskiem o uzasadnienie tego wyroku, nie może skutecznie wnieść skargi kasacyjnej nawet w sytuacji, gdy orzeczenie to zostało uzasadnione i doręczone na wniosek innej strony tego postępowania. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej jest uprzednie otrzymanie uzasadnienia wyroku. Tymczasem w aktach sprawy (k. [...] akt sądowych) znajduje się wniosek pełnomocnika skarżących o sporządzenie uzasadnienia wyroku złożony wyłącznie w imieniu R. Z. Wynika to z treści wniosku, w którym wskazano, że pełnomocnik działa w imieniu skarżącego R. Z. Pełnomocnik wskazał także wyraźnie we wniosku, że wnosi o doręczenie orzeczenia wraz z uzasadnieniem na adres pełnomocnika skarżącego, nie zaś skarżących.
Wobec powyższego brak wystąpienia z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku przez A. Z. stanowi "inną przyczynę" niedopuszczalności skargi kasacyjnej, uzasadniającą jej odrzucenie na podstawie art. 178 p.p.s.a. Jednocześnie wskazać trzeba, że przyczyna ta nie ma charakteru formalnego, nie jest to bowiem brak, który podlegałby uzupełnieniu. Analizie merytorycznej podlegała zatem jedynie skarga kasacyjna R. Z.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W analizowanej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego.
Skarga kasacyjna R. Z. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę na decyzję Podkarpackiego WINB w Rzeszowie z 2 grudnia 2021 r. w przedmiocie obowiązku doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji, aprobujący ocenę organów obu instancji, które ustaliły, że przedmiotowe ogrodzenie narusza obecne jak i poprzednio obowiązujące warunki techniczne w zakresie kierunku otwierania się bramy i furtki.
Słusznie przyjął Sąd I instancji, że art. 103 ust. 2 p.bud. nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych tylko w sprawach, o jakich mowa w art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. tj. w sprawach rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do pozostałych spraw z zakresu Prawa budowlanego zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązujące. Wynika to wprost z treści w/w przepisu art.103 ust.2 p.bud.
Wobec powyższego nietrafny jest podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 oraz art. 3 pkt 1 i 9 ustawy p.bud., ponieważ przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie jest kwestia samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, a zatem wskazane przepisy nie znajdowały w niej zastosowania tym samym nie mogły zostać naruszone.
Nie ma także racji skarżący, co do wadliwego przyjęcia, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, a nie obiekt budowalny. Art. 3 p.bud. zawiera definicje legalne ustalające znaczenie pojęć stosowanych w ustawie prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 9 p.bud. urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Ustawodawca zatem wprost zaliczył ogrodzenia do kategorii urządzeń budowlanych. Tym samym uznanie bramy, stanowiącej część ogrodzenia za urządzenie budowlane zasługuje na aprobatę.
W sposób bezsporny ustalono, że brama w ogrodzeniu powstała na gruncie zabudowanym budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem garażowym.
Z wymienionymi obiektami budowlanymi jest funkcjonalnie związana w ten sposób, że zapewnia prawidłowe, niezakłócone korzystanie z wykorzystywanej m.in. na cele mieszkaniowe posesji. Uznanie bramy wjazdowej za obiekt budowlany wymagałoby stwierdzenia, że posiada na tyle specyficzne cechy konstrukcyjne lub też spełnia funkcje na tyle inne i odmienne od wskazanych w art. 3 pkt 9 "związanych z zapewnieniem prawidłowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego", że uzasadniona jest inna jej kwalifikacja. Okoliczności takich w rozpoznawanej sprawie jednak brak.
Trafnie w zaskarżonym wyroku przywołano uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r. II OPS 1/16, zgodnie z którą: "do robót i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane , a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine".
W uzasadnieniu przytoczonej uchwały odniesiono się w szczególności do budowy ogrodzeń, akcentując, że chociaż nie podlegają one obowiązkowi zgłoszenia (z wyjątkiem ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m), to muszą odpowiadać warunkom wynikającym z przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w przeciwnym razie znajduje zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.bud.
Taki przypadek wystąpił właśnie w niniejszej sprawie. Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że wykonane roboty budowlane polegające na zamontowaniu w ogrodzeniu furtki i bramy wjazdowej znajdującej się po jej prawej stronie (patrząc od strony działki nr ewid. [...]) w taki sposób, że otwierają się one na zewnątrz działki nr [...], zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.bud.) oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi (art. 50 ust. 1 pkt 2 p.bud.).
Oceny w tym zakresie należało dokonać w oparciu o przepisy obecnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Przepis § 42 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku jak i poprzedzającego go rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 41 ust. 2) stanowią, że bramy i furtki w ogrodzeniu nie mogą otwierać się na zewnątrz działki. W rozpatrywanej sprawie wykonane roboty budowlane polegały na zamontowaniu w ogrodzeniu furtki i bramy wjazdowej znajdującej się po jej prawej stronie w taki sposób, że otwierają się na zewnątrz działki. Słusznie wobec tego wskazał Sąd I instancji, że przedmiotowe ogrodzenie narusza § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadają budynki i ich usytuowanie, ponieważ dwa skrzydła bramy i skrzydło furtki w tym ogrodzeniu otwierają się na zewnątrz działki. Także z dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli wynika, że przy otwarciu bramy na zewnątrz zasięg ich skrzydeł znajduje się w rejonie pasa drogowego, co zagraża bezpieczeństwu ruchu kołowego i pieszego. Stanowi to o naruszeniu § 41 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym, ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Tym samym zasadna była kwalifikacja przedmiotowych robót budowlanych, jako wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska oraz istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, a więc takich, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.bud.
Nie można także podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, który § 278 ust. 5 rozporządzenie Ministra administracji, gospodarki terenowej i ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.)., tj. "bramy i furtki powinny otwierać się do wewnątrz nieruchomości", interpretuje, w ten sposób, że bramy i furtki nie musiały bezwzględnie się otwierać do wewnątrz. Użyte bowiem sformułowanie "powinny" oznacza obowiązek, a nie jak wywodzi skarżący jedynie zalecenie. Takie rozumienie przepisu pozostawałoby w sprzeczności z § 1 ust. 1 rozporządzenia, który mówi o tym, że "rozporządzenie ustala warunki techniczne", a nie zawiera zalecenia. Także słownik języka polskiego definiuje słowo "powinien" w ten sposób, że "w użyciu orzeczeniowym w połączeniu z bezokolicznikiem (a taka jest redakcja w/w przepisu) wskazuje na to, że realizacja tego, co oznacza bezokolicznik, jest czymś obowiązkowym, należnym, pożądanym, oczekiwanym, spodziewanym" (Słownik języka polskiego PWN, dostęp ze strony internetowej https://sjp.pwn.pl/doroszewski/powinien;5479523.html).
Wykładnia § 42 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia, jak i § 278 ust. 5 rozporządzenia z 1980 r., co prawda różnie redagowanych, jak to zostało wskazane powyżej, prowadzi do jednoznacznego wniosku, prawidłowo przyjętego przez organy, jak i Sąd Wojewódzki o zakazie otwierania furtek i bram na zewnątrz.
Końcowo wskazać trzeba, że Sąd podziela stanowisko Sądu I instancji, że dla stwierdzenia wypełnienia hipotezy normy zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.bud. wystarczające jest ustalenie możliwości zaistnienia wymienionych w tym przepisie zagrożeń, a przepis ten ma zastosowanie nie tylko w sytuacjach powstałego już zagrożenia, ale także do tych sytuacji, które potencjalnie mogą wystąpić. Organ administracji nie musi ustalać, że bezpieczeństwo ludzi lub mienia z pewnością zostaną naruszone, bądź że z pewnością dojdzie do szkody w środowisku. Wystarczająca jest możliwości wystąpienia zagrożenia naruszeniem tych dóbr, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zasadnie zatem organ zobowiązał A. i R. Z., jako właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w miejscowości K. do doprowadzenia istniejącego ogrodzenia działki wykonanego od strony drogi gminnej do stanu zgodnego z przepisami poprzez zamontowanie bramy wjazdowej oraz furtki w taki sposób, aby otwierały się do wewnątrz działki. Nie trzeba być specjalistą, aby stwierdzić, że wykonanie tego obowiązku jest oczywiście technicznie możliwe nawet przy takim ukształtowaniu gruntu działki, jaki opisuje skarżący w skardze kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. odrzucił skargę kasacyjną A. Z. jako niedopuszczalną (pkt 1 wyroku) natomiast na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną R. Z. (pkt. 2 wyroku), ponieważ nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.