II OSK 1956/21

II OSK 1956/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Go 77/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2021-05-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 35 ust 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 1422
§ 226 ust 1 § 232 ust 1 i 6 § 232 ust 1, 4, 5 i 6 § 271 ust 12
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 77/21 w sprawie ze skargi A. P. i H. P. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 20 listopada 2020 r., znak: IB-V.7721.93.2020.KTło w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Lubuskiego na rzecz A. P. kwotę 1210 (jeden tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 12 maja 2021 r., II SA/Go 77/21 oddalił skargę A. P. i H. P. na decyzję Wojewody Lubuskiego z 20 listopada 2020 r., nr IB-V.7721.93.2020.KTło w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia wniosku P. H. z 11 marca 2020 r. Prezydent Miasta Zielonej Góry decyzją z 6 lipca 2020 r., nr 444/2020, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...], obręb [...] przy ul. X. [...] w Z.
W wyniku rozpatrzenia odwołania A. P. i H. P. Wojewoda Lubuski decyzją z 20 listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany jest kompletny i zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XLIII/580/09 Rady Miejskiej w Zielonej Górze z dnia 31 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zielona Góra (Dz. Urz. Woj. Lubus. z 2009 r. Nr 60, poz. 836), dalej: m.p.z.p., a także wymaganiami ochrony środowiska. Został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania i sprawdzenia projektu zaświadczeniem o przynależności do izby samorządu zawodowego. Zdaniem Wojewody, analiza materiału dowodowego sprawy prowadzi do wniosku, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W związku z tym mając na uwadze, że zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., organ I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 p.b., nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołujących, organ odwoławczy wyjaśnił, że teren inwestycyjny znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działki nr ew. [...] oraz [...]) oraz na terenie oznaczonym symbolem UH - usługi handlu i działalności gospodarczej (działki nr ew. [...] i [...]) i przedstawiony przez inwestora projekt budowlany o podstawowej funkcji mieszkalnej, uwzględniający powierzchnię usługową (13 m2), nie narusza ustaleń m.p.z.p. dopuszczającego funkcje związane z różnymi formami działalności gospodarczej, których powierzchnia całkowita nie przekracza 30% powierzchni przeznaczenia podstawowego. Nieuzasadnione są zarzuty odwołujących dotyczące naruszenia wymogów m.p.z.p. w zakresie gabarytów zabudowy oraz liczby kondygnacji. Wojewoda Lubuski wskazał, że zaprojektowany budynek trzykondygnacyjny nie narusza ustaleń m.p.z.p., w szczególności jego § 23 ust. 5 pkt 1, gdyż nie przekracza on wskazanej w planie wysokości 12 m. Nie budzi zastrzeżeń również zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. odnośnie do geometrii dachu (dach wielospadowy o nachyleniu 25°). Zdaniem organu odwoławczego, usytuowanie projektowanego budynku spełnia wymagania określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t., (projekt budowlany przewiduje usytuowanie budynku względem granic działek w odległości od strony zachodniej - 7,8 m, od strony południowej - 5,96-6,31 m, od strony wschodniej - 4,01 m, natomiast od strony północnej - bezpośrednio przy istniejącym budynku mieszkalno-garażowym inwestora, w odległości ok. 7,5 m od istniejącego na działce nr ew. [...] budynku odwołujących). Wojewoda Lubuski stwierdził, że z przedłożonej dokumentacji projektowej nie wynika, by zamierzenie inwestycyjne naruszało przepisy § 13 i § 60 r.w.t. Odnośnie do bezpieczeństwa pożarowego organ wskazał, że wymogi w tym zakresie zostały zachowane. Ze względu na zbliżenie projektowanego budynku do budynków sąsiednich zaprojektowano północną oraz wschodnią ścianę budynku jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, co jest równoznaczne ze spełnieniem warunków określonych w § 271 r.w.t. Podnoszone przez odwołujących argumenty kwestionujące poprawność przyjętych rozwiązań projektowych, jak podkreślił Wojewoda Lubuski, nie mogą stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że kwestie te były wyjaśniane na etapie postępowania organu I instancji. Brak jest podstaw do ich kwestionowania, w szczególności z uwagi na to, że zostały sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w specjalności architektonicznej obejmującej projektowanie bez ograniczeń. Za założenia projektowe pełną odpowiedzialność ponosi autor projektu budowlanego, a organ administracji architektoniczno-budowlanej, jak zauważył organ odwoławczy, nie może kwestionować przyjętych przez niego rozwiązań.
A. P. i H. P. złożyli skargę na powyższą decyzję Wojewody Lubuskiego, wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Zielonej Góry. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 3 pkt 20 p.b. i § 271 r.w.t. przez błędne przyjęcie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu; 2) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. przez niezapewnienie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżących; 3) § 23 ust. 5 pkt 1, § 24 oraz § 4 pkt 24 m.p.z.p. przez przyjęcie, że projekt nie narusza tych przepisów; 4) art. 39 ust. 3 i 4 p.b. w związku z § 8 ust. 1 pkt 3 lit. c m.p.z.p. przez pominięcie normowanej tym przepisem kwestii w postępowaniu odwoławczym i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; 5) art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. oraz § 7, § 8 ust. 2, § 8 ust. 3, § 9 i § 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), dalej: r.z.f.p.b., poprzez pominięcie w ocenie materiału (plan zagospodarowania terenu) wymagań określonych przez wymienione przepisy i przyjęcie, że projekt zagospodarowania terenu spełnia wymagania wymienionych przepisów; 6) § 13, § 60 i § 271 r.w.t. przez uznanie, że projektowany budynek nie powoduje oddziaływania na budynek skarżących; 7) § 13, § 14, § 19 ust. 1 pkt 1 i § 57 r.w.t. przez niewłaściwą ich interpretację; 8) § 271 ust. 1 i 2 w zw. z § 226 ust. 1 i § 232 oraz § 235 r.w.t. przez błędną ocenę stanu faktycznego; 9) art. 35 p.b. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej k.p.a. z uwagi na brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz jednostronną i nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego; 10) art. 8 i art. 80 k.p.a. przez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także przez dokonanie dowolnej oceny dowodów; 11) art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w przywołanym wyżej wyroku stwierdził, że kontrolowana decyzja Wojewody Lubuskiego odpowiada prawu. Sąd I instancji przywołał treść art. 35 ust. 1 p.b. i wyjaśnił, że z akt administracyjnych, w szczególności dokumentacji projektowej wynika, że wymagania określone w powołanym przepisie zostały przez inwestora spełnione. Jak uznały trafnie organy, projekt budowlany został sporządzony przez projektantów posiadających odpowiednie przygotowanie zawodowe, co zostało wykazane. Dokumentację projektową należy uznać za kompletną. Projektanci oświadczyli, że projekt budowlany sporządzony został zgodnie z obowiązującymi normami, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Odziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jak wskazał Sąd I instancji, zostało ocenione prawidłowo, gdyż nie pozbawia, a nawet nie ogranicza skarżących prawa do ich zabudowy. Sąd podkreślił, że czym innym jest prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym ze względu na zindywidualizowany interes prawny, a czym innym naruszenie tego interesu przez takie oddziaływanie obiektu inwestycyjnego na prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich, które te prawa ogranicza lub wyłącza. O takim ograniczeniu można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy prawa. Taka niezgodność w kontrolowanej sprawie nie została wykazana. Zdaniem Sądu I instancji, projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p., a także wymaganiami ochrony środowiska. Został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania i sprawdzenia projektu zaświadczeniem o przynależności do izby samorządu zawodowego. Odnosząc się do rozbudowanych i licznych zarzutów skarżących dotyczących szczegółowych norm i parametrów technicznych, rysunków, pomiarów konstrukcji, okien, i wielu innych elementów opisywanych w uzasadnieniu skargi, Sąd wyjaśnił, że za Wojewodą Lubuskim wskazać należy, iż w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organy, co do zasady, nie badają zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi i obowiązującymi normami technicznymi, co jest wynikiem zmiany art. 35 p.b. wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. poz. 718). Sprawdzeniu zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, podlega jedynie projekt zagospodarowania działki lub terenu. W odniesieniu do projektu organ bada wyłącznie, czy zostało złożone oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wyłączną odpowiedzialność za projekt i przewidziane nim rozwiązania dotyczące formy, konstrukcji obiektu budowlanego oraz rozwiązania techniczne i materiałowe, ponosi projektant. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie została sporządzona szczegółowa analiza obszaru odziaływania projektowanej inwestycji, która w toku postępowania odwoławczego została uzupełniona przede wszystkim w odniesieniu do zarzutów skarżących. Analiza i zawarty w niej opis techniczny oraz normatywy są dokładnie i szczegółowo podane i przede wszystkim odnoszą się do kwestii spornych podnoszonych w pismach skarżących i odwołaniu. Co istotne, analiza ta została sporządzona przez osobę uprawnioną i posiadającą wiadomości specjalne zgodnie z wymogami warsztatowymi. Treść analizy jest jasna, precyzyjna i nie nasuwa wątpliwości co do jej poprawności. Zdaniem Sądu I instancji, wielkości, parametry i dane podawane przez skarżących (zwłaszcza w skardze) nie mają odzwierciedlenia w dokumentacji projektowej i nie mają oparcia w jakichkolwiek dowodach poza twierdzeniami przez nich przedstawianymi. Z analizy wynika, że inwestycja sytuuje się w dozwolonej prawem odległości inwestycji od granicy i sąsiedniego budynku, wymogi dotyczące naświetlenia będą zachowane, a projektowany budynek i jego ściany, w szczególności najbliższe budynkowi skarżących spełniają wymogi przeciwpożarowe, jak i wszystkie wymogi normatywno-techniczne, a cała inwestycja nie ograniczy w żadnym zakresie praw właścicielskich skarżących. Sąd I instancji wskazał, że zgodzić należy się z Wojewodą Lubuskim, iż zagospodarowanie terenu jest zgodne z m.p.z.p. Projekt budowlany przewidujący jako podstawową funkcję mieszkalną z powierzchnię usługową nie narusza ustaleń planu dopuszczającego funkcje związane z różnymi formami działalności gospodarczej, których powierzchnia całkowita nie przekracza 30% powierzchni przeznaczenia podstawowego. Jeśli chodzi o gabaryty i wysokość zabudowy, projektowany budynek odpowiada wymogom stawianym przez § 23 ust. 5 pkt 1-3 m.p.z.p., a geometria dachu jest zgodna z § 23 ust. 5 pkt 4 lit. d m.p.z.p. Interpretację planu dopuszczającą projekt z tarasem na części drugiej kondygnacji budynku należy uznać za dozwoloną. Projektowana inwestycja nie narusza również art. 39 ust. 3 i 4 p.b. w zw. z § 8 ust. 1 m.p.z.p., gdyż nie wymaga uzgodnienia w zakresie ochrony zabytków i spełnienia innych warunków przewidzianych w tym paragrafie, albowiem wymogi te dotyczą pierzei zabudowy zabytkowej. Do takiej zabudowy zaliczono budynek skarżących położony przy ul. X. [...], a nie nieruchomość objętą projektowaną inwestycją. Powyższe oznacza, że inwestor spełnił wszelkie wymogi wynikające z art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 p.b., a zaskarżona decyzja nie narusza art. 35 ust. 1 p.b.
A. P. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego nieuwzględniającego całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i stwierdzenie, że na gruncie art. 35 p.b. organ co do zasady nie bada zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi i obowiązującymi normami technicznymi, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że regulacje przeciwpożarowe wskazywane przez skarżącego mają wpływ na odległość, w jakiej może zostać posadowiona nieruchomość względem nieruchomości na sąsiednich działkach, a w dalszej konsekwencji uznać to należy za badanie projektu zagospodarowania terenu, które to organ zobligowany jest przeprowadzić;
2) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 226 ust. 1 w zw. z § 232 ust. 1 i 6 r.w.t. polegające na ich błędnej interpretacji i przyjęciu, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego może zawierać otwory okienne, podczas gdy w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, niemniej zlokalizowanie w niej okien jest niedopuszczalne;
3) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z § 23 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. polegające na ich błędnej interpretacji i przyjęciu, że projektowa nieruchomość jest zgodna z m.p.z.p. w sytuacji, w której inwestor zaprojektował dach swojej inwestycji bez uwzględnienia nakazu dostosowania dachu do układu dachów w granicach sąsiednich działek, albowiem żaden sąsiedni dach nie jest w połowie dachem wielospadowym, a w połowie dachem płaski, pokrytym tarasem.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest zbadanie zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, które regulują kwestie związane z zagospodarowaniem działki lub terenu. Jakkolwiek organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie kontroluje projektu budowlanego w zakresie, w jakim zawiera on rozwiązania techniczne, tym niemniej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. obowiązek nie powinien być interpretowany w sposób zawężający, który prowadziłby do utożsamiania rozwiązań technicznych, za których poprawność odpowiedzialność ponosi wyłącznie autor projektu budowlanego, z kwestiami związanymi z zastosowaniem przepisów techniczno-budowlanych kształtujących lokalizację obiektu budowlanego i wiążące się z nią wymagania.
W rozpatrywanej sprawie w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Zielonej Góry z 6 lipca 2020 r., a także w piśmie z 6 listopada 2020 r. odwołujący podnieśli szereg zastrzeżeń podważających prawidłowość przyjętych rozwiązań projektowych z uwagi na ich sprzeczność z przepisami r.w.t., jednakże nie podlegały one pełnej merytorycznej analizie Wojewody Lubuskiego, albowiem stwierdził on, że brak jest podstaw do ich kwestionowania przez odwołujących z uwagi na to, iż rozwiązania te zostały sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w specjalności architektonicznej. Zgłoszenie powyższych zastrzeżeń na etapie sądowym w związku z zaskarżeniem decyzji z 20 listopada 2020 r. również nie doprowadziło do poddania ich rozważeniu, ponieważ Sąd I instancji, wskazując na wniesienie "rozbudowanych i licznych zarzutów skarżących [...] dotyczących szczegółowych norm i parametrów technicznych, rysunków, pomiarów konstrukcji, okien, i wielu innych elementów opisywanych w uzasadnieniu skargi", za Wojewodą Lubuskim wyjaśnił, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organy, co do zasady, nie badają zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi i obowiązującymi normami technicznymi. Skarżący kasacyjnie zasadnie tego rodzaju wyjaśnieniu podstawy wydania zaskarżonego wyroku zarzucił naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ z uzasadnienia wyroku nie wynikają powody przyjęcia przez Sąd I instancji, że podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w skardze oraz w pozostałych wnoszonych pismach zarzuty, w oparciu o które Sąd był zobowiązany rozważyć stanowisko zajmowane w sprawie przez skarżących, nie dotyczą kwestii zgodności zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu z przepisami r.w.t. Prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Nadane przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. znaczenie nie koresponduje ze stanem faktycznym, którego prawidłowa ocena powinna jednoznacznie wskazywać na to, że skarżący, odwołując się do regulacji prawnej z zakresu bezpieczeństwa pożarowego (Dział VI r.w.t.), jako naruszone przez Wojewodę Lubuskiego określili te przepisy, która kształtują wymogi odległości, jakie muszą zostać zachowane przy lokalizacji obiektu budowlanego względem obiektów zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Zarzuty te nie mogły zatem zostać uznane za niemające wpływu na ocenę prawidłowości sporządzenia projektu zagospodarowania terenu w odniesieniu do zaprojektowanej budowy budynku mieszkalno-usługowego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...], obręb [...].
Pogląd strony skarżącej kasacyjnie, że "dokonanie badania dopuszczalnych odległości między budynkami na sąsiednich działkach jest zgodne z kognicją na gruncie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego" nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, mając na uwadze, że zlokalizowanie zaprojektowanego budynku mieszkalno-usługowego względem budynku skarżących w odległości niewynikającej z § 271 ust. 1 r.w.t. było spowodowane zaprojektowaniem ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Zastosowanie wyłączenia, o którym mowa w § 271 ust. 12 r.w.t., jest dopuszczalne pod warunkiem, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego spełnia dla obu budynków wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 r.w.t., co nie pozwalało w sprawie tejże kwestii traktować jako problemu związanego z posłużeniem się rozwiązaniem technicznym, którego zastosowanie i jego odpowiedniość uzależniona jest od samodzielnej oceny projektanta, wyłączonej spod kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wymaga zauważenia, że uzupełniając regulację przewidzianą w § 232 ust. 5 r.w.t., w ust. 6 tego paragrafu przyjęto, iż w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, jako elemencie oddzielenia przeciwpożarowego, dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, a także, jeżeli klasa odporności ogniowej wypełnień jest zgodna z szczegółowo podanymi wymaganiami. Skarżący zakwestionowali spełnienie w sprawie tego warunku, podnosząc m.in., że wynikającego z przepisu ograniczenia nie realizuje przewidziane w projekcie rozwiązanie polegające na zaprojektowaniu w ścianie północnej budynku od strony budynku skarżących dwóch "okien nieotwieralnych". Powyższego zarzutu, do którego nie odniósł się w żaden sposób Wojewoda Lubuski, wbrew odmiennemu uznaniu Sądu I instancji, nie da się sprowadzić do zastosowania "rozwiązań technicznych i materiałowych", za które odpowiedzialność ponosi projektant. Z wymaganiem, by klasa odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego odpowiadała klasie REI 60 powiązane jest zastrzeżenie, że wypełnienie otworów (przeszkleń) w tejże ścianie powinno posiadać klasę odporności ogniowej EI 30. Powyższe przekłada się na uznanie, że nie każde okno nieotwieralne pozostaje "oknem przeciwpożarowym", albowiem zasadniczą funkcją tych ostatnich jest zamknięcie strefy pożarowej w przypadku wybuchu pożaru. Jeżeli przewidziane w projekcie budowlanym rozwiązanie techniczne dotyczące sposobu oddzielenia przeciwpożarowego ścian sąsiadujących ze sobą budynków nie pozwala uznać zaprojektowanej ściany za posiadającą wymaganą klasę odporności ogniowej, nie zachodzi możliwość, by traktować ją jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, a w konsekwencji wyznaczać minimalną odległość pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków z wyłączeniem postanowień § 271 ust. 1 r.w.t., co przekłada się w bezpośredni sposób na dopuszczalność zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu opartego na tak przyjętych założeniach. Odwołanie się przez Sąd I instancji do sporządzonej w sprawie analizy obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji wraz z uznaniem jej za szczegółową, precyzyjną, odnoszącą się do kwestii spornych i zarazem nienasuwającą wątpliwości co do jej poprawności trudno uznać za uzasadnione, jeżeli warunki ochrony przeciwpożarowej obiektu zostały określone przez projektanta w sposób więcej niż zdawkowy. Sformułowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna oparta na nieprawidłowym rozróżnieniu na gruncie art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. zagadnień ujętych w projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania terenu), które powinny zostać poddane merytorycznej kontroli i w konsekwencji powinny mieć wpływ na legalność wydanej przez organ decyzji, czyni w tych warunkach zaskarżony wyrok wadliwym w stopniu nakazującym jego uchylenie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 226 ust. 1 w zw. z § 232 ust. 1 i 6 r.w.t. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, powyższe naruszenie jest wynikiem dokonania przez Sąd błędnej wykładni wymienionych przepisów z uwagi na przyjęcie, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego może posiadać otwory okienne. Odnośnie do tak sformułowanej argumentacji, która ma uzasadniać dopuszczenie się przez Sąd I instancji wskazanego uchybienia, należy wyjaśnić, że koniecznym warunkiem umożliwiającym postawienie sądowi zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego nieprawidłową wykładnię jest jej przeprowadzenie, co powinno wiązać się z ujawnieniem przez sąd w uzasadnieniu wyroku przypisywanego danemu przepisowi znaczenia normatywnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji kierując się ograniczeniami wynikającymi, w jego ocenie, z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. nie dokonał wykładni powołanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów, w szczególności nie wskazał, że treść § 232 ust. 6 r.w.t. odczytywana w powiązaniu z § 226 ust. 1 i § 232 ust. 1 r.w.t. nakazuje mu oprzeć się na wnioskach interpretacyjnych odmiennych od przyjętych przez wnoszącego skargę kasacyjną odnośnie do dopuszczalności umieszczenia otworów okiennych w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, toteż tak sformułowany zarzut musi być traktowany jako nieuzasadniony. Jedynie na marginesie tejże uwagi w kontekście zamieszczonego wcześniej wyjaśnienia dotyczącego możliwości zastosowania w ścianie oddzielenie przeciwpożarowego przeszklenia w formie "okna przeciwpożarowego", konieczne jest zauważenie, że wymagania techniczne odnośnie do wypełnienia ściany budynku przewidziane w § 232 ust. 6 r.w.t. nie mogą być traktowane jako równoważne ograniczeniom, jakie wynikają z dyspozycji § 12 ust. 1 r.w.t. Powyższe przekłada się na konieczność uznania, że sytuowana od granicy działki w odległości mniejszej niż 4 m, i w jej stronę, ściana nie może posiadać otworów z przeszkleniami spełniającymi funkcję okna, nawet jeżeli spełniają one normy ochrony przeciwpożarowej, natomiast ściana zlokalizowana w większej odległości takie przeszklenia (okna) może posiadać, jeśli ich rodzaj i powierzchnia nie pozbawiają ściany charakteru elementu oddzielenia przeciwpożarowego w znaczeniu przyjętym w § 232 r.w.t.
Nieusprawiedliwiony charakter ma również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z § 23 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. polegający na błędnej interpretacji ww. przepisów i przyjęciu, że projektowa nieruchomość jest zgodna z m.p.z.p. w zakresie układu zaprojektowanego dachu. W pierwszym rzędzie zauważenia wymaga, że skarżący nie mógł zarzucanego Sądowi I instancji uchybienia powiązać z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. Podział pkt. 1 art. 35 ust. 1 p.b. na litery (a-c) ustawodawca wprowadził art. 1 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), który wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., niemniej na mocy art. 25 tej ustawy do sprawy udzielenia pozwolenia na budowę wszczętej i niezakończonej przed dniem wejścia w życie ustawy, a taki charakter miała kontrolowana sprawa wszczęta wnioskiem inwestora z 11 marca 2020 r., przepisy p.b. powinny być stosowane w brzmieniu dotychczasowym. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje, by wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został zrealizowany w sposób wadliwy, stanowisko Sądu I instancji aprobujące pogląd Wojewody dotyczący zgodności projektu budowlanego z § 23 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. odpowiada bowiem prawu. Przepis ten, określając parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym m.in. terenu o symbolu 1 MN, stanowi w odniesieniu do gabarytów zabudowy, że powinny być przez inwestorów stosowane indywidualne rozwiązania wraz z dostosowaniem proporcji do otaczającej zabudowy, co obejmuje nakaz dostosowania dachu do układu dachów w granicach sąsiednich działek, tj. działek przyległych lub położonych po drugiej stronie ulicy. W zakresie geometrii dachu m.p.z.p. dopuścił dachy dwu lub wielospadowe o nachyleniu od 25° do 55°, jak też stosowanie dachów płaskich, jeśli wynika to z istniejącej zabudowy przynajmniej na jednej działce w bezpośrednim sąsiedztwie. Zaprojektowany budynek został opisany w projekcie jako posiadający gabaryty wyważone i prostą bryłę, z czym należy się zgodzić. Dach wielospadowy o nachyleniu 25° bezspornie odpowiada wymaganiom m.p.z.p. Ocena zarzutu, że układ zaprojektowanego dachu nie nawiązuje do dachu budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr ew. [...] należącej do skarżącego i przyjęta forma dachu wielospadowego jest niewidoczna od zachodniej elewacji, będącej elewacją frontową, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinna mieć na uwadze fakt, iż zaprojektowany budynek będzie się znajdować na nieruchomości, która jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym (z garażem) posiadającym dach płaski. Niewątpliwie, z uwagi na nadaną zaprojektowanemu budynkowi formę architektoniczną obejmującą taras znajdujący się na poziomie poddasza i wysoki murek attykowy zasłaniający z trzech stron czterospadowy dach ekspozycja budynku może stwarzać wrażenie, że obiekt, podobnie jak znajdujący się obok niego budynek mieszkalny, posiada dach płaski, co stanowi o jego niedostosowaniu w zakresie układu dachu do budynku skarżących posiadającego dach spadzisty. Zdaniem strony skarżącej, zaprojektowany taras powinien być traktowany jako stropodach, jako że pełni on funkcję przykrycia kondygnacji budynku, nad którą się on znajduje. Odnosząc się do tych twierdzeń, należy wyjaśnić, że wprowadzony w m.p.z.p. nakaz dostosowania dachu do układu dachów w granicach sąsiednich działek powinien być odczytywany nie tylko literalnie, ale powinien uwzględniać funkcję, którą to ustalenie planistyczne ma pełnić z uwagi na potrzebę kształtowania odpowiednich walorów nowej zabudowy i zachowania ładu przestrzennego przy jej realizacji na terenie objętym planem. Kierując się wnioskowaniem a fortiori, nie powinno budzić wątpliwości, że wymóg dostosowania się przez inwestora do "układu dachów znajdujących się w granicach sąsiednich działek" należy uznać za spełniony, jeżeli zaprojektowany dach nawiązuje do układu dachu w zastanej zabudowie mieszkaniowej znajdującej się na działce inwestycyjnej. Odwołanie się do pojęcia "sąsiednich działek" służy ukształtowaniu spójnej zabudowy w najbliższym sąsiedztwie, czemu przeciwdziałałoby nadanie analizowanej regulacji znaczenia wymuszającego dopasowanie zabudowy do zabudowy znajdującej się na działce sąsiedniej przy utrzymaniu jej niezharmonizowania z zabudową istniejącą w najbliższym otoczeniu. Dopuszczenie w § 23 ust. 5 pkt 4 lit. d m.p.z.p. możliwości stosowania dachu płaskiego, jeżeli wynika to "z istniejącej zabudowy przynajmniej na jednej działce w bezpośrednim sąsiedztwie", nakazuje tym samym poddać analizie zabudowę znajdującą się przede wszystkim na działce inwestycyjnej i nie stoi temu na przeszkodzie niemożność postrzegania z formalnego punktu widzenia działki, na której ma być realizowana budowa, jako działki pozostającej "w bezpośrednim sąsiedztwie" (inwestycji). W zakresie zgłoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez skarżącego zastrzeżeń w stosunku do wykładni nadanej § 23 ust. 5 pkt 3 lit. a m.p.z.p., zgodzić się trzeba z poglądem, że przyjęta w planie wysokość zabudowy mieszkaniowej - do 3 kondygnacji (nie więcej niż 12,0 m), jest parametrem, który może służyć ocenie projektu budowlanego wyłącznie w przypadku braku zabudowy zlokalizowanej na działce inwestycyjnej i przyległych działkach. W odmiennej sytuacji budynek nie powinien swoją wysokością przekraczać wysokości budynków sąsiednich.
Kierując się przedstawionymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę i ją z przedstawionych wcześniej powodów uwzględnił, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Lubuskiego z 20 listopada 2020 r. Uchylenie objętej kontrolą sądową decyzji powoduje, że sprawa administracyjna powinna być ponownie rozpoznana przez organ odwoławczy. Organ związany oceną prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, w tym stanowiskiem, które przesądziło o wadliwości kontrolowanego rozstrzygnięcia, powinien dokonać ponownego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu) z przepisami (przepisami techniczno-budowlanymi), stosownie do wymagania wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., poddając szczegółowemu rozważeniu wszystkie zarzuty podniesione przez skarżących w toku postępowania.
W kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.