II OSK 1955/22

II OSK 1955/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II SA/Rz 64/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-05-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 64/22 w sprawie ze skargi P. M. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2021 r. nr OA.7722.3.7.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. M. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 64/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi P. M. uchylił postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2021 r. nr OA.7722.3.7.2021 oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dębicy z dnia 18 października 2021 r. nr OA-III.5160.4.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2021 r. nr OA.7722.3.7.2021 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (PWINB) uchylił postanowienie organu I instancji wstrzymujące roboty budowlane i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu postanowienia PWINB stwierdził, że w dniu 31 sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dębicy przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...] obręb obręb [...] w D. przy ul. [...] dotyczące nasypu wykonanego na skarpie. W wyniku tych czynności organ I instancji ustalił, że właściciele ww. działki A. i M. C. wykonali roboty budowlane przy budowie nasypu w celu niwelacji terenu (poszerzenia płaskiej części działki). Organ stwierdził też, że wykonane roboty budowlane przy budowie budowli ziemnej – nasypu, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadają. W tej sytuacji, działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 i art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. – PINB w Dębicy postanowieniem z dnia 18 października 2021 r. nr OA-III.5160.4.2021:
─ wstrzymał A. i M. C. prowadzenie robót budowlanych przy budowie nasypu ziemnego na działce nr ew. [...] obręb obręb [...] w D., zlokalizowanego po zachodniej stronie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego płaska część (pas nasypu o szer. ok. 5,20 m) znajduje się w odległości od 2,8 do 8,0 metrów od krawędzi zadaszonego tarasu tego budynku, a dalsza jego część (nadsypana skarpa) znajduje się na pozostałej części działki w kierunku zachodnim od płaskiego pasa nasypu;
─ poinformował, że w terminie 30 dni od dnia, wydania postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca w/w obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację;
─ poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 K.p.a.
PWINB wyjaśnił, że postępowanie dotyczy robót budowlanych przy budowie nasypu ziemnego na działce nr ewid. [...] obręb obręb [...] w D.. Kwestia stanu technicznego budynku gospodarczego, chodnika i ogrodzenia na działce nr [...] w D. nie jest przedmiotem postępowania.
PWINB nie podzielił stanowiska PINB, że inwestorzy nawożąc ziemię na działkę nr ew. [...] wykonali nasyp w celu niwelacji terenu, tj. w celu poszerzenia płaskiej części działki i tym samym dopuścili się samowoli budowlanej, gdyż wykonali roboty budowlane polegające na powstaniu budowli ziemnej (nasypu). Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że działka nr [...] obręb obręb [...] w D. znajduje się w obrębie aktywnego osuwiska nr [...]. Na działce tej usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany w 2015 r. Ww. budynek mieszkalny objęty był pozwoleniem na budowę udzielonym przez Starostę Dębickiego nr 11/2013 z dnia 11.01.2013 r., znak: AB.6740.3.286.2012. Budowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] została zakończona, a zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 6 listopada 2015 r. PINB przyjął bez sprzeciwu. W maju i czerwcu 2010 r. oraz w 2019 r. na skutek intensywnych opadów deszczu nastąpiło osunięcie płaskiej powierzchni działki w dół, co spowodowało zmniejszenie kąta nachylania skarpy ze stromej na łagodniejszą. W celu przeciwdziałania osuwaniu się ziemi z działki od około 2016 r. do 2021 r. nawożona była ziemia na istniejącą skarpę.
PWINB wyjaśnił, że roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu lub podwyższeniu poziomu gruntu można określić, jako roboty budowlane podlegające regulacjom Prawa budowlanego w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego. Po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania określonej budowli ziemnej.
W rozpatrywanej sprawie wykonane prace nie stanowią robót przygotowawczych do rozpoczęcia budowy. Budowa budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] została zakończona (zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 6 listopada 2015 r.). Prace polegające na nawożeniu i rozplantowaniu ziemi na skarpę wykonywano po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego (w latach 2016-2021).
Brak jest też podstaw do zakwalifikowania prac ziemnych jako robót zmierzających do powstania budowli ziemnej. Organ wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "budowla ziemna". Z orzecznictwa sądowego wynika, że przez budowle ziemne należy rozumieć wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane w ziemi lub z ziemi (gruntu lub podobnego materiału). Budowlą ziemną będzie więc budowla, która ma charakter kubaturowy, jest widoczna w przestrzeni, wyodrębnia się od podłoża, istnieje w kategoriach obiektywnych i co ważne, musi spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową Brak któregokolwiek w podanych elementów powoduje, że wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane w ziemi lub z ziemi nie mogą być uznane za budowlę ziemną - obiekt budowlany, podlegający reżimowi ustawy Prawo budowlane.
Organ uznał zatem, że wykonany na działce nr ew. [...] przedmiot postępowania nie stanowi obiektu budowlanego, ponieważ nie spełnia żadnej funkcji użytkowej ani nie stanowi żadnej całości techniczno-użytkowej. Zrealizowane prace ziemne stanowią przypadek niezwiązany z wykonaniem robót budowlanych podlegających regulacji ustawy Prawo budowlane, zatem niezasadnym było wszczynanie postępowania w tym zakresie. W wyniku wykonanych przez A. i M. C. robót nie powstał żaden obiekt budowlany ani budowla w rozumieniu Prawa budowlanego, która miałaby określony charakter i jakąkolwiek konkretną funkcję, w związku z tym robót ziemnych związanych z nawiezieniem ziemi i niwelacją terenu nie można zakwalifikować, jako budowy wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę.
PWINB wyjaśnił, że wykonanie robót mogło zmienić samo zagospodarowanie terenu (tj. ogólny obraz terenu), natomiast sposób zagospodarowania terenu (tj. jego funkcja) nie uległ zmianie. Rolą organu nadzoru budowlanego jest ocena zgodności wykonania robót z przepisami Prawa budowlanego. Przedmiotowe prace nie podlegały pod przepisy tej ustawy, to zaś uzasadniało umorzenie postępowania.
PWINB dodał także, że działka nr [...] i działka nr [...] w D. obręb [...] położone są w rejonie czynnego osuwiska nr: [...], w związku z tym na aktywność osuwiska mogą mieć wpływ nasypy antropogeniczne i nie jest wskazane wyrównywanie powierzchni działki nasypami. Osuwisko jest czynne i nie osiągnęło jeszcze stanu równowagi, a geometria stoku może sprzyjać dalszym przemieszczeniom gruntu. Można się ich spodziewać zwłaszcza po intensywnych opadach. Infiltrująca woda opadowa, może spowodować znaczne obniżenie parametrów wytrzymałościowych, dodatkowe obciążenie gruntu jego uplastycznienie i upłynnienie, a co za tym idzie, przekroczona granica wytrzymałości na ścinanie może powodować ruch osuwiska.
Odnosząc się do zarzutów P. M. PWINB wyjaśnił, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej kwalifikacji stanu faktycznego sprawy i przedwcześnie uznał, że przepisy Prawa budowlanego znajdują zastosowanie do przedmiotu postępowania. Zgodnie z art. 83 ust. 1 P.b. podnoszony problem nawożenia ziemi na działkę nr obręb [...] w D. nie leży w kompetencjach organu nadzoru budowlanego. Kwestie zmian w zagospodarowaniu terenu oraz zmiana stanu wody na gruncie należy do właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Natomiast w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego na działce nr [...] w D. toczy się postępowanie przed organem I instancji.
Skargę na wyżej wskazane rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. M. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organy wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wadliwe dokonanie oceny dowodów polegające na błędnej interpretacji, że nawiezienie ziemi na działkę i wstępne jej wyrównanie nie stanowi robót budowlanych, przy budowli ziemnej;
2. art. 8 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez działanie w sposób niebudzący zaufania do organów administracji i wydanie przedwcześnie orzeczenia.
Skarżący zarzucił nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 pkt 3 P.b. poprzez niewłaściwą i błędną wykładnię tego przepisu w wyniku czego przyjęto, że nawiezienie ziemi na działkę i wstępne jej wyrównanie nie stanowiło robót budowlanych przy budowie budowli ziemnej.
W ocenie skarżącego wykonane roboty budowlane, tj. nawiezienie ziemi, formułowanie bryły, pogłębienie uskoku oraz zwiększenie nachylenia terenu działki w stronę jego nieruchomości stanowi całość techniczno-użytkową, a więc jest budowlą ziemną, a wykonanie takich czynności należy uznać za roboty budowlane przy budowie budowli ziemnej. Nasyp stanowi uformowaną bryłę o określonym kształcie i wyraźnych, stromych granicach, wyróżniający się określoną bryłą. Nie służy wyrównaniu terenu, nie ma charakteru bezładnie nawiezionej ziemi. Skoro istnieje przedmiot postępowania, obiekt budowlany (nasyp) o określonej konstrukcji i funkcji, to zdaniem skarżącego należy wyjaśnić czy został ona wykonany zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Z tej przyczyny skarżący uznał, że postępowanie zostało umorzone przedwcześnie.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 64/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2021 r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dębicy z dnia 18 października 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że co do zasady akceptuje stanowisko PWINB wyrażone w zaskarżonym postanowieniu co do kwalifikacji robót ziemnych polegających na niwelacji terenu, jego wyrównaniu, czy podwyższeniu z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Zgadza się także z definicją budowli ziemnej przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd nie zgodził się jedynie z tezą PWINB, że w wyniku wykonanych przez A. i M. C. robót nie powstał żaden obiekt budowlany ani budowla w rozumieniu Prawa budowlanego, która miałaby określony charakter i jakąkolwiek konkretną funkcję.
Zdaniem Sądu kategoryczne stanowisko PWINB jest przedwczesne w okolicznościach niniejszej sprawy.
Zasadniczo PWINB ma rację, że nawiezienie ziemi nie kwalifikuje się do robót budowlanych, ani budowli; jednak z uwagi na okoliczności konkretnej sprawy mogą zaistnieć względy, które przemawiają za uznaniem nawiezienia ziemi jako np. robót budowlanych bądź budowli. Prawo budowlane nie wyjaśnia co należy rozumieć przez budowle ziemne, jednakże można przyjąć, że są to wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, wykonane z ziemi (por. wyrok NSA z 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/00). Potoczne rozumienie budowli ziemnej wobec braku definicji ustawowej oznacza budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową (por. wyroki NSA: z 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/00; z 26 lutego 2014 r., II OSK 2320/12; z 16 marca 2017 r., II OSK 1811/15, z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1806/16; z 11 marca 2020 r., II OSK 1176/18). Sąd stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mamy jednak do czynienia z nawiezieniem ziemi jako takim, lecz z nawiezieniem, które ma na celu zabezpieczenie budynku. Osoby, które dokonały nawiezienia, podczas oględzin w dniu 31 sierpnia 2021 r. (K-III.5141.17.2021) wyjaśniły, że w 2020 r. zrobiło się osuwisko i nawiezienie ziemi miało na celu zabezpieczenie własnego budynku mieszkalnego, osuwającej się skarpy, jak i budynków znajdujących się niżej. W ten sposób dochodzi zatem do usypania gabarytu ziemnego, jako budowli ziemnej chroniącej obiekt budowlany. Taka ocena może być związana z kwalifikacją osuwiska jako naturalnego zjawiska geologicznego w terenie, jak i zjawiska wywołanego realizacją budynku (też w odniesieniu do ewentualnej oceny, czy w związku z realizacją budynku z uwagi na ukształtowanie terenu wdrożono odpowiednie rozwiązania techniczne wykluczające degradację terenu). Tak czy inaczej podejmowane każdorazowo działania mające na celu zabezpieczenie budynku mieszczą w kompetencji organów nadzoru budowlanego, które sprawują pieczę na prawidłowym wybudowaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego (tu: domu mieszkalnego), jak i tym jakie należałoby wdrożyć prawidłowe działania celem zabezpieczenia budynku, w tym poprzez przeciwdziałanie osuwaniu się mas ziemi.
Dlatego ma rację skarżący, że przedmiotowa sprawa dotyczy realizacji prac (robót ziemnych) i w tym zakresie powinna zostać rozpatrywana przez PINB, do czego uprawnia treść art. 3 pkt 1, 3 i 7, art. 61 pkt 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 P.b. (tak słusznie NSA w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2022 r., II OW 22/21).
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej wyroku tj. niepodanie w uzasadnieniu wyroku przepisu czy przepisów - zarówno prawa materialnego tj. ustawy Prawo budowlane jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie skutkowało uwzględnieniem skargi, a także nie wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku poprzez brak wykazania wpływu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów procesowych na wynik sprawy - co powoduje, że uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, ponieważ nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a brak w zaskarżonym wyroku jednoznacznych i precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania, uniemożliwia organom nadzoru budowlanego ponowne prawidłowe rozpoznanie sprawy administracyjnej.
2. art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 7, art. 61 pkt 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) poprzez zastosowanie tych przepisów do nasypu ziemnego, zlokalizowanego na działce nr ew. obręb [...] w D., który to nasyp nie jest obiektem budowlanym, nie stanowi całości techniczno-użytkowej, ale jest jedynie zmianą zagospodarowania terenu (zmianą ukształtowania tego terenu), o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – teks jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza zgromadzonego przez organy administracji materiału dowodowego potwierdza zasadność rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Materiał ten był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Słusznie organ ten uznał, że w wyniku nawiezienia ziemi na działkę nr [...] obręb obręb [...] w D. nie doszło do powstania budowli ziemnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 3 pkt 3). Tym samym nie było podstaw do podejmowania w tej sprawie czynności przez organy nadzoru budowlanego. W konsekwencji WINB zasadnie uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.