II OSK 1950/21

II OSK 1950/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 828/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-05-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 828/20 w sprawie ze skargi D. K. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 828/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. K. i J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Starosta [...] udzielił D.K.(dalej: inwestor) pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], obręb [...] w S. Z wnioskiem o wznowienie postępowania do Starosty [...] wystąpili w dniu 20 listopada 2018 r. W. W. i A. W. (dalej: wnioskodawcy). W toku postępowania Starosta [...] ustalił, że podstawą wznowienia była okoliczność, iż wnioskodawcy nie brali bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...], której są współwłaścicielami. W dniu 8 listopada 2018 r. wystąpili o zapoznanie się z aktami sprawy dotyczącymi decyzji o warunkach zabudowy nr [...] i w dniu 19 listopada 2018 r. zapoznali się z projektem budowlanym, gdzie dowiedzieli się, że znajduje się w nim podpisane bez ich wiedzy i zgody oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie inwestor wskazała jako tytuł prawny, z którego wynika jej prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, prawo własności. Jednakże organ, mając na uwadze stanowisko wnioskodawców oraz treść ksiąg wieczystych (nr [....], [...], [...]), stwierdził, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania ww. nieruchomością na potrzeby wnioskowanej inwestycji. Przysługuje jej wyłącznie współwłasność budynku mieszkalnego wraz z wnioskodawcami, którzy jednakże w toku postępowania oświadczyli, że nigdy nie wyrażali zgody dla inwestora na prowadzenia przedmiotowych prac. W tym stanie rzeczy, Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji przyjął że, wobec złożenia omawianego oświadczenia niezgodnie ze stanem prawnym, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę i odmówienie udzielenia pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając skargę D. i J. K. (dalej: skarżący) od tej decyzji, wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący zarzucają organowi błędne ustalenie zachowania przez wnioskodawców terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wskazując, że ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo wnioskodawców i dotychczasowe dobre relacje sąsiedzkie z inwestorem, wiedzieli od "od zawsze" o planowanej rozbudowie i jej realizacji, a nadto roboty były znakowane tablicą informacyjną. Tymczasem, zdaniem Sądu, takie okoliczności nie muszą świadczyć o niezachowaniu przez wnioskodawców terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Dochowanie owego terminu ustawowego związane jest bowiem z przesłanką dowiedzenia się o decyzji, czyli o wydaniu aktu administracyjnego sankcjonującego dane działanie, w tym wypadku rozpoczęcie robót budowlanych, a nie z wiedzą o zamiarze prowadzeniu takich robót. W związku z tym okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskodawców rozpoczęły się roboty nie może przesądzać, iż wiedzieli o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób, który uprawniał ich do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i otwierał bieg terminu do złożenia takiego wniosku. Z kolei powiązanie umieszczenia tablicy informacyjnej z przepisem art. 149 § 2 k.p.a. jest tylko takie, że skoro do strony musi dotrzeć wiadomość o wydaniu decyzji i udzielonym w nim pozwoleniu na budowę, to wykazanie faktu zaznajomienia się w określonym czasie z treścią tablicy może stanowić dowód na to, z jaką chwilą strona dowiedziała się o decyzji. Nie ma jednak podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane kiedy wnioskodawcy zapoznali się z tablicą informacyjną i umieszczonymi na niej danymi, w tym z numerem i datą decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku czym okoliczność jej wywieszenia nie może być przesądzająca dla kwestii terminowości złożenia wniosku, w szczególności, że organ dysponuje innym jednoznacznym dowodem, kiedy wnioskodawcy zapoznali się z kwestionowaną decyzją administracyjną, tj. potwierdzeniem przeglądania akt, w których taka decyzja się znajdowała.
Sąd wskazał również, że jak trafnie przyjął Wojewoda, jednym z kluczowych elementów, który podlega badaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, działającego także w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania, jest zweryfikowanie prawidłowości złożonego przez inwestora wniosku, w szczególności zaś złożenie oświadczenie o dysponowaniu przez nią nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, w złożonym oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wskazał formę "własność", a jako tytuł podała "[...]". Zgodnie jednak z danymi ujawnionymi w księdze wieczystej nr [...], działka nr [...] zabudowana jest budynkiem, w którym wyodrębniono dwa lokale mieszkalne - jeden z lokali mieszkalnych (nr księgi wieczystej [...]) stanowi przedmiot wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej skarżących, zaś drugi z lokali mieszkalnych, dla którego założono księgę wieczystą nr [...], stanowi wspólność ustawową majątkową małżeńską wnioskodawców. Natomiast projektowane prace związane z rozbudową i nadbudową będą dotyczyć przegród zewnętrznych budynku, a więc części wspólnych, co do których prawa posiadają nie tylko inwestor, ale także wnioskodawcy. W konsekwencji roboty te przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną i dla wykazania tytułu prawnego uprawniającego do ich przeprowadzenia konieczna jest zgoda pozostałych współwłaścicieli, tj. wnioskodawców. Takiej jednak zgody, co jest bezsporne, osoby te inwestorowi nie udzieliły. Co więcej wnioskodawcy wprost oświadczyli w toku postępowania, że sprzeciwiają się przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowo Wojewoda zastosował art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylając decyzję organu pierwszej instancji orzekł we wznowionym postępowaniu o odmowie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. naruszenie prawa materialnego polegające na:
a) naruszeniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: "Pr.bud", poprzez błędne przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje wskazane w tym przepisie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i takie nie przysługiwało im w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę,
b) naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że nie został spełniony wymóg określony ww. przepisem prawa, warunkujący wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w dacie złożenia oświadczenia skarżący dysponowali zgodą sąsiadów na rozbudowę nieruchomości zgodnie z projektem złożonym Staroście [...], a zatem skarżący mieli prawo do dysponowania nieruchomością na potrzeby rozbudowy nieruchomości,
II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia naruszeń przez organ prawa materialnego, o których mowa w pkt I zarzutów,
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji niedostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie administracyjne przed organami administracji dotknięte było uchybieniami, tj. przeprowadzono je z naruszeniem:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy,
- art. 75 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z zeznań świadków – Państwa W. A. W. na okoliczność stanu wiedzy o planowanej i następnie realizowanej inwestycji rozbudowy nieruchomości, udzielenia skarżącym zgody na rozbudowę budynku, okoliczności dla których zablokowali oni inwestycję skarżących,
- art. 86 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z przesłuchania stron na okoliczność stanu wiedzy Państwa W. o planowanej i następnie realizowanej przez skarżących inwestycji rozbudowy nieruchomości, udzielenia skarżącym zgody na rozbudowę budynku przez Państwa W, okoliczności dla których zablokowali oni inwestycję skarżących, posiadania na czas złożenia wniosku o pozwolenie na budowę prawa do dysponowania nieruchomością na potrzeby realizowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr. bud.
- art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że Państwo W. wykazali dochowanie terminu miesięcznego do złożenia podania o wznowienie postępowania, co skutkowało wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.
Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z dnia 26 lipca 2021 r. skarżący oświadczyli, że nie wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej, który wymaga w pierwszej kolejności rozpoznania jest zarzut dotyczący naruszenia art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. Od oceny tych zarzutów przez Naczelny Sąd Administracyjny zależy bowiem w zasadzie ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia norm prawa procesowego. Należy mieć na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym kształt postępowania wyjaśniającego wynika bezpośrednio z treści norm prawa materialnego, które determinują to, jaki konkretnie materiał dowodowy powinien zebrać i rozpatrzyć organ administracyjny. Co do zasady zgodnie z art. 35 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. jednym z wymogów udzielenia pozwolenia na budowę jest wymóg złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca odstąpił od wymogu wykazania istnienia tego prawa, ograniczając obowiązek strony do złożenia odpowiedniego oświadczenia. Złożenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest ułatwieniem dowodowym dla inwestora, który może wykazać ww. prawo poprzez złożenie oświadczenia bez konieczności załączania do wniosku dokumentów potwierdzających takie prawo (wyr. NSA z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3614/18). Treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 Pr. bud., definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, że złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co do zasady zwalnia organy administracji z konieczności badania prawdziwości tego oświadczenia. Takie oświadczenie jest jednak tylko wówczas skuteczne, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo nie zachodzą wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (por. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 980/12, z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 760/14). Wynika to z tego, że takie oświadczenie zastępuje dowody istnienia tego prawa tylko do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść (por. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 775/06; z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1288/10).
Oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 Pr. bud. może być także oceniane w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, bądź w trybie wznowieniowym, w zależności od okoliczności sprawy. Na możliwość weryfikacji omawianego oświadczenia przez organy administracji publicznej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1534/08. W wymienionym wyroku Sąd kasacyjny wskazał, iż "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle powyższego przepisu powszechnie przyjęty jest pogląd, że oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...)". Dalej, w tym samym orzeczeniu Sąd kasacyjny stwierdził, że "(...) tym bardziej omawiane oświadczenie może podlegać weryfikacji w postępowaniu nadzorczym lub w postępowaniu przed sądem administracyjnym". W wyroku tym NSA powołał się m.in. na wyrok z 17 kwietnia 2007 r. , sygn. akt II OSK 193/07, w którym NSA wyraził wprost pogląd, że przy rozstrzyganiu o legalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sąd pierwszej instancji władny jest do dokonania oceny, czy w świetle przepisów prawa budowlanego, inwestor posiadał tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy prawo takie wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora. Konkludując, oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., pomimo że jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, może być ocenione przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym zwłaszcza w sytuacji posiadania przez ten organ informacji świadczących o jego niewiarygodności, oraz także w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest decyzja udzielająca pozwolenia na budowę.
Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi kasacyjnej, zgodnie z którą złożone przy wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane było zgodne z prawdą i stanem faktycznym. W znajdującym się w dokumentacji projektowej oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rubryce D.1 "Tytuł" wyodrębnione zostały punkty, z których pierwszy to – "własność", a drugi – "współwłasność", przy czym w przypadku współwłasności wymagane jest wskazanie informacji dotyczących zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych. Inwestor w rubryce D.1 "Tytuł" zakreślił punkt pierwszy – "własność", a jako tytuł podał "[...]", podczas gdy w toku postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem była decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę obejmujące rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], ujawniono na podstawie oświadczeń wnioskodawców oraz treści ksiąg wieczystych, że inwestorowi przysługuje w rzeczywistości wyłącznie współwłasność budynku mieszkalnego - wraz z wnioskodawcami. Zgodnie z danymi ujawnionymi w księdze wieczystej nr [...], działka nr [..] zabudowana jest budynkiem, w którym wyodrębniono dwa lokale mieszkalne - jeden z lokali mieszkalnych (nr księgi wieczystej [...]) stanowi przedmiot wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej D. K. i J.K., zaś drugi z lokali mieszkalnych, dla którego założono księgę wieczystą nr [...], stanowi wspólność ustawową majątkową małżeńską wnioskodawców. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze współwłasności – z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie - ocenia się zaś według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 199 k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Jeśli realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Pr. bud., powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 k.c. Zgodnie z dokumentacją projektową, zakres prac obejmuje m.in. rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego, realizację ław fundamentowych oraz ścian fundamentowych, wykonanie stropu nad poziomem parteru części budynku mieszkalnego, wykonanie budynku mieszkalnego i konstrukcji dachu z pokryciem. Projektowane prace związane z rozbudową i nadbudową będą dotyczyć przegród zewnętrznych budynku, a więc części wspólnych obiektu budowlanego. Pewne jest to, że roboty budowlane w częściach wspólnych obiektu budowlanego, który jest objęty współwłasnością, wykraczają poza zarząd rzeczą wspólną i wymagają zgody każdego ze współwłaścicieli. Brak tej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dokumentacji projektowej brak wymaganej informacji o wyrażeniu przez wnioskodawców zgody na wykonanie robót budowlanych, a w trakcie toczącego się postępowania wznowieniowego oświadczyli oni, że nigdy takiej zgody dla prowadzenia przedmiotowych prac nie wyrazili. W orzecznictwie wskazuje się, że zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane powinna być jasna, jednoznaczna, udzielona na piśmie, dotyczyć konkretnego inwestora i konkretnej inwestycji, a poza tym aktualna na dzień złożenia wniosku przez inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyr. NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 108/15). Wbrew sugestiom skarżących kasacyjnie, którzy starają się wywieść udzielenie zgody przez wnioskodawców na wykonanie robót budowlanych z faktu bliskiego sąsiedztwa, zgoda współwłaściciela nieruchomości na wykonanie prac budowlanych stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną nie może być domniemywana (por. NSA z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Po 2026/98). Zgody tej skarżący kasacyjnie bezpodstawnie dopatrują się zatem w okolicznościach takich jak współżycie obu rodzin na jednej nieruchomości. Zakwestionowanie przez chociażby jednego współwłaściciela nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania decyzji pozwalającej na budowę (por. wyr. NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05). Z tych przyczyn zasadnie Wojewoda uchylił decyzję udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę i odmówił udzielenia mu tego pozwolenia.
Zarzut naruszenia art. 148 § 1 i 2 k.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie wnioskodawcy jako podstawę żądania powołali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 148 § 2 k.p.a. termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przy czym zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Przez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć uzyskanie informacji o fakcie jej wydania, a więc wiedzy co do organu, od którego pochodzi oraz istotnej treści rozstrzygnięcia. Zgodne z prawem rozpoczęcie robót budowlanych następuje na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, ale również wskutek niezgłoszenia przez organ architektoniczno – budowlany sprzeciwu wobec ich wykonania w ustawowym terminie albo też przy braku jakiejkolwiek formy reglamentacji administracyjnej robót budowlanych. Oznacza to, że sama świadomość wnioskodawców, że w bliskim sąsiedztwie toczą się roboty budowlane nie oznacza "dowiedzenia się o decyzji" o pozwoleniu na budowę w znaczeniu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Poza tym, odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, zgodnie z którą wniosek o wznowienie postępowania był "spóźniony", ponieważ wnioskodawcy mieli wiedzę o realizowanej inwestycji wynikającą z oznakowania prac budowlanych tablicą informacyjną, wskazania wymaga, że w świetle art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. istotny jest dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie dzień, w którym strona dowiedziała się o realizacji inwestycji. Dowiedzenie się o prowadzeniu robót budowlanych nie jest natomiast równoznaczne z dowiedzeniem się o istnieniu decyzji zezwalającej na prowadzenie tych robót w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1999 r., IV SA 957/97). Niezależnie od tego, bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., powinien być liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie od dnia, w którym miała taką możliwość. Nawet zatem zamieszczenie przez inwestora informacji o wydaniu pozwolenia na budowę na tablicy umiejscowionej na terenie budowy może świadczyć wyłącznie o tym, że strona mogła dowiedzieć się o decyzji, nie zaś o tym, że o takiej decyzji się dowiedziała. Stąd też za nieuzasadniony uznać należy argument, że oznakowanie budowy tablicą informacyjną świadczy o tym, że wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Dopiero moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania otwiera bieg terminu do złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Dla oceny zachowania terminu określonego w tym przepisie nie jest zatem ważne, w jaki sposób strona uzyska wiedzę o wydanej w sprawie decyzji. Niemniej jednak przywołany przepis wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o decyzji – i faktu tego nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem. W konsekwencji, aby odmówić wznowienia postępowania z tej przyczyny nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o decyzji. Trzeba bowiem dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania, czego skarżący kasacyjnie w sprawie niniejszej nie wykazali. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, z protokołu kontrolnego PINB z dnia 12 lutego 2019 r. nie wynika natomiast, aby wnioskodawcy mieli wiedzę na temat decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o wznowienie postępowania.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 oraz art. 86 k.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Bezpodstawne jest stanowisko skargi kasacyjnej, w której wskazuje się, że: "organ nie przeprowadził wszystkich dopuszczalnych procedurą administracyjną czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego zwłaszcza pod kątem ustalenia, czy w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę wnioskodawcy mieli wiedzę o planowanej rozbudowie budynku i w przedmiocie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" dla wykazania naruszeń przepisów postępowania, które miałyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...].
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jednakże organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu (art. 78 § 2 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Jak podkreśla się w orzecznictwie, postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (m.in. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 903/21). Zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych, a co więcej - strona kwestionująca owe ustalenia, nie dysponuje materiałem dowodowym potwierdzającym jej twierdzenia.
W dniu 20 listopada 2018 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek W. oraz A. W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] w S., w którym wnioskodawcy wskazali, że domagają się wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [....] lipca 2016 r. "ponieważ są właścicielami drugiej części budynku mieszkalnego, a inwestor podała, że jest właścicielem całego budynku". Starosta [...] pismem z dnia 25 października 2019 r. wezwał wnioskodawców do precyzyjnego wskazania przesłanki do wznowienia postępowania oraz okoliczności i daty powzięcia informacji o wydanej dla inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2016 r. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawcy pismem z dnia 8 listopada 2019 r. poinformowali organ pierwszej instancji, że podstawą wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a jako współwłaściciele nieruchomości mieli do tego prawo. Podano także, że o decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2016 r. dowiedzieli się dopiero pomiędzy dniem 8 listopada 2018 r., a dniem 18 listopada 2018 r. Przypuszczając, że "jakieś postępowanie musiało się toczyć", pismem z dnia 8 listopada 2018 r. poprosili o wgląd do projektu budowlanego. W znajdującym się w aktach sprawy ww. piśmie z dnia 8 listopada 2018 r. widnieje adnotacja wnioskodawców, że w dniu 19 listopada 2018 r. zapoznali się z dokumentacją projektową. Wnioskodawcy oświadczyli, że uzyskując w dniu 19 listopada 2018 r. wgląd do akt sprawy dowiedzieli się, iż znajduje się w nich podpisane bez ich wiedzy i zgody oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nawet decyzja administracyjna. Mając na uwadze fakt, że organy orzekające w sprawie posiadały informację, że planowana rozbudowa i nadbudowa dotyczy nieruchomości wspólnej, w aktach sprawy brak informacji co do zgody wnioskodawców na wykonanie robót budowlanych, a w postępowaniu wznowieniowym wprost zadeklarowali, że nie wyrazili zgody na inwestycję, o czym wspomnieli już we wniosku o wznowienie postępowania oraz w dalszych pismach procesowych przedłożonych w postępowaniu wznowieniowym, przyjąć należało, że organ odwoławczy posiadał wystarczające przesłanki do przyjęcia, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. W obliczu powyższych okoliczności wynikających z akt postępowania, bezzasadna jest argumentacja skargi kasacyjnej, zgodnie z którą organy obu instancji niesłusznie nie dostrzegły potrzeby przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków i przesłuchania stron pomimo utrzymujących się spornych okoliczności co do wiedzy wnioskodawców o inwestycji skarżących według stanu na dzień złożenia pozwolenia na budowę. Skoro w dokumentacji projektowej brak informacji co do zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nr [...] na wykonanie wnioskowanych robót budowlanych, a zgoda ta powinna zostać wyrażona na piśmie (nie może być domniemywana), uprawdopodabnia to ich twierdzenia co do braku wiedzy i akceptacji planowanej inwestycji - w innym wypadku nie byłoby bowiem przeszkód, aby inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na budowę pisemną zgodę pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych.
W sprawie wnioskodawcy mają status stron postępowania, dlatego przesłuchanie ich na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy mogło nastąpić wyłącznie na podstawie art. 86 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej nie ma obowiązku przeprowadzenia w każdej sprawie dowodu z przesłuchania strony (tak NSA w wyroku z 21.10.1994 r., SA/Wr 895/94, POP 1996/3, s. 81). Dopuszczalność stosowania dowodu z przesłuchania strony jest uwarunkowana spełnieniem łącznie dwóch przesłanek: wyczerpania dostępnych środków dowodowych lub ich braku w ogóle oraz niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ocena, czy powyższe przesłanki zostały spełnione, należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie (tak NSA w wyroku z 20.07.1999 r., I SA/Ka 2210/97, CBOSA). Jeżeli natomiast przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe wyjaśniło wszystkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia, nie jest konieczne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron. Z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. Taka sytuacja w sprawie nie zaistniała, ponieważ materiał dowodowy sprawy uprawdopodabnia stanowisko wnioskodawców co do braku ich wiedzy o prowadzonym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego, w sposób oczywisty brak było podstaw aby przesłuchiwać wnioskodawców na okoliczności, które wyjaśnili uprzednio w przedkładanych w toku postępowania pismach procesowych.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.