II OSK 1949/22

II OSK 1949/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Robert Sawuła
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 783/25 - Postanowienie NSA z 2025-05-06
II SA/Sz 203/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-05-19
II OSK 1949/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-07
II SAB/Kr 12/25 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2025-03-04
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2016 poz 283
§ 29, § 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 203/22 w sprawie ze skargi A.R. na uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg dla obrębów B. i S. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.R. na rzecz Gminy Kołobrzeg kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 203/22, oddalił skargę A.R. na uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg dla obrębów B. i S.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 3 lutego 2022 r. A.R. wniosła skargę na przywołaną wyżej uchwałę, zarzucając jej naruszenie:
– art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zakresie przestrzegania granic kompetencji do formułowania ustaleń w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
– art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie nienaruszalności ustaleń studium;
– art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP przez ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności bez wykazania, iż jest to konieczne dla ochrony wskazanych w tym przepisie wartości i przy zastosowaniu niezbędnych środków;
– art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") przez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiającego przeznaczenie gruntów na cele rolnicze, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej jako właściciela nieruchomości możliwości pobierania z niej pożytków oraz korzystania z niej w takim samym stopniu jak dotychczas.
Wskazując na powyższe skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały.
W uzasadnieniu powyższej skargi wyjaśniła, że jest właścicielem działek o numerach [...] i [...] położonych w miejscowości S. Działki te w wypisie z rejestru gruntów stanowiły grunty orne, tereny rolne zabudowane, łąki i pastwiska trwałe.
Zgodnie z § 64 uchwały, dla terenów 1.80-ZK (o pow. ok. 3 ha) i 1.81-ZK (o pow. ok. 0,44 ha obowiązuje przeznaczenie terenu: tereny zieleni krajobrazowej. Obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej. Zgodnie z § 27 uchwały, umieszczonym w rozdziale 11 "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji", ustalono zakaz lokalizacji miejsc postojowych na terenach oznaczonych symbolami ZL, ZK, ZP, ZP/WS, ZC i R poza działkami siedliskowymi.
Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały: "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg dla obrębów B. i S." (w zakresie uwagi właściciela działki nr [...] i [...]), Rada Gminy (odniesieniu do uwagi skarżącej z 10 czerwca 2021 r.) wskazała, że zgodnie z art. 20 u.p.z.p., plan miejscowy nie może naruszać ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Obowiązujące studium wskazuje przedmiotowy teren pod użytki zielone. Działki objęte wnioskiem zlokalizowane są w dolinie rzeki [...] i stanowią teren o wysokich walorach przyrodniczo-krajobrazowych. Przedmiotowy teren, wraz z działkami sąsiednimi (np. [...], [...], [...], [...]) wchodzi w skład lokalnego korytarza ekologicznego, służącego migracji zwierząt. Zgodnie z kierunkami ochrony środowiska przyrodniczego zawartymi w obowiązującym studium, za jeden z celów przyjmuje się ochronę powierzchni ziemi i krajobrazu, w tym dolin rzecznych i źródlisk, pradolin i innych form geomorfologicznych, a także punktów i panoram widokowych. Przeznaczenie przedmiotowych działek pod zabudowę (w tym zabudowę siedliskową) przyczyniłoby się do utraty walorów przyrodniczo-krajobrazowych oraz byłoby niezgodne z kierunkami ochrony środowiska wskazanymi w studium. Należy również wskazać, że zgodnie z mapą hydrograficzną, przedmiotowe nieruchomości charakteryzują się występowaniem wysokiego poziomu wód podziemnych, co wpływa niekorzystnie na możliwości zabudowy tego terenu. W związku z powyższym nie ma uzasadnienia dla uwzględnienia uwagi.
Skarżąca podniosła, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg, uchwalonego uchwałą nr XV/92/2000 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 21 lipca 2000 r., ze zmianami wynikającymi z uchwały nr XXIII/212/2017 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 21 marca 2017 r. oraz uchwały nr XXIII/213/2017 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 21 marca 2017 r. oraz uchwały nr XXI/217/2020 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 29 października 2020 r. (pkt 5.3 Rolnictwo), wskazano kierunki kształtowania przestrzeni produkcyjnej, przyjmując że celem wiodącym jest aktywizacja gospodarcza obszarów wiejskich w warunkach ładu przestrzennego i ekologicznego.
Zgodnie zaś z punktem 5.21 studium, określono kierunki zagospodarowania poszczególnych wsi. W zakresie kierunków zagospodarowania wsi: B., D. (dolina rzeki [...] i [...]), S.1 (dolina rzeki [...]), S.2 ([...]), Z. (dolina [...] i pradolina [...]) ustalono, iż znajdują się w nich tereny będące korytarzem ekologicznym. Jak podniosła skarżąca, w zakresie miejscowości S.1, brak jest natomiast jakichkolwiek regulacji odnośnie korytarza ekologicznego, przy czym wskazano, że funkcją podstawową jest rolnictwo.
W ocenie skarżącej, skarżona uchwała narusza ustalenia obowiązującego studium, w którym nie tylko dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, ale również określa się m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, co wynika wprost z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233), obowiązującego na dzień podjęcia uchwały. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Podobnie należy traktować ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, które wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś ich zmiana może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium.
Ponadto, według skarżącej Rada nie dokonała prawidłowego rozważenia czy wartości, jakie powinny być brane pod uwagę przy uchwalaniu planu, uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w prawo własności, która polega na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy nieruchomości. Brak jest wykazania, aby istniały jakiekolwiek wymogi uzasadniające wprowadzony w planie całkowity zakaz zabudowy nieruchomości. Co do zasady to do właścicieli nieruchomości należy ocena czy ukształtowanie powierzchni oraz warunki gruntowo-wodne, a także podmokłe położenie nieruchomości, stanowią czynniki wykluczające realizację zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kołobrzeg wniosła o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu między innymi, że w ramach procedury sporządzenia przedmiotowego planu, na etapie jego projektowania, odbyły się dwie wizje terenowe – w maju oraz sierpniu 2020 r. Wizje w terenie oraz analiza materiałów kartograficznych wykazały, że działka nr [...] stanowi teren częściowo zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (część oznaczona na rysunku planu symbolem 1.4-MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Pozostała część tej nieruchomości stanowi z kolei teren niezagospodarowany – rolniczy (oznaczony symbolem 1.36-R). Na dzień wykonania wizji terenowej działka nr 8/1 (oznaczona w planie symbolem 1.80-ZK) stanowiła teren niezagospodarowany, nieporośnięty drzewami oraz nieużytkowany rolniczo.
Jak stwierdziła Rada, głównym przedmiotem skargi jest działka nr [...], przeznaczona w planie pod teren zieleni krajobrazowej. Analiza ustaleń studium w granicach tej działki wykazała, że przedmiotowy teren przeznaczony został w tym dokumencie pod użytki zielone, a nie grunty orne. Użytki zielone na rysunku studium zostały wskazane delikatnym, zielonym zabarwieniem, natomiast grunty orne kolorem białym.
Powyższa działka zlokalizowana jest w dolinie rzeki Stramniczki i stanowi teren o wysokich walorach przyrodniczo-krajobrazowych. Wizja terenowa oraz analiza materiałów kartograficznych wykazały, że przedmiotowy teren, wraz z działkami sąsiednimi (np. [...], [...], [...], [...]), wchodzi w skład lokalnego korytarza ekologicznego. Zgodnie z kierunkami ochrony środowiska przyrodniczego zawartymi w obowiązującym studium, za jeden z celów szczegółowych przyjmuje się ochronę powierzchni ziemi i krajobrazu, w tym dolin rzecznych i źródlisk, pradolin i innych form geomorfologicznych, a także punktów i panoram widokowych (strona 29 studium). Przeznaczenie przedmiotowych działek pod zabudowę przyczyniłoby się do utraty walorów przyrodniczo-krajobrazowych oraz byłoby niezgodne z wytycznymi ochrony środowiska wskazanymi w studium. Organ wskazał też, że zgodnie z mapą hydrograficzną, przedmiotowa nieruchomość charakteryzuje się występowaniem wysokiego poziomu wód podziemnych, co wpływa niekorzystnie na możliwości zabudowy tego terenu. Nadto podkreślił, że przeznaczenie w planie tego terenu pod teren zieleni krajobrazowej nie wyklucza możliwości utrzymania rolniczej funkcji (bez możliwości zabudowy), bowiem zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.) zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne są również gruntami rolnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podniósł, że zgodnie z kierunkami ochrony środowiska przyrodniczego zawartymi w studium, za jeden z celów szczegółowych przyjęto ochronę powierzchni ziemi i krajobrazu, w tym dolin rzecznych i źródlisk, pradolin i innych form geomorfologicznych, a także punktów i panoram widokowych (tak pkt 4.2.1. studium "Uwarunkowania i kierunki ochrony środowiska przyrodniczego").
Przeznaczenie nieruchomości stanowiących własność skarżącej, w tym w szczególności w części oznaczonej symbolem ZK-zieleń krajobrazowa, należy uznać za realizujące cele studium, które przewidywało dla objętego skargą obszaru wykorzystanie na użytki zielone.
Według Sądu trafnie wskazuje przy tym organ w odpowiedzi na skargę, że przeznaczenie przedmiotowych działek pod zabudowę nie służyłoby realizacji przyjętych w studium celów. Natomiast eksponowane przez skarżącą i dostrzegane przy uchwalaniu planu miejscowego przez organ występowanie wysokiego poziomu wód podziemnych na części nieruchomości, jako niewątpliwe okoliczność niekorzystna z punktu widzenia możliwości zabudowy tego terenu, jawi się jedynie jako dodatkowe wzmocnienie uzasadnienia dla niezabudowywania tego obszaru.
Co do podnoszonego przez skarżącą zarzutu nieprzewidzianego w studium utworzenia korytarza ekologicznego Sąd dostrzegł, że skarżona uchwała w ogóle nie posługuje się takim pojęciem. Zostało ono użyte jedynie w rozstrzygnięciu uwag zgłaszanych w toku uchwalania planu. Nie ma ono zatem charakteru normatywnego, a przeznaczenie gruntów skarżącej w planie miejscowym wynika z przywołanych powyżej ustaleń uchwały. Przy czym Sąd wskazał, że w studium przewidziano by doliny rzeczne i pradoliny potraktować jako "korytarze ekologiczne". Stąd w ustaleniach studium można doszukać się przyjętych przy uchwalaniu planu ogólnych zasad tworzenia rozwiązań mających w istocie charakter korytarzy ekologicznych. Zdaniem Sądu nie jest jednak tak, jak twierdzi skarżąca, że warunkiem określenia przeznaczenia gruntu z punktu widzenia funkcjonowania korytarza ekologicznego, było wyraźne ich zidentyfikowanie i nazwanie już na etapie tworzenia studium. Ustalenia studium prowadzą do wniosku, że rolą organu uchwalającego plan miejscowy było w szczególności zidentyfikowanie wszystkich dolin rzecznych i pradolin i przyjęcie takich szczegółowych rozwiązań, aby mogły one funkcjonować jako korytarze ekologiczne.
Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności skarżącej oraz przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę to Sąd zauważył, że wprawdzie prawo własności podlega ochronie to jednak ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i może graniczona w drodze ustawy. Taka możliwość ingerencji, w której wyważaniu podlega interes prywatny właściciela i interesu publicznego znajduje odpowiednią podstawę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym nie każda zmiana przeznaczenia gruntu musi być dla właściciela korzystna i ustawodawca wyraźnie przewidział sytuację, w której wskutek uchwalenia planu dochodzi do obniżenia wartości nieruchomości przewidując dla właściciela i użytkowników wieczystych odpowiednie środki umożliwiające ochronę ich interesu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A.R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") przez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie wyjaśniające należycie podnoszonych przez skarżącą zarzutów,
b. 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organ administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie we wspomnianym wyroku nie stwierdził nieważności zaskarżonego aktu prawnego co najmniej w zakresie kwestionowanym przez skarżącą,
c. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo braku podstaw do przyjęcia w zaskarżonej uchwale, iż działka skarżącej położona jest na terenie wymagającym szczególnej ochrony krajobrazowej i przyrodniczej,
d. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi,
e. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien być zastosowany, a Sąd z urzędu powinien był przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie istnienia zróżnicowania sytuacji faktycznej i prawnej działki nr [...] i [...], na których zlokalizowana została stacja bazowa telefonii komórkowej;
2. przepisów prawa materialnego, a to:
a. art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, w której plan miejscowy prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącej i wbrew twierdzeniom Sądu I instancji ograniczenie to nie było uzasadnione ochroną powierzchni ziemi i krajobrazu, pradolin i innych form geomorfologicznych,
b. art. 2, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez dokonanie w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżącej z naruszeniem zasady proporcjonalności w sytuacji, w której nie istniały szczególne względy uzasadniające tak daleko posuniętą ingerencją w prawo własności skarżącej, w sytuacji gdy w odniesieniu do działek o podobnym przeznaczeniu dopuszczono możliwość zabudowy, a na działce sąsiedniej funkcjonuje baza telefonii komórkowej,
c. § 143 w zw. z § 29 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: "ZTP") przez przyjęcie, iż załącznik do aktu prawa miejscowego nie ma charakteru normatywnego.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały co najmniej w części dotyczącej działek skarżącej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Kołobrzeg wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Gminy Kołobrzeg kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu organ podtrzymał w całości stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie oraz stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżone orzeczenie, jak i uprzednio zaskarżona uchwała odpowiadają prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.
Wypada wyjaśnić, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 k.c. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy u.p.z.p., w tym art. 3 ust. 1, z którego wywodzi się prawo organu stanowiącego gminy do władczego ustalania w planie miejscowym przeznaczenia terenu oraz zasad jego zagospodarowania, określane mianem "władztwa planistycznego".
Z kolei art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Nie oznacza to jednak, że ustalenia planu nie mogą wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oczywiście, kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, nie może nosić znamion dowolności. Musi być uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości może wynikać z ochrony innych wartości wysoko cenionych, określnych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym walorów krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) oraz wymagań ochrony środowiska, czy też ochrony gruntów rolnych (art. ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).
Mając powyższe na uwadze należało zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wyłącznie spod zabudowy terenu w granicach działki [...], należącej do skarżącej (ale również działek przyległych do niej i kolejnych w pasie pomiędzy rzeką [...] i drogą oznaczoną w planie symbolem 1.07-KDD) zostało uzasadnione: 1) uwarunkowaniami i kierunkami ochrony środowiska przyrodniczego, określonymi w pkt 4.2.1. studium, w których celem jest między innymi ochrona powierzchni ziemi i krajobrazu, w tym dolin rzecznych i źródlisk, pradolin i innych form geomorfologicznych, a także punktów i panoram widokowych oraz 2) ustaleniami dotyczącymi uwzględnia objęcia ochroną prawną dolin rzecznych i pradolin, traktowanych jako korytarze ekologiczne.
Z tych też względów nie sposób również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 2, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.
Ponadto, odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że po pierwsze, działka nr [...] nie została wyłączona ustaleniami planu spod zabudowy. Jedna jej część znalazła się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.4-MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, druga zaś znalazła się obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.36-R – tereny rolnicze. Dla tego terenu, zgodnie z § 55 ust. 1 zaskarżonej uchwały: "Dopuszcza się lokalizację jednego siedliska rolniczego dla rolnika w ramach prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu kształtowania ustroju rolnego. W granicach działki siedliskowej dopuszcza się lokalizację budynków inwentarskich i gospodarczych o łącznej powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 1000 m2 oraz jednego budynku mieszkalnego przeznaczonego dla rolnika o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 200 m2. Na wszystkich gruntach rolnych, zlokalizowanych poza działką siedliskową, dopuszcza się lokalizację wiat i budowli rolniczych."
Po drugie, wyłączenie spod zabudowy działki nr [...] z przedstawionych wyżej powodów należy traktować w kategoriach tak zwanego wywłaszczenia planistycznego, a nie ograniczenia prawa podmiotowego. Stąd też w tym przypadku odnoszenie się do oceny proporcjonalności podjętego rozstrzygnięcia przez organ planistyczny w kontekście ograniczenia wykonywania prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) nie znajduje uzasadnienia.
Po trzecie, podnoszone przez skarżącą kasacyjnie wybudowanie bazy telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] nie świadczy o wybiórczym (jak to określa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) traktowaniu przez organ planistyczny działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Działka nr [...] znajduje się w obszarze 1.36-R – tereny rolnicze i nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...]. Poza tym należy wziąć pod uwagę szczególny reżim prawny określający warunki wznoszenia tego typu budowli, jak ta wzniesiona na działce nr [...]. Otóż zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 777 z późn. zm.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia § 143 w zw. z § 29 ZTP przez przyjęcie, iż załącznik do aktu prawa miejscowego nie ma charakteru normatywnego.
Wprawdzie należy się zgodzić ze skarżącą kasacyjnie, że załącznik do aktu normatywnego, stanowi integralną jego część w sensie formalnym, choć nie sposób zgodzić się, że miałoby to wynikać z ZTP. Jednakże charakter prawny załącznika do aktu normatywnego w znaczeniu materialnym wynika z jego zawartości – treści. Załącznik do uchwały w sprawie planu miejscowego zawierający rozstrzygnięcia rady gminy o sposobie rozpatrzonych uwag wniesionych do projektu planu, nieuwzględnionych przez wójta (burmistrza albo prezydenta miasta), jest zbiorem rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym i konkretnym i z tej przyczyny nie może być uznany za akt normatywny. Natomiast przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2005 r. (OSK 1356/04, LEX nr 176132), mający świadczyć o normatywności załączników do aktów prawa miejscowego, dotyczy statutu województwa zamieszczonego w załączniku do uchwały w sprawie przyjęcia tegoż statutu, który zarówno od strony formalnej, będąc aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 18 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 566 z późn. zm.), jak i materialnej, jest aktem o charakterze normatywnym.
Nie sposób też uznać trafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."
Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Natomiast Sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. m.in. wyroki NSA z 3.11.2022 r., II OSK 3376/19, LEX nr 3433930 oraz z 16.07.2024 r., III OSK 116/23, LEX nr 3750565).
Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a.
Wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Określa zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Z kolei art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, dookreśla kognicję sądów administracyjnych. Zatem do ewentualnego naruszenia wskazanych wyżej przepisów mogłoby dojść wówczas, gdy Sąd zaniechałby kontroli mimo skutecznego złożenia skargi na akt prawa miejscowego.
Również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony, albowiem sąd administracyjny opiera kontrolę legalności, w tym przypadku, aktu prawa miejscowego, na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, na podstawie którego, została podjęta zaskarżona uchwała. Wyjątek od tej zasady, przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednak nawet w wyżej opisanej sytuacji celem takiego postępowania nie może być ponowne ustalenie stanu faktycznego, zaś działania tego nie należy traktować jako obowiązku sądu (por. m.in.: wyroki NSA z: 22.05.2023 r., II OSK 203/23, LEX nr 3602119; 15.03.2023 r., II OSK 189/22, LEX nr 3559931 oraz z 5.10.2022 r., II OSK 3188/19, LEX nr 3426312). Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może też służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza.
Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a.
Zarówno art. 147 § 1 p.p.s.a. jak i art. 151 p.p.s.a. należą do zbioru tak zwanych przepisów wynikowych. To zaś oznacza, że nieskuteczność poprzednio poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pociąga za sobą nieskuteczność zarzutów naruszenia art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.