II OSK 1941/24

II OSK 1941/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Klotz
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Sz 67/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-04-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), sędzia WSA (del.) Anna Klotz, , po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 67/24 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 14 listopada 2023 r. nr WOA.7721.276.2018.IW w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 67/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę A. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 14 listopada 2023 r. nr WOA.7721.276.2018.IW w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych.
A. B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
1. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przez jego błędną subsumpcję do stanu faktycznego i przyjęcie, że mur będący przedmiotem badania organów obu instancji oraz Sądu nie stanowi konstrukcji oporowej, która jest budowlą a jej utrzymanie podlega nadzorowi administracji budowlanej, podczas gdy:
a) charakter obiektu należy oceniać przez pryzmat funkcji jaką pełni, a przedmiotowy mur przede wszystkim zabezpieczenia osuwanie gruntu na działce nr 854/2;
b) powyższa funkcja muru została zidentyfikowana już na etapie kontroli przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2018r.;
c) organy obu instancji zidentyfikowały charakter obiektu przez pryzmat przyczyn powstania jego uszkodzeń, a nie jego przeznaczenia w terenie.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. i E. C. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarty w niej zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) okazał się bezzasadny.
W ramach wskazanego zarzutu zakwestionowano przyjętą w zaskarżonym wyroku kwalifikację przedmiotowego obiektu budowlanego, określonego jako murek ogrodowy stanowiący element małej architektury, co odpowiada pojęciu "obiektu małej architektury" zawartemu w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego.
Zdaniem strony skarżącej sporny obiekt powinien być natomiast zaliczony do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), jako konstrukcja oporowa.
Rozpoznając tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że odnośnie kwalifikacji prawnej przedmiotowych robót budowlanych wypowiedział się już Sąd Wojewódzki w poprzednim prawomocnym wyroku z dnia 19 września 2019 r. II SA/Sz 378/19.
Mianowicie Sąd Wojewódzki zaakceptował wyrażoną w decyzji z 26 lutego 2019 r. ocenę, że na działce nr [...] wykonano murek ogrodowy, jako element małej architektury ogrodowej, przy czym zaznaczył wyraźnie za organem, iż wykonanie takiego obiektu wraz z niwelacją terenu nie wymagało pozwolenia na budowę.
Przypomnieć jednocześnie trzeba, że uchylając wówczas kontrolowane decyzje, Sąd Wojewódzki zanegował jedynie zasadność nałożonych na właścicieli działki nr [...] obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy nie ustalono, aby przedmiotowy obiekt wykonano z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych.
Rozpoznając ponownie sprawę, organy obu instancji nie dokonały takich nowych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby na zmianę stanowiska co do charakteru wykonanego obiektu budowlanego, a więc odstąpienia od wiążącej oceny zawartej w wyroku z 19 września 2019 r. (art. 153 p.p.s.a.).
Wręcz przeciwnie, organ odwoławczy w decyzji z 14 listopada 2023 r. przytoczył ustalenia wskazujące na wykonanie robót budowlanych stanowiących "element małej architektury ogrodowej" oraz związane z tym podwyższenie poziomu gruntu o ok. 1 m na odcinku ok. 2 m przy murze ogrodzeniowym wzdłuż granicy z działką nr [...], stanowiącą własność skarżącego.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2018 r. nie wynika, aby funkcją spornego obiektu było zabezpieczenie osuwania gruntu na działce nr [...].
W treści protokołu stwierdzono wykonanie murków ogrodowych na obu sąsiadujących działkach nr [...] i [...] oraz ustalono ukształtowanie terenu, uwidocznione na sporządzonych schematach.
Z kolei organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że z analizy obciążeń od naporu gruntu (z działki [...]) na mur ogrodzeniowy działki nr [...] w miejscu, gdzie różnica poziomu terenu po obu stronach muru wynosi 1 m (na długości 1,9 m) wynika, że napór gruntu nie ma wpływu na stan konstrukcji muru (ogrodzeniowego).
Z zebranego w sprawie materiału oraz dokonanych analiz nie wynika takie ukształtowanie terenu działki nr [...], które wskazywałoby na to, że wykonany murek ogrodowy ma pełnić funkcję konstrukcji oporowej.
W takim stanie faktycznym uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że zasadniczo przedmiotowy obiekt nie pełni funkcji konstrukcji oporowej, lecz stanowi element architektury krajobrazu, w szczególności służy uporządkowaniu terenu, na który z racji położenia nawiewane są masy piasku.
Wskazać należy, że Sąd Wojewódzki weryfikując prawny charakter spornego obiektu budowlanego, kierował się ukształtowaną w literaturze i orzecznictwie definicją "muru oporowego" powołaną również w skardze kasacyjnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd Wojewódzki rozumienia pojęcia "konstrukcji oporowej" zawartego w treści przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki, funkcją jaką pełnią konstrukcje oporowe jest podtrzymywanie nasypu naziemnego, którego poziom jest wyższy (często znacznie) od poziomu terenu chronionego murem (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r. II OSK 1766/18). W literaturze wskazuje się, że mur oporowy to ściana pionowa lub nachylona, umacniająca uskok terenu, podcięcie stoku lub stanowiąca zewnętrzną obudowę tarasu ziemnego, przenoszącą parcie ziemi (naziom) lub obiektów (np. drogi), które znajdują się powyżej niej (P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013 r., s. 282).
Skoro w niniejszej sprawie ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji nie wskazywały na cechy obiektu odpowiadające definicji konstrukcji oporowej czy muru oporowego, to Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował przyjętą w kontrolowanych decyzjach kwalifikację prawną wykonanych robót jako obiektu małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego.
Tym samym chybiony okazał się zarzut odnoszący się do naruszenia art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, a więc niezaliczenie przedmiotowego "murku ogrodowego" do budowli.
Podkreślić trzeba, że Sąd Wojewódzki ocenę w zakresie sobsumpcji oparł na przedstawionych w uzasadnieniu wyroku ustaleniach faktycznych, których w skardze kasacyjnej nie podważono. Tymczasem ogólnikowe twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej o "utrzymywaniu zwału ziemi, który niewątpliwie powstał po zakończeniu budowy domu na działce [...]" – nie ma oparcia w stanie faktycznym ustalonym w kontrolowanych decyzjach.
Ponadto autor skargi nieprecyzyjnie wskazuje, że zwał ziemi do wysokości 1 m na długości 2 m opiera się na murze, w sytuacji, gdy takie ustalenie organów odnosi się do muru ogrodzenia, a nie przedmiotowego "murku ogrodowego". W rezultacie argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej świadczy raczej o negowaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie, jednak w tym zakresie brak jest zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania.
Dlatego podkreślić należy, że w takiej sytuacji powołanie w skardze kasacyjnej samego zarzutu naruszenia art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, nie mogło podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego.
Jak wyjaśniono w doktrynie, o błędzie w subsumpcji można mówić wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest ustalony w sposób wyczerpujący i prawidłowy, a skarżący go nie kwestionuje. Podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. można zatem powoływać wyłącznie w bezspornym stanie faktycznym sprawy, pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego (por. Knysiak-Sudyka Hanna, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wydanie V opubl. WKP 2021, komentarz do art. 174 p.p.s.a.).
Również w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (zob. wyroki NSA z 5 września 2014 r. I OSK 1119/13, 15 czerwca 2021 r. III OSK 181/21, 14 marca 2024 r. I OSK 322/23).
Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
-----------------------
5