II OSK 1940/22

II OSK 1940/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 133/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-03-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 129 § 2 w zw. z art. 49 § 1 i 2, art. 49b § 1 i art. 112
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 11f ust. 3
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Z. i W.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 133/22 w sprawie ze skarg K.Z. i W.Z. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 15 grudnia 2021 r. znak: WI-VI.7821.1.50.2021.MP w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 marca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 133/22, po rozpoznaniu skarg K.Z. i W.Z., uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z 15 grudnia 2021 r.,nr WI-VI.7821.1.50.2021.MP, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 8 kwietnia 2021 r., nr 7/6740.4/2021, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn.: "Rozbudowa ulicy [...] w K. (km: [...] - [...]) jako drogi kategorii gminnej klasy drogi dojazdowej, wraz z budową infrastruktury - kanalizacja deszczowa, oświetlenie uliczne, sieć wodociągowa oraz przebudową kolidującej infrastruktury technicznej - sieć wodociągowa, sieć kanalizacji deszczowej, sieć elektroenergetyczna, sieć teletechniczna oraz sieć gazowa".
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że odwołanie od ww. decyzji, wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, zostało wniesione w dniu 18 maja 2021 r. przez oboje skarżących. Pismem z 8 lipca 2021 r. Wojewoda Małopolski zawiadomił skarżących o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania oraz o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Pismem z 12 lipca 2021 r. skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powołując się na to, że zawiadomienie datowane na 16 kwietnia 2021 r. informujące o dokonanym w dniu 16 kwietnia 2021 r. obwieszczeniu o wydaniu decyzji otrzymali w dniu 21 kwietnia 2021 r. Zarówno obwieszczenie, jak i zawiadomienie wyraźnie wskazywały, że "od decyzji służy stronom odwołanie (...) w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia".
Sąd pierwszej instancji uznał, że w tych okolicznościach Wojewoda niezasadnie odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania nie biorąc pod uwagę treści nieprecyzyjnego pouczenia o sposobie wniesienia odwołania od decyzji zamieszczonego w zawiadomieniu z 16 kwietnia 2021 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe pouczenie nie uwzględniało specyfiki sprawy i nie wskazywało na treść art. 49 § 1 i § 2 k.p.a. sugerując mylnie, że termin do złożenia odwołania - także w odniesieniu do skarżących, niebędących wnioskodawcami - liczy się od dnia doręczenia decyzji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w okolicznościach sprawy, oceniając spełnienie przez skarżących przesłanki braku zawinienia w uchybieniu terminu, należało wziąć pod uwagę treść art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Sąd pierwszej instancji uwzględniając powyższe okoliczności wskazał, że wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania posiada uzasadnione podstawy.
W skardze kasacyjnej K.. i W.Z., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego, którego naruszenie, w ocenie skarżących, skutkowało naruszeniem przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w postaci braku stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, pomimo że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. naruszeniem:
- art. 112 k.p.a. w zw. z art. 58 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że wniesienie przez skarżących odwołania w terminie wskazanym w błędnych pouczeniach organu pierwszej instancji świadczyło o spełnieniu przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy wniesienie odwołania w terminie wskazanym w błędnych pouczeniach organu pierwszej instancji świadczyło o tym, że:
a) odwołanie od decyzji zostało przez skarżących skutecznie złożone i powinno zostać rozpoznane co do meritum;
b) nie było podstaw do wydania postanowienia Wojewody Małopolskiego z 15 grudnia 2021 r., nr WI-VI.7821.1.50.2021.MP, o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji i kierowania skarżących na drogę postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu;
c) postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu było bezprzedmiotowe, a zatem postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a.;
- art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 49b § 1 k.p.a., art. 49 § 2 k.p.a., art. 44 § 4 k.p.a. i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej oraz art. 2, art. 32 § 1, art. 64 § 1, art. 64 § 2, art. 64 § 3, art. 78 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że termin na wniesienie odwołania od decyzji rozpoczął bieg po upływie 14 dni od dnia opublikowania obwieszczenia z dnia 16 kwietnia 2021 r. informującego o fakcie wydania decyzji;
- art. 58 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sytuacji, gdy termin na wniesienie odwołania od decyzji nie został przez skarżących uchybiony.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:
- art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez brak połączenia niniejszej sprawy ze sprawą ze skarg skarżących na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu (rozstrzygniętej osobno wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt. II SA/Kr 134/22), ponieważ łączne rozpoznanie skarg skarżących na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu oraz postanowienie o odmowie przywrócenia terminu i łączne uwzględnienie wszystkich okoliczności (zwłaszcza błędnych pouczeń co do terminu wniesienia odwołania) pozwoliłoby na właściwe zastosowanie art. 112 k.p.a. skutkujące uznaniem, że odwołanie wniesione w terminie wynikającym z błędnych pouczeń wywołało skutek z chwilą jego wniesienia i w takim wypadku postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu było bezprzedmiotowe, a postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu zbędne i niedopuszczalne;
- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania istoty sprawy, tj.: brak rozstrzygnięcia, czy w związku z tym, że skarżący wnieśli odwołanie od decyzji w terminie wskazanym w błędnych pouczeniach organu w niniejszej sprawie w rzeczywistości powinno się toczyć postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji oraz czy istniały podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozpoznanie istoty sprawy było kluczowe dla przesądzenia, czy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a., a w konsekwencji powinna zostać stwierdzona jego nieważność;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który uniemożliwia kontrolę instancyjną, albowiem uzasadnienie:
a) nie wskazuje precyzyjnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnia, czy WSA w Krakowie brał pod uwagę treść art. 112 k.p.a. w kontekście braku przesłanek do zainicjowania postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu;
b) nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. oraz uzasadnienia, dlaczego w ocenie WSA w Krakowie nie doszło do naruszenia tego przepisu;
c) sporządzenie uzasadnienia wyroku w wadliwy sposób uniemożliwia odtworzenie pełnego toku rozumowania WSA w Krakowie przy wydawaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uniemożliwia zweryfikowanie, czy WSA rozważył kwestię braku podstaw do skierowania skarżących na drogę postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu;
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zwanej dalej ustawą COVID-19 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 49b § 1 k.p.a., art. 49 § 2 k.p.a., art. 44 § 4 k.p.a. i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, polegające na uwzględnieniu skarg skarżących i uchyleniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, pomimo że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 49b § 1 k.p.a., art. 49 § 2 k.p.a., art. 44 § 4 k.p.a. i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, polegającym na wydaniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, pomimo że skarżący wnieśli odwołanie od decyzji w terminie 14 dni od dnia udostępnienia im decyzji w trybie art. 49b § 1 k.p.a., a więc z zachowaniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. - wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uchylenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia jego nieważności i wyeliminowania z obrotu prawnego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa;
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 specustawy COVID-19 w zw. z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., polegającego na uwzględnieniu skarg skarżących i uchyleniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, pomimo że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. polegającym na wydaniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, pomimo że skarżący wnieśli odwołanie od decyzji w terminie wskazanym w błędnych pouczeniach, zawartych w obwieszczeniu, zawiadomieniu z 16 kwietnia 2021 r. o wydaniu decyzji oraz samej decyzji - wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uchylenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia jego nieważności i wyeliminowania z obrotu prawnego, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa;
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegającego na uwzględnieniu skarg skarżących i uchyleniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, pomimo że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a. polegającym na braku wyjaśnienia przez Wojewodę w toku postępowania istotnych okoliczności związanych z doręczeniem skarżącym decyzji, a w szczególności zignorowanie następujących faktów: a) trzykrotnego skierowania przez Prezydenta Miasta Krakowa do skarżących błędnych pouczeń o terminie wniesienia odwołania od decyzji; b) udostępnienia skarżącym decyzji przez organ z naruszeniem terminu wynikającego z art. 49b § 1 k.p.a., tj. dopiero po upływie 9 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie decyzji; c) pozbawienia skarżących możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi - wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uchylenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia jego nieważności i wyeliminowania z obrotu prawnego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej przez WSA w Krakowie w trybie autokontroli, stosownie do art. 179a p.p.s.a. i uchylenie wyroku w całości z uwagi na to, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione i rozpoznanie skarg skarżących poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu w całości oraz przyznanie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, stosownie do art. 200 p.p.s.a., a ponadto rozstrzygnięcie przez WSA w Krakowie także o kosztach postępowania kasacyjnego poprzez przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących, stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. W razie braku rozpoznania skargi w trybie art. 179a p.p.s.a., stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej ze skutkiem uchylenia wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Na wypadek uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, stosownie do art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej ze skutkiem uchylenia wyroku w całości i stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu w całości, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych, stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., a także wyznaczenie rozprawy w celu rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a.
Na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. wniesiono o wskazanie w uzasadnieniu wyroku wydanego na skutek rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej stanowiska, iż zgodnie z prawidłową wykładnią art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 49b § 1 k.p.a., art. 49 § 2 k.p.a., art. 44 § 4 k.p.a. i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej termin na wniesienie odwołania od decyzji rozpoczął bieg od daty doręczenia skarżącym decyzji udostępnionej w trybie art. 49b § 1 k.p.a., a w razie przyjęcia przez Sąd wykładni art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 49b § 1 k.p.a., art. 49 § 2 k.p.a., art. 44 § 4 k.p.a. i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, zgodnie z którą termin na wniesienie odwołania od decyzji rozpoczął bieg po upływie 14 dni od dnia opublikowania obwieszczenia, wniesiono o wskazanie w uzasadnieniu wyroku wydanego na skutek rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej stanowiska, iż ze względu na wniesienie przez skarżących odwołania od decyzji w terminie wynikającym z błędnych pouczeń organu pierwszej instancji, odwołanie zostało przez skarżących skutecznie złożone i z mocy art. 112 k.p.a. Wojewoda Małopolski powinien rozpoznać odwołanie co do meritum nie zaś kierować skarżących na drogę postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W wypadku oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a., wniesiono o odstąpienie od zasądzenia od skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, stosownie do art. 207 § 2 k.p.a. Ponadto, wniesiono o połączenie w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., niniejszej sprawy ze sprawą zainicjowaną skargą kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 134/22, oddalającego skargi skarżących na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji kontrolował kwestionowane postanowienie Wojewody o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżących kasacyjnie odwołania od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z konsekwencjami prawnymi przyjętej wykładni przepisów art. 129 § 2 w zw. z art. 49 § 1 i 2, art. 49b § 1 k.p.a. i art. 112 k.p.a. oraz art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy Sąd a quo prawidłowo przyjął, że pouczenie zawarte w obwieszczeniu i zawiadomieniu o wydaniu decyzji było sformułowane nieprecyzyjnie, w sposób nieuwzględniający specyfiki przedmiotu sprawy i pomijający dyspozycje art. 49 § 1 i 2 k.p.a., z czego wyniknęły dla skarżących negatywne skutki prawne w postaci wniesienia odwołania po terminie. W związku z tym w nawiązaniu do art. 112 k.p.a. Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki w nim określone i w konsekwencji uchylił postanowienie Wojewody o odmowie przewrócenia terminu.
O ile Sąd a quo potwierdził stanowisko organu odwoławczego odnośnie samego faktu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie, o tyle nie zgodził się z odmową przywrócenia terminu dostrzegając w sprawie takie okoliczności, które usprawiedliwiają rozstrzygniecie odmienne.
Skarżący kasacyjnie oprotestowując, w istocie korzystne dla siebie, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji dążą do wykazania a limine braku podstaw prawnych do procedowania ich wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i wydania postanowienia w trybie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a. z tego powodu, że ich zdaniem, do uchybienia terminu w ogóle nie doszło. Skarżący twierdzą bowiem, że wnieśli odwołanie w terminie, o którym błędnie pouczono ich w obwieszczeniu i zawiadomieniu o wydaniu decyzji, co w świetle art. 112 k.p.a. skutkować powinno automatycznym rozpoznaniem odwołania a nie kierowaniem ich na drogę postępowania o przywrócenie terminu. Nadto, skarżący twierdzą, że bieg terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy skorzystali z prawa do udostępnienia im decyzji w trybie art. 49b § 1 k.p.a., rozpoczyna się od daty doręczenia im tej decyzji, co powoduje, że i z tej perspektywy ich odwołania nie można uznać za spóźnione.
Argumentacja skarżących kasacyjnie nie jest prawidłowa, stąd obrazujące je zarzuty kasacyjne nie są zasadne.
Sąd a quo prawidłowo ocenił okoliczności stanu faktycznego odzwierciedlone w materiale aktowym istotne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu i zastosował konsekwencje prawidłowo interpretowanych i stosowanych przepisów specustawy drogowej i k.p.a. Wynika z nich, że obwieszczenia o wydaniu decyzji, w trzech obowiązkowych, przewidzianych w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej formach, dokonano w dniu 16 kwietnia 2021 r., co oznacza, że skutek prawny doręczenia decyzji nastąpił 30 kwietnia 2021 r., a zatem termin do złożenia odwołania od decyzji upłynął 14 maja 2021 r. Odwołanie zostało wniesione przez skarżących 18 maja 2021 r., czyli z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Okoliczność udostępnienia odpisu decyzji skarżącym w dniu 5 maja 2021 r. nie miała żadnego znaczenia dla obliczenia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ zawiadomienie o wydaniu decyzji uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie.
Stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jako warunek sine qua non procedowania wniosku o jego przywrócenie, wbrew zarzutom kasacyjnym, było efektem prawidłowo przeprowadzonej wykładni art. 11f ust. 3 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 49 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którą termin do złożenia odwołania od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla właścicieli i użytkowników wieczystych biorących udział w postępowaniu rozpoczyna się po upływie 14 dni od dnia obwieszczenia. Zasady tej nie modyfikuje ani doręczenie właścicielom i użytkownikom wieczystym zawiadomienia o wydaniu decyzji, o którym mowa w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, co potwierdzono w przywołanej przez Sąd a quo uchwale 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16, ani udostępnienie decyzji w trybie art. 49b § 1 k.p.a. Takie udostępnienie stronie odpisu decyzji nie stanowi bowiem jej doręczenia wywołującego skutki procesowe związane z biegiem terminu do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania jest w takim przypadku nadal liczony zgodnie z regułą wyrażoną w art. 9 k.p.a. Przy tym zwrócić należy uwagę na niezasadność zarzutów odnoszących się do konstytucyjności przyjętego sposobu wykładni przepisów regulujących instytucję doręczeń w specustawie drogowej, która była już przedmiotem rozważań poszerzonego składu NSA we wskazanej wyżej uchwale, który nie dostrzegł naruszenia konstytucyjnie chronionych praw właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji. W tym zakresie NSA odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, który nie podważył zgodności z konstytucją rozwiązań specustawy drogowej odnośnie doręczeń podtrzymując pogląd, zgodnie z którym termin do wniesienia odwołania dla właścicieli i użytkowników wieczystych powinien zostać określony poprzez odwołanie się do treści art. 129 § 2 w zw. z art. 49 k.p.a.
W konsekwencji cała grupa zarzutów kasacyjnych zmierzających do podważania samego faktu uchybienia terminu i w konsekwencji bezpodstawnego zastosowania przepisów art. 58 k.p.a. okazała się nieskuteczna. Natomiast zarzutami skargi kasacyjnej nie podważono zasadniczej części kontestowanego wyroku wyrażającego się stwierdzeniem wystąpienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Sąd a quo uznał bowiem, że w obwieszeniu i zawiadomieniu o wydaniu decyzji zawarto nieprecyzyjne, mylące pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania od decyzji dla właścicieli i użytkowników wieczystych, którym nie doręczono jej indywidualnie, sugerujące, że termin14 dni do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji. Wobec tego, działanie skarżących kasacyjnie, którzy wnieśli odwołanie w ciągu 14 dni od doręczenia im decyzji w trybie art. 49b § 1 k.p.a., można uznać za usprawiedliwione wprowadzającym w błąd pouczeniem, które nie wyjaśniło specyfiki doręczeń dokonywanych innym stronom niż inwestor w postępowaniach w sprawach zezwolenia na realizację inwestycji drogowych.
Zasadnie zatem w tych okolicznościach Sąd a quo uwzględniając dyspozycję art. 112 k.p.a., który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, uchylił zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, w którym pominięto konsekwencje wynikające z wyrażonej w nim zasady. Zgodnie z nią bowiem strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, które jest integralną częścią decyzji administracyjnej. Przepis art. 112 k.p.a. stanowi przykład konkretyzacji, sformułowanej w art. 9 k.p.a. zasady, według której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Biorąc pod uwagę tę zasadę oraz art. 112 k.p.a., należy przyjąć, że niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji zastosowania się do pouczenia zawartego w decyzji odnośnie do terminu złożenia środka zaskarżenia. Osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji uznaje, że zamieszczone w decyzji pouczenie jest prawidłowe, zatem stosując się do niego w przypadku jego wadliwości (błędnego pouczenia), nie może być obciążana negatywnymi skutkami błędnego pouczenia.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że treść art. 112 k.p.a. stanowi podstawę skutecznego uchylenia się przez stronę od negatywnych skutków uchybienia terminowi w związku z zastosowaniem się do błędnego pouczenia. Powinno się to odbyć w drodze wykorzystania przez organ odpowiednich instrumentów prawnych, w tym w formie przywrócenia terminu z art. 58 k.p.a., które nie jest w kontrolowanej sprawie bezprzedmiotowe. Wskazuje się bowiem, że w sytuacji wadliwego pouczenia organ, do którego wpłynął "spóźniony" środek prawny, powinien pouczyć stronę o prawie do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu. Obowiązek taki wynika z treści zasad zawartych w art. 8 i art. 9 k.p.a. i w niniejszej sprawie zadośćuczyniono mu prawidłowo.
Wskazać przy tym należy, że ochrona wynikająca z art. 112 k.p.a. nie ma charakteru absolutnego i automatycznego, wbrew temu, co starają się dowieść w skardze kasacyjnej skarżący. Błędne informacje odnośnie środka zaskarżenia nie wpływają na bieg ustawowego terminu, w tym nie zawieszają go. Treść tego przepisu należy rozumieć w taki sposób, że strona korzystając z właściwych środków procesowych może uniknąć negatywnych skutków uchybienia terminu, jeżeli przyczyną tego uchybienia było błędne pouczenie organu. W przypadku procedury administracyjnej środkiem takim jest wniosek o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia, który organ administracji zobowiązany jest uwzględnić stwierdzając, że do uchybienia terminu doszło bez winy strony (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2016 r., II OSK 702/15, z 23 stycznia 2018 r., II OSK 1364/17, z 18 grudnia 2020 r., II OSK 2657/20). Jako brak winy należy zaś ocenić uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej, stanowiące skutek braku bądź błędnego pouczenia o właściwym trybie do dokonania tej czynności. Skoro w postępowaniu administracyjnym przywrócenie terminu następuje na wniosek, to także norma prawna zawarta w art. 112 k.p.a. może mieć zastosowanie wówczas, gdy taki wniosek zostanie złożony. Odmienna wykładnia, czyli taka jaką prezentują skarżący kasacyjnie, prowadziłaby do niedopuszczalnej sytuacji całkowitego zachwiania regułami procesowymi, takimi jak bezpieczeństwo i trwałość działań organów administracji, zwłaszcza tam gdzie występuje więcej niż jedna strona postępowania. Twierdzenia skarżących kasacyjnie pozostają w sprzeczności z powyższym stanowiskiem, co czyni zarzuty naruszenia art. 112 k.p.a. w zw. z art. 58 k.p.a. niezasadnymi.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd a quo nie pominął okoliczności związanych z błędnym pouczeniem skarżących o terminie wniesienia odwołania, ale wręcz przeciwnie uwzględniając je w świetle specyfiki instytucji doręczeń w postępowaniach prowadzonych w trybie przepisów specustawy drogowej doszedł do wniosku, że w tych uwarunkowaniach odmowa przywrócenia terminu nie jest prawidłowa. Odmiennie od skarżących Sąd stanął jednak na stanowisku, że uchylenie się od negatywnych konsekwencji błędnych pouczeń organu nie następuje automatycznie, ale wskutek rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, w czym nie można doszukiwać się zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji również zarzut naruszenia art. 111 § 2 p.p.s.a. pozostaje bezzasadny, albowiem brak łącznego rozpoznania sprawy ze skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania ze sprawą ze skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie miał wpływu na wynik sprawy, czyli nie uzasadnia twierdzenia, że gdyby do połączenia doszło to wynik sprawy byłby inny. Kwestia przywrócenia terminu mieści się w granicach odrębnej sprawy i odrębnej podstawy rozstrzygnięcia, co znalazło wyraz w sposobie działania Wojewody.
Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kwestionowanego postanowienia, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał odnieść się do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Sama okoliczność, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się w swoich rozważaniach do części zarzutów podnoszonych w skardze, nie ma znaczenia dla oceny skuteczności skargi kasacyjnej, o ile stanowisko sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu pierwszej instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i co kluczowe w tym względzie, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Należy również zaznaczyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego. Należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd a quo wskazał podstawę faktyczną i prawną wyroku oraz wyjaśnił w wymagany sposób powody, które legły o podstaw uwzględnienia skarg. Sąd rozpoznał istotę sprawy stwierdzając, że doszło do uchybienia terminu, ale wskutek uchybień organu polegających na błędnym, wprowadzającym w błąd pouczeniu, ziściły się przesłanki do jego przywrócenia, czego wadliwie nie dostrzegł organ odwoławczy. Nie można skutecznie zarzucić Sądowi, że nie odniósł się do art. 112 k.p.a., gdyż powołał się na niego w kontekście przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, tylko w odmienny niż skarżący sposób go zinterpretował.
W tym stanie sprawy uznać należy, że zaskarżony wyrok adekwatnie do prawidłowych ustaleń faktycznych i zgodnie z przyjętą słuszną wykładnią relewantnych przepisów prawa uchylił zaskarżone postanowienie otwierając tym samym drogę do ponownego rozpoznania wniosku skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i skutecznego uruchomienia toku instancji. Skoro Sąd a quo doszedł do przekonania o potrzebie uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia przepisów postępowania to przyjął prawidłową podstawę rozstrzygnięcia wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. i art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 okazały się nietrafne, skoro w sprawie nie zachodziły przyczyny nieważności zaskarżonego postanowienia określone w art. 156 k.p.a. wywodzone z nietrafnie przypisywanej bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przywrócenia terminu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.