II OSK 1938/09

II OSK 1938/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-12-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Wiesław Morys
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 827/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-08-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183 par. 1, art. 184, art. 204 pkt 1, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 11 pkt 10
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K., E. C. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 827/08 w sprawie ze skargi Z. K., E. C. i J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy Kozienice 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od Z. K., E. C. i J. i Z. na rzecz Gminy K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 827/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. K., E. C., J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Kozienicach z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy Kozienice.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Rada Miejska w Kozienicach w dniu [...] marca 2006 r. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy Kozienice. Informację o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium i możliwości składania wniosków dotyczących studium – zgodnie z art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – podano do publicznej wiadomości w prasie lokalnej "Echo Dnia" oraz przekazano sołtysom sołectw. Projekt studium przedstawiono do uzgodnienia i opiniowania. Po wykonaniu projektu studium na podstawie art. 11 pkt 10 i art. 11 ustawy organ podał do publicznej wiadomości w prasie lokalnej, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego, w telewizji lokalnej oraz poinformował sołtysów o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu studium i o możliwości składania uwag w dniach od 13 grudnia 2007 r. do 25 stycznia 2008 r. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w studium odbyła się w dniu 21 stycznia 2008 roku.
W dniu [...] października 2008 r. Rada Miejska w Kozienicach podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kozienice. Integralną częścią podjętej uchwały były - tekst studium - stanowiący załącznik nr [...], rysunek studium - stanowiący załącznik nr [...] oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowiący załącznik nr [...].
W dniach [...],[...],[...] i [...] października 2008 r. skarżący wnieśli o uchylenie przedmiotowej uchwały jako naruszającej ich interes prawny. W dniu [...] października 2008 r. Rada Miejska w Kozienicach odmówiła uchylenia uchwały.
W skardze wniesionej w dniu 27 listopada 2008 r. na uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2008 r. skarżący podnieśli, że uchwalona zmiana Studium dotyka ich żywotnych interesów, gdyż dotyczy zmiany lokalizacji obwodnicy miasta Kozienice. Nowa rezerwa terenowa pod obwodnicę wyznaczona została na działkach skarżących i innych mieszkańców Ł. w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy mieszkalnej. Skarżący zarzucili nieskuteczne poinformowanie społeczności lokalnej Ł. o przystąpieniu do zmiany Studium i o jego wyłożeniu do konsultacji społecznych - czym naruszono przepisy art. 9 - 14 k.p.a. Nieskuteczne poinformowanie mieszkańców narusza normy Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Z tego względu szereg uwag i pism mieszkańców nie zostało uwzględnionych. Zarzuty do nowego Studium dotyczyły także nie wykazania wpływu na środowisko przyrodnicze i zdrowie mieszkańców nowej lokalizacji obwodnicy, czym naruszono art. 10 ust. 1 pkt 1, 3, 5, 9 ustawy oraz braku postępowania w zakresie Oceny Oddziaływania na Środowisko (OOŚ). Studium włączone zostało do katalogu dokumentów, dla których wymagane jest przeprowadzenie strategicznej OOŚ - art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz .U. Nr 199, poz. 1277), której nie przeprowadzono.
W ocenie skarżących sądy krajowe dla osiągnięcia rezultatu, o którym mowa w art. 189 TWE, są zobowiązane do interpretacji prawa krajowego w świetle sformułowań i celów dyrektywy. Zdaniem skarżących, ,,Analiza porównawcza trzech wariantów przebiegu obwodnicy miasta Kozienice" nie może być uznana za odpowiednik prognozy oddziaływania na środowisko, gdyż nie spełnia podstawowych kryteriów z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.). Analiza ta ma tylko służyć udowodnieniu, że wybrano najlepszy wariant przebiegu obwodnicy. Nadto przedmiotową uchwałą naruszone zostały zasady określone w zakresie ochrony obszarów Natura 2000 przez przeniesienie rezerwy terenowej pod obwodnicę na obszar kolidujący z tym obszarem oraz ze zwartą zabudową mieszkaniową Ł. W świetle dyrektywy siedliskowej i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości inwestowanie na obszarach chronionych Natura 2000 nie jest możliwe w przypadku, gdy inwestycja może być zlokalizowana bez kolizji z tymi obszarami. W związku z tym zapisy uchwalonego Studium należy uznać za niezgodne z prawem polskim i unijnym. Nadto według jednego z wariantów obwodnica będzie przebiegała m.in. przez nieczynne wysypisko śmieci, co nie odpowiada faktycznemu stanowi rzeczy, gdyż jest to wysypisko czynne. Na trasie obwodnicy znajdują się także czynne ujęcia wody.
Skarżący podnieśli, iż podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy naruszyła ich interes prawny – jako właścicieli nieruchomości leżących na trasie przebiegi obwodnicy - wykonując swoje władztwo planistyczne niezgodnie z przepisami prawa. W zaskarżonym Studium odstąpiono od określenia funkcji terenów Ł. jako funkcji osiedleńczej, w związku z czym utraciły one swój dotychczasowy charakter jako terenów mogących być wykorzystanych pod budownictwo jednorodzinne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż dopełnił wszystkich wymogów proceduralnych związanych z uchwaleniem Studium. Nadto podniósł, że skarżący nie wskazali jaki przepis prawa lub uprawnienie skarżących zostało naruszone poprzez uchwalenie Studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przytaczając treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Sąd stwierdził, że wykazanie interesu prawnego winno polegać na wykazaniu naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. Naruszenie zaś interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium.
W ocenie Sądu skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego. Wprawdzie w skardze podnosili, że ich interes prawny wynika z naruszenia prawa własności działek leżących na trasie planowanej obwodnicy Kozienic w miejscowości Ł., lecz nie wskazali dowodów własności i położenia działek, które miałyby doznać ograniczeń w związku projektowaną trasą obwodnicy miasta Kozienice. Następnie na rozprawie zmienili stanowisko wskazując, że naruszenia ich interesu prawnego należy upatrywać w naruszeniu procedury planistycznej przy uchwalaniu studium. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 roku, II OSK 1765/07 Sąd wskazał, że wykazanie naruszenia interesu prawnego należy do obowiązków skarżących i decyduje o tym, że sąd może przystąpić do oceny czy naruszenie to nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym prawnie wymaganą procedurą planistyczną. Natomiast naruszenia interesów prawnych nie można upatrywać, tak jak twierdzą skarżący, w naruszeniu procedury planistycznej. Sąd stwierdził, iż brak wykazania interesu prawnego przez skarżących powoduje, że nie zachodzi potrzeba merytorycznego odnoszenia się do zarzutów naruszenia procedury planistycznej, w tym szczególnie nie poddania projektu studium ocenie środowiskowej i naruszenie tym przepisów prawa europejskiego.
Sąd zaznaczył, że dopiero ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r., nałożyła obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w przypadku przygotowywania projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - art. 46 ustawy. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymagał projekt planu zagospodarowania przestrzennego - art. 40 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Przepisy działu VI powołanej wyżej ustawy były implementacją Dyrektywy 2001/42/WE o ocenach oddziaływania na środowisko w odniesieniu do programów i planów. Według art. 249 Traktatu WE, Dyrektywa wyznacza cele - skutki do osiągnięcia - dla państw członkowskich, pozostawiając im swobodę, co do środków służących do osiągnięcia tych celów. Dyrektywa adresowana jest do państw członkowskich, natomiast bezpośrednia jej skuteczność dla jednostek jest wyjątkiem, a nie zasadą. W stanie prawnym od dnia 15 listopada 2008 r. przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania wymaga zarówno projekt studium, jak i planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast przedmiotowa uchwała została podjęta w według stanu prawnego obowiązującego do dnia 15 listopada 2008r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Z. K., E. C. i J. Z., reprezentowane przez radcę prawnego M. B. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 11 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. i w związku z art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. oraz w związku z art. 2, 3 i 4 dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie wykazali interesu prawnego podczas, gdy do naruszenia interesu prawnego skarżących będących mieszkańcami Gminy Kozienice (członkami określonej wspólnoty samorządowej) doszło na skutek podjęcia uchwały Rady Miejskiej w Kozienicach z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy Kozienice bez przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko (bez wyłożenia projektu tego studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko), czyli w czasie, kiedy istniała niezgodność pomiędzy przepisami prawa krajowego, a przepisami dyrektywy 2001/42/WE w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 w związku z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. Nr 90, poz. 864/2), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący w ramach wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie mogli powołać się na normy prawne wynikające z dyrektywy 2001/42/WE w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, mającymi bezpośrednie zastosowanie w systemie prawa krajowego;
3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Z. K., E. C. i J. Z. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące podniosły, iż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy Kozienice, w przepisach krajowych nie obowiązywał przepis prawa, poddający tego rodzaju dokument ocenie wpływu na środowisko. Obowiązek wyłożenia projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został bowiem wprowadzony z dniem 15 listopada 2008 r., na skutek nowelizacji art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonanej przez ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Obecnie każdemu mieszkańcowi gminy, na terenie której dochodzi do uchwalenia studium, "przepis, art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gwarantuje prawo do zapoznania się z projektem studium oraz prognozą oddziaływania na środowisko. Podkreślono, że ustawodawca obejmując studium oceną oddziaływania na środowisko nadał temu dokumentowi wyższą rangę oraz dokonał w tym zakresie wdrożenia dyrektywy 2001/42/WE. Zdaniem skarżących, od czasu członkostwa Polski w Unii Europejskiej do dnia 15 listopada 2008 r., w zakresie uchwalania studium, istniał stan niezgodny z prawem wspólnotowym, bowiem nie wdrożono prawidłowo dyrektywy 2001/42/WE, gdyż dokument ten nie został objęty obowiązkowo oceną wpływu na środowisko. Sąd dokonał zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sposób nie uwzględniający prowspólnotowej wykładni prawa krajowego. Nie można zgodzić się z poglądem Sądu, iż skarżący naruszenia interesów prawnych nie mogą upatrywać w naruszeniu procedury planistycznej. Właśnie dlatego, że istniał stan niezgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym, skarżący mieli pełne uprawnienie twierdzić, iż pozbawieni zostali prawnej gwarancji wypływającej z dyrektywy 2001/42/WE - doszło do przeprowadzenia procedury planistycznej niezgodnie z tą dyrektywą. Skarżący, jako mieszkańcy gminy Kozienice, powinni mieć prawo zapoznać się z projektem studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Podkreślono, że sam ustawodawca w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 3 października 2008 r., wyraźnie potwierdził, że istniała niezgodność z dyrektywą 2001/42/WE, gdyż studium pomimo wielu sygnałów, nie było poddane ocenie oddziaływania na środowisko. Sąd powinien tak dokonać wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, aby zapewnić skuteczność i pełną efektywność prawu wspólnotowemu tj. dyrektywie 2001/42/WE. Skarżący mogli powoływać się na bezpośredni skutek tej dyrektywy, a Sąd miał obowiązek tak dalece dokonać wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, aby zapewnić ochronę prawną skarżącym i uznać, że ich interes prawny wypływający z dyrektywy 2001/42/WE został naruszony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Kozienicach, reprezentowana przez adwokata J. T., wniosła o jej oddalenie oraz obciążenie skarżących kosztami postępowania kasacyjnego. Rada Miejska podniosła, iż wywody zawarte w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie mogą zmienić faktu, że strona skarżąca nie wykazała przed Sądem pierwszej instancji naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Rozważania skarżących sprowadzają się do błędnego przekonania, że nie jest konieczne dostosowywanie praw krajowych do prawa wspólnotowego i że nie można powoływać na prawo krajowe o ile nie jest zgodne z prawem wspólnotowym (wystarczy samo prawo wspólnotowe).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 11 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. i w związku z art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. oraz w związku z art. 2, art. 3 i art. 4 dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko.
Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g., reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).
Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), lecz nie można nie dostrzegać, że z mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, iż już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Nie można jednak generalnie przyjmować, że w każdym przypadku studium taki skutek może spowodować. Nie można bowiem z góry zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Należy także przypomnieć, że naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można też upatrywać w naruszeniu przepisów procedury planistycznej. Procedura planistyczna może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, że został naruszony jej interes prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07).
W niniejszej sprawie skarżący interes prawny do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Kozienicach wywodzą z prawa własności nieruchomości, a także z naruszenia procedury planistycznej tj. z braku sporządzenia prognozy wpływu na środowisko - w zakresie projektu studium.
Po pierwsze, nie można podzielić stanowiska skarżących, iż w powyższym zakresie do dnia 15 listopada 2008 r. istniała niezgodność pomiędzy przepisami prawa krajowego i przepisami dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.U.UE.L.01.197.30), a to z poniższych względów.
Przepis art. 4 tej dyrektywy – "Obowiązki ogólne" w ustępie 1 stanowi, iż oceny wpływu na środowisko, określonej w art. 3 dyrektywy, dokonuje się podczas przygotowania planu lub programu i przed jego przyjęciem lub poddaniem procedurze ustawodawczej. Jednocześnie jednak przepis art. 4 dyrektywy 2001/42/WE przewiduje, iż w przypadku, gdy plany i programy tworzą część hierarchii, Państwa Członkowskie, w celu uniknięcia powielania oceny, uwzględniają fakt, że oceny dokonuje się, zgodnie z niniejszą dyrektywą, na różnych poziomach hierarchii. W celu, między innymi, uniknięcia powielania oceny, Państwa Członkowskie stosują art. 5 ust. 2 i 3.
Według artykułu 5 ust. 2 tej dyrektywy sprawozdanie dotyczące środowiska sprawozdanie dotyczące środowiska - przygotowane, gdy na mocy art. 3 ust. 1 wymagana jest ocena wpływu na środowisko - zawiera informacje, które mogą być racjonalnie wymagane, z uwzględnieniem obecnego stanu wiedzy i metod oceny, zawartości i poziomu szczegółowości planu lub programu, jego stadium w procesie podejmowania decyzji oraz zakresu, w jakim niektóre sprawy mogą zostać właściwiej ocenione na różnych etapach tego procesu, w celu uniknięcia powielania oceny. Odpowiednie dostępne informacje na temat wpływu na środowisko, wynikającego z planów i programów, oraz otrzymane na innych poziomach procesu decyzyjnego lub poprzez inne prawodawstwo wspólnotowe mogą być wykorzystywane do dostarczenia informacji, o jakich mowa w art. 5 ust.1. Skoro przepisy art. 4 i art. 5 dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.U.UE.L.01.197.30) pozwalają Państwom Członkowskim na stosowanie rozwiązań prawnych, które mają na celu uniknięcie powielania oceny wpływu na środowisko, to nie można skutecznie twierdzić, iż do dnia 15 listopada 2008 r. przepis prawa krajowego, tj. art. 11 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), był niezgodny z przepisami tej dyrektywy.
Do dnia 15 listopada 2008 r. przepis art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) nakładał obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w przypadku projektu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, projektów planów zagospodarowania przestrzennego oraz projektów strategii rozwoju regionalnego. Z dniem 15 listopada 2008 r. przepis art. 40 tej został uchylony przez art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227) z dniem 15 listopada 2008 r. – ze względu na rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z dnia 3 października 2008 r. Ustawa ta określa m.in. zasady i tryb postępowania w sprawach ocen oddziaływania na środowisko i zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska (art. 1). Z tym dniem – z mocy art. 46 pkt 1 przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają projekty koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, planów zagospodarowania przestrzennego oraz strategii rozwoju regionalnego.
Od dnia 15 listopada 2008 r. oceny oddziaływania na środowisko wymaga zatem zarówno plan zagospodarowania przestrzennego jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 15 listopada 2008 r. ustawodawca zdecydował się więc na "powielanie" oceny. Z faktu tego nie można jednak wyprowadzać wniosku – jak czynią to skarżący – że stan obowiązujący do tego dnia naruszał przepisy dyrektywy 2001/42/WE. Jak już wyżej wskazano, stosowania rozwiązań prawnych, które mają na celu uniknięcie powielania oceny wpływu na środowisko, nie można uznać za sprzeczne z tą dyrektywą.
Podzielić zatem należy stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżący nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w według stanu prawnego obowiązującego do dnia 15 listopada 2008 r. Zasadnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na przepis art. 249 Traktatu WE. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U.04.90.864/2) dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków.
A zatem dyrektywy - w przeciwieństwie do rozporządzeń - wymagają implementacji do krajowego porządku prawnego.
Część systemu prawa krajowego stanowi jedynie prawo wspólnotowe bezpośrednio obowiązujące, które powinno być bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Następstwem bezpośredniego obowiązywania prawa wspólnotowego na terytorium państw członkowskich jest bezpośredni skutek prawa wspólnotowego. Pamiętać należy, iż bezpośredni skutek wywołują te przepisy prawa wspólnotowego, które: 1) są jasne i precyzyjne, 2) są bezwarunkowe, 3) jeżeli nie podlegają wykonaniu przez państwa członkowskie lub instytucje Wspólnoty, 4) nie przyznają tym podmiotom kompetencji do działania na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej. Przepisy, które muszą być wykonane przez państwa członkowskie, nie mogą w konkretnym wypadku wywołać bezpośredniego skutku (por. A.Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A.Wróbla, Kantor Wydawniczy – Zakamycze 2005, s. 44, s. 91 – 92, s. 95 – 96). Dyrektywa – jak trafnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji - adresowana jest do państw członkowskich.
Z powyższych względów chybiony jest także zarzut naruszenia art. 10 TWE w związku z art. 249 TWE i art. 101 ust. 1 u.s.g. Nadto Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 2 dyrektywy 2001/42/WE – przepis ten zawiera jedynie definicje m.in. definicje "oceny wpływu na środowisko" i "sprawozdania dotyczącego środowiska"
W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.