II OSK 1937/23

II OSK 1937/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 596/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-09
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sprostowano zaskarżony wyrok
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 15 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 596/22 w sprawie ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr XXXII/479/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 596/22, w ten sposób, że w miejscu nazwiska skarżącego zamiast "G.", wpisuje "G."; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 596/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi A. G. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Miasta Legionowo z 31 sierpnia 2021 r., nr XXXII/479/2021 (dalej: "Uchwała", "Plan miejscowy", "plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miasta Legionowo (dalej: "Rada") podjęła 31 sierpnia 2021 r. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Legionowo dla obszaru "Śródmieścia Legionowa".
W skardze do WSA w Warszawie na powyższą uchwałę A. G. zarzucił powyższej uchwale naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." - przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), dalej: "k.c." w stosunku do działki skarżącego nr [...] obręb [...]. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w/w nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że plan przewiduje realizację na działce skarżącego budynku o znacznych rozmiarach i łącznie ok. 7000 m² powierzchni użytkowej. Równocześnie § 3 ust. 1 pkt 16 planu, zdaniem skarżącego, uniemożliwia realizację budynku biurowego. Plan nie dopuszcza w możliwym do realizacji budynku prowadzenia działalności o adekwatnych rozmiarach i jednolitej funkcji, lecz przesądza o podziale na liczne lokale i zróżnicowane przedsięwzięcia. W szczególności podniesiono, że metoda określenia wskaźnika parkingowego bez zdefiniowania powierzchni użytkowej obiektu usługowego wielofunkcyjnego dla celów obliczenia liczby miejsc parkingowych, uniemożliwia jednoznaczne i bezsporne ustalenie liczby tych miejsc w projekcie budowlanym (§ 14 ust. 4 uchwały).
W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W szczególności argumentując oddalenie skargi, organ wskazał, że przedmiotowa działka jest usytuowana na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1U - teren zabudowy usługowej (teren obejmuje wyłącznie tę działkę). Wyjaśniono, że zgodnie z przyjętymi ustaleniami, będzie możliwe zrealizowanie w istniejących i planowanych budynkach, całego wachlarza usług - plan nie przesądza jakie to mają być usługi ani nie ogranicza ich ilości i wzajemnych proporcji. Plan dopuszcza w tym usługi biurowe. Jedynym warunkiem jest uwzględnienie w wyborze katalogu usług, ograniczeń określonych w § 3 ust. 1 pkt 16 oraz § 12 uchwały. Następnie organ podał, że rolą projektanta nowych obiektów ale także istniejących, które będą podlegać np. rozbudowie lub zmianie sposobu użytkowania, będzie obliczenie ilości miejsc postojowych według przyjętego w planie normatywu tj. zgodnie z § 14 ust. 4 planu.
WSA w Warszawie, we wskazanym na wstępie wyroku z 9 stycznia 2023 r. nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest dopuszczalna. Wyjaśniono, że skarżący legitymuje się interesem prawnym, bowiem jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] o powierzchni 2386 m² obręb [...] w Legionowie, objętej postanowieniami Planu Miejscowego. Nieruchomość usytuowana jest u zbiegu ul. [...] na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1U – teren zabudowy usługowej. Następnie wskazano, że przyjęte parametry zabudowy pozwalają na działce o powierzchni zabudowy 2386 m², zrealizować budynek o funkcji usługowej o powierzchni zabudowy 1908 m² i całkowitej powierzchni 9544 m² (cztery kondygnacje naziemne i jedna podziemna lub pięć kondygnacji naziemnych), uwzględniając zakazy zabudowy wynikające z § 12 uchwały. Zdaniem WSA w Warszawie odczytując treść § 12 planu nie można dostrzec zakazu realizacji budynków o funkcji biurowej, co przyznał także organ w odpowiedzi na skargę.
W kwestii zasadniczej tj. obliczania minimalnej liczby miejsc postojowych dla samochodów wskazano, że § 14 ust. 4 zaskarżonej uchwały jest zgodny z ustaleniami uchwały Rady z 28 czerwca 2017 r., nr XXXII/411/2017 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej Legionowo" (dalej: "Studium"). Zdaniem Sądu I instancji sposób obliczenia powierzchni użytkowej został określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1609 ze zm.), dalej: "rozporządzenie". Wyjaśniono, że definicja powierzchni użytkowej różni się w zależności od sposobu jej wykorzystania. Zasady określono w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (§ 12). Sąd wojewódzki podkreślił, że inwestor ustala jaką funkcję będą pełniły planowane obiekty na jego nieruchomości, a projektant realizujący zamierzenie odpowiada za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślono, że regulacje zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. doprecyzowano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), dalej: "rozporządzenie z 2003 r.". Zdaniem Sądu wojewódzkiego warunki wymagane tymi przepisami zostały spełnione. Prawodawca przewidział bowiem w uchwale miejsca parkingowe dla budynków usługowych (tj. § 14 ust. 4 pkt 2c planu). Następnie wskazano, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obowiązkowe elementy planu miejscowego, w tym w pkt 6. przewidziano między innymi minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Na zakończenie Sąd wojewódzki uznał, że postanowienia planistyczne obejmujące swoim zakresem teren, na którym położona jest działka skarżącego, jakkolwiek oddziałuje na interes skarżącego, to nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy. Ingerencja w sferę praw skarżącego pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu społecznego, jakim jest w tym przypadku zabezpieczenie usług, do zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w tym minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. G. zaskarżając go w całości, zarzucając:
1) naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonych w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." tj.:
- art. 141 § 4 p.p.s.a przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy w zakresie rozpatrzenia zarzutów skargi i argumentacji skarżącego wskazującej na wady legislacyjne uchwały w przedmiocie prawa miejscowego,
- art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na uchwałę naruszającą prawo, co miało wpływ na wynik postępowania;
2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. - przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu wadliwych przepisów planu dotyczących ustalenia wskaźnika parkingowego na nieruchomości skarżącego za zgodne z prawem.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem rozwinięcie w uzasadnieniu wyroku problematyki normy prawa lokalnego w zakresie regulacji odnoszącej się do miejsc postojowych, było wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd wojewódzki ustalił stan faktyczny sprawy, wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, a przeprowadzony wywód prawny był w pełni wystarczający. Fakt, że w uzasadnieniu znalazły się kwestie prawne, których nie podniósł skarżący nie ma znaczenia, gdyż sąd wojewódzki rozpoznaje sprawę w jej całokształcie i nie jest związany zarzutami skargi.
Kluczową dla sprawy była analiza treści zaskarżonego § 14 ust. 4 pkt 2 planu w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i w tym zakresie Sąd wojewódzki prawidłowo wyjaśnił, że plan wskazuje minimalną liczbę miejsc do parkowania i tym samym nie można zarzucić, aby został naruszony w/w przepis u.p.z.p. Przeprowadzona analiza normy planu w kontekście § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia z 2003 r. również doprowadziła do prawidłowego rezultatu w rozumowaniu przyjętym przez WSA w Warszawie. Otóż przepis ten nakazuje, aby plan określał ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Taka metodyka ustalania ilości miejsc daje prawodawcy lokalnemu narzędzie w kształtowaniu tych miejsc w zależności od konkretnej funkcji terenu. Odniesienie np. do kryterium powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych w wypadku funkcji zabudowy mieszkaniowej byłoby w sposób oczywisty nieadekwatne. Odwrotnie – przy zabudowie produkcyjnej wskaźnik ilości mieszkań także będzie irrelewantny dla obliczenia liczby miejsc postojowych. Jednocześnie wskazać przyjdzie, że skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia z 2003 r.
W niniejszej sprawie ze względu na interes prawny skarżącego w granicach jego działki przeznaczonej pod usługi znaczenie ma zabudowa usługowa, czyli zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 16 planu rozumiana jako budynek lub zespół budynków, w których prowadzona jest działalność służąca zaspokajaniu potrzeb ludności, niezwiązana z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi. Rodzaje możliwych funkcji usługowych wskazuje ów § 14 ust. 4 pkt 2 lit. c planu, gdzie wymienia się 6 grup podobnego charakteru usług, dla których wyznaczono kryteria wyliczenia ilości miejsc postojowych, odpowiadające kryteriom wyznaczonym na podstawie § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia z 2003 r. Przeprowadzona tym samym przez Sąd wojewódzki ocena zgodności przedmiotowej regulacji Planu miejscowego z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jest prawidłowa.
Również brak podstaw, aby przypisać omawianej regulacji planu, iżby zostały naruszone kanony techniki prawodawczej w zakresie prawidłowego skonstruowania norm planu. Skarżący kasacyjnie bowiem zasadniczo upatruje naruszenia przepisów w tym, że budynek wielofunkcyjny usługowy będzie mógł mieścić różne rodzaje usług, dla których wyznaczono przy miejscach postojowych różne kryteria dla poszczególnych rodzajów usług, a jednocześnie nie postanowiono jaki współczynnik miejsc postojowych winny mieć części wspólne, nieprzeznaczone pod konkretnie wymieniony rodzaj usługi. Twierdzi, że uchwała nie spełnia roli jako akt prawa miejscowego stanowiącego podstawę prawną do wydawania decyzji, jak również nie jest możliwa jednoznaczna interpretacja tego przepisu.
Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jest zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania danej rady gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Kwestie techniki tworzenia norm prawa uregulowane zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.). Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepisy te dotyczą procesu tworzenia projektu ustawy, zmiany ustawy, rozporządzeń. Zawierają konkretne uregulowania w zakresie techniki tworzenia norm prawnych. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie przytoczył żadnego przepisu tego rozporządzenia, który jego zdaniem miałby zostać naruszony przy tworzeniu planu i tym samym nastąpiła dyskwalifikacja przepisu planu jako normy prawa.
Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie dotyczą nie tyle niezgodności normy z prawem powszechnie obowiązującym, co stosowania tej normy w procedurze uzyskiwania pozwolenia na budowę. Innymi słowy jak ten przepis zostanie zastosowany i odczytany na etapie tworzenia projektu budowlanego. Funkcją natomiast sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Kwestia zgodności tego projektu z planem będzie badana na etapie ewentualnej kontroli decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Stawiany zatem w skardze kasacyjnej problem jest odrębnym zagadnieniem, związanym ze sporządzeniem projektu budowlanego, a kwestie te - jak słusznie stwierdził WSA w Warszawie - reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W zależności od decyzji inwestora zostaną ustalone konkretne funkcje poszczególnych powierzchni w projektowanym budynku. W zależności od tych funkcji zostanie sporządzony projekt architektoniczno-budowlany, w tym nastąpi wyliczenie miejsc postojowych w garażach. Taki obowiązek ciąży na osobie sporządzającej taki projekt. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego weryfikacja stosowania przepisów prawa miejscowego, lecz ich ocena zgodności z prawem. Przeprowadzony test legalności nie pozwolił na zaakceptowanie zarzutów naruszenia norm prawa wskazanych w skardze kasacyjnej.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
W myśl art. 156 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki. Zgodnie zaś z art. 156 § 3 p.p.s.a. jeżeli sprawa toczy się przed NSA Sąd ten może sprostować wyrok sądu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku błędnie wpisał nazwisko skarżącego: zamiast "G." wpisał "G.". Błąd ten uznać należało za oczywistą omyłkę, a tym samym wystąpiły podstawy do sprostowania sentencji przedmiotowego wyroku, wpisując prawidłowe nazwisko strony. Z powyższych względów, w oparciu o art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.