II OSK 1937/22

II OSK 1937/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 887/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-01-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 1, art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 2  art. 15, art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80,art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 67 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. i W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 887/21 w sprawie ze skargi A.W. i W.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 887/21 oddalił skargę A.W. i W.W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia 24 maja 2021 r. nr 225/2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r. znak: ORP.5160.21.2020 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) odmówił w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. zmiany decyzji PINB z dnia 12 stycznia 2017 r. znak: OA- V.5160.31.2016, zmienionej decyzją PINB z dnia 14 grudnia 2018 r. znak: ORP.5160.23.2018, w zakresie terminu zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu.
Po rozpatrzeniu odwołania MWINB decyzją z dnia 24 maja 2021 r. nr 225/2021 utrzymał ją w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją ostateczną z dnia 12 stycznia 2017 r. znak: OA-V.5160.31.2016 PINB, działając na podstawie art. 67 ust. 1 p.b., nakazał A.W. i W.W. wykonać rozbiórkę niewykończonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gm. [...] i uporządkowanie terenu oraz określił termin: rozpoczęcia rozbiórki na dzień 31 marca 2017 r., zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu na dzień 31 grudnia 2018 r. Decyzją z dnia 14 grudnia 2018 r. PINB na wniosek A.W. i W.W. zmienił w trybie art. 155 k.p.a. ww. ostateczną decyzję w zakresie terminu zakończenia rozbiórki określonego w tej decyzji i ustalił nowy termin wykonania ww. obowiązku do dnia 31 grudnia 2020 r. W dniu 4 listopada 2020 r. do PINB wpłynął wniosek A.W. i W.W. z dnia 3 listopada 2020 r. o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji PINB z dnia 12 stycznia 2017 r. w zakresie terminu zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu poprzez przedłużenie ww. terminu do końca 2023 r. Wniosek został umotywowany brakiem możliwości pokrycia kosztów rozbiórki. Wnioskodawcy podnieśli, że w ich sprawie prowadzone jest postępowanie sądowe o wypłatę odszkodowania.
MWINB wyjaśnił, że wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji, na które strona wyraziła zgodę, przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. W ocenie organu odwoławczego za zmianą decyzji PINB z 12 stycznia 2017 r. (zmienionej decyzją z dnia 14 grudnia 2018 r.) nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony. Nakaz rozbiórki niewykończonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gm. [...], został wydany w związku z ustaleniem, że budynek ten nie nadaje się do wykończenia, bowiem konstrukcja budynku uległa uszkodzeniu, budynek znajduje się na czynnym osuwisku i nie ma możliwości zabezpieczenia samego budynku bez zabezpieczenia i stabilizacji całego osuwiska. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że dalsze zwlekanie z rozbiórką obiektu nie leży w interesie społecznym rozumianym jako konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i otoczenia. Organ II instancji zaznaczył, że mając na uwadze, że działania organów nadzoru budowlanego służą ochronie porządku prawnego oraz zapewnieniu szeroko rozumianego bezpieczeństwa, stwierdzić trzeba, iż uwzględnienie interesu strony w zmianie terminu wykonania rozbiórki i uporządkowania terenu kolidowałoby z obowiązującym porządkiem prawnym oraz koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i otoczenia. Podnoszone we wniosku z dnia 3 listopada 2020 r. okoliczności w postaci braku możliwości pokrycia kosztów rozbiórki nie świadczą o występowaniu w sprawie słusznego interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. Wnioskodawcy uzależniają bowiem wykonanie obowiązku od uzyskania pozytywnego dla nich rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym o wypłatę odszkodowania, co jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, a zatem może nigdy nie zaistnieć.
Skargę na decyzję MWINB wnieśli wnioskodawcy zarzucając jej naruszenie: 1) art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że organ nie jest władny przedłużyć termin wyznaczony do wykonania nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy okoliczności sprawy przemawiają za tym, że spełniona została przesłanka słusznego interesu strony, aby uwzględnić jej wniosek o przedłużenie terminu na rozbiórkę obiektu; 2) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, wyprowadzenie z dowodów błędnych wniosków, co miało wpływ na wynik sprawy. Organ nie ocenił stanu sprawy cywilnej przeciwko ubezpieczycielowi o wypłatę odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z dnia 6 października 2021 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z postanowienia Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2021 r. na okoliczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego ds. architektoniczno-budowlanych celem oceny adaptacji projektu budynku; na wypadek potwierdzenia tej okoliczności, dopuścić dowód z uzupełniającej opinii biegłego inż. Z.K., która ma zostać wydana w porozumieniu z przedstawicielami jednostki naukowo badawczej; opinii jednostki naukowo-badawczej na okoliczność ustalenia, czy działka położona w S. ozn. nr dz. [...] o pow. 0,24 ha, obj. KW nr [...], na której został wybudowany dom powodów, leży w obrębie istniejącego osuwiska o numerze ewidencyjnym nr [...], tj. czy osuwisko to powiększyło swój zasięg w sposób mogący wpłynąć na stabilność konstrukcji budynku - na okoliczność, że działka znajduje się na terenie osuwiskowym i mają zostać przeprowadzone dalsze oględziny budynku oraz sporządzone opinie biegłych w związku z toczącym się postępowaniem sądowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, iż przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes stron. Decyzja wydawana w trybie art. 67 ust. 1 p.b. niewątpliwie należy do tej kategorii. Brak jest w tej regulacji jakichkolwiek wskazań co do terminu rozbiórki, zatem trzeba się zgodzić z organem, że w tym zakresie organy nadzoru budowlanego mają pewien luz decyzyjny. Jest więc możliwe zastosowanie w tym przypadku art. 155 k.p.a. poprzez zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania robót rozbiórkowych .
Sąd I instancji przypomniał, że decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana na wyraźny wniosek inwestorów, gdzie sytuacja taka nie należy do typowych, skoro rozbiórki można również dokonać na podstawie pozwolenia, o którym mowa w art. 30b p.b. Nadto w uzasadnieniu decyzji pierwotnej zacytowano wyjaśnienia inwestorów, że zamierzają zakończyć rozbiórkę do końca 2018 r. W taki też sposób określono wówczas tj. w decyzji z 12 stycznia 2017 r. termin zakończenia robót rozbiórkowych. Następnie w decyzji z dnia 14 grudnia 2018 r. uwzględniono kolejny wniosek skarżących, zmieniając pierwotną decyzję i przedłużając termin dokonania rozbiórki o kolejne dwa lata tj. do 31 grudnia 2020 r. Aktualnie, co zaznaczył Sąd wojewódzki, skarżący po raz kolejny domagają się zmiany terminu dokonania rozbiórki - tym razem do końca 2023 r. Wniosek motywują brakiem środków na dokonanie rozbiórki oraz toczącą się przed sądem cywilnym sprawą z ubezpieczycielem o odszkodowanie. Jak wynika z akt administracyjnych wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. I C 704/17 oddalono powództwo W.W. i A.W. przeciwko ubezpieczycielowi o zapłatę. Skarżący wnieśli apelację od tego wyroku, a sąd odwoławczy zlecił dodatkowe opinie biegłych. Już po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie, a przed sporządzeniem uzasadnienia do akt sprawy wpłynął wniosek skarżących o dopuszczenie dowodu z maila od biegłego, w którym wyznaczono na 27 stycznia 2022 r. i termin sporządzenia opinii - 15 lutego 2022 r. Sąd nie znał tych dowodów w dacie wyrokowania, zatem nie mógł wziąć ich pod uwagę, niemniej jednak uznał, że w żaden sposób nie zmieniają one oceny zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.W. i W.W. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów procesowych tj. art. 1, art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. oraz przepisów art. 138 § 2 , art. 15 oraz art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 w zw. z 155 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 1 p.b., poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że w sprawie nie zaszły przesłanki słusznego interesu strony do przedłużenia terminu rozbiórki budynku, pomimo faktu, że w sprawie pomiędzy odwołującymi a Ubezpieczycielem toczy się postępowanie sądowe a przeprowadzenie dowodów z opinii biegłych, zlecone przez Sąd Apelacyjny w Krakowie dotyczy przedmiotowego budynku objętego decyzją o wyburzeniu i dowody te są najważniejszymi dowodami w sprawie cywilnej, warunkującymi uznanie przez Sąd roszczenia za zasadne lub też niezasadne, przy czym okoliczności mające być udowodnione spoczywają na odwołujących się. Naruszenie powyższych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez niecałością ocenę materiału dowodowego oraz podkreślanie przez Sąd niekorzystnych dla skarżących okoliczności przy jednoczesnym pominięciu okoliczności związanych z procesem cywilnym a dotyczącym toczącego się w jego ramach postępowania dowodowego i niezbędności istnienia budynku do ich przeprowadzenia.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.
Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 155 k.p.a. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Dokonując oceny żądania przez stronę uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo, należy mieć na uwadze, że słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie jedynie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (por. wyrok NSA z 12 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 561/14; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 650/19 (za:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2024, wyd/el). Podzielając to stanowisko trzeba zauważyć, że skarga kasacyjna swojej zasadności upatruje w błędnym przyjęciu przez organ nadzoru budowlanego, że toczące się postępowanie cywilne o odszkodowanie nie stanowi uzasadnionego interesu strony do zmiany decyzji w zakresie terminu jej wykonania. Słusznie, w tej sytuacji wskazał organ, że dalsze zwlekanie z rozbiórką budynku, który nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia z uwagi na lokalizację w obrębie czynnego osuwiska, nie leży w interesie społecznym rozumianym jako konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i otoczenia, zwłaszcza, że nie ma możliwości zabezpieczenia budynku, bez zabezpieczenia i stabilizacji samego osuwiska. W tej sytuacji należy również zauważyć, że słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym. Słuszny interes strony to bowiem interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego, a modyfikacja stosunku administracyjnego musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa. Zbyt długie utrzymywanie budynku w stanie technicznym zagrażającym bezpieczeństwu ludzi i mienia nie realizuje interesu społecznego. Stąd oczekiwanie na korzystne rozstrzygnięcie sprawy cywilnej w celu uzyskania odszkodowania od ubezpieczyciela i powoływanie się na brak środków finansowych na zrealizowanie nakazu rozbiórki, o który zresztą strona sama wnosiła wyznaczając przy tym termin jej rozpoczęcia, nie można uznać za słuszny interes strony do zmiany terminu wykonania obowiązku. Ustawodawca celowo użył dodatkowego określenia interesu strony mającego przemawiać za zmianą ostatecznej decyzji, mianowicie słowa "słuszny", aby wykluczyć zmianę takiej decyzji tylko dlatego, że jest to w interesie strony (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2870/20). Istotne jest także to, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2482/22).
Oczekiwanego rezultatu przynieść nie mogło też powołanie w zarzucie skargi kasacyjnej jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Zatem zastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W badanej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie nie stwierdził wad zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z kolei przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. Podobnie regulacja art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.