II OSK 1937/21

II OSK 1937/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2767/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-03
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1473
art. 1 ust 3 art. 5 ust 1
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - t.j.
Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
§ 1, c § 2 ust 1 pkt 1 i 2 § 3 ust 1
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 9 ust 4 art. 14 ust 1 i 2 art. 15 ust 1 art. 15 ust 2 pkt 9 art. 20 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151 art. 182 § 2 art. 184 art. 188 art. 206 art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2767/19 w sprawie ze skargi K. K. i M. K., R. K., D. O. i J. O., J. M. i B. H., B. P. i J. P., J. K. i D. G. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla pkt I. lit. b zaskarżonego wyroku i oddala skargę w tej części, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2767/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. K. i M. K., R. K., D. O. i J. O., J. M. i B. H., B. P. i J. P., J. K. i D. G. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim ustala ona:
a. przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 2.ZC pod rozbudowę istniejącego cmentarza w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] z obrębu [...] w zakresie, w jakim działki te znajdują się w odległości mniejszej niż 150 metrów od ujęcia wody,
b. przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 5.U jako terenu zabudowy usługowej w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i [....] z obrębu [...],
a w pozostałej części oddalił skargę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skargę na uchwałę Rady Gminy J. nr [...] z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. w rejonie cmentarza we wsi [...] wnieśli K. K. i M. K. jako właściciele działki nr ew. [...], ob. [...], R. K. jako właściciel działek nr ew. [...] i [...], D. O. i J. O. jako właściciele działki nr ew. [...], J. M. i B. H. jako właściciele działki nr ew. [....], B. P. i J. P. jako właściciele działki nr ew. [...] oraz J. K. i D. G. jako właściciele działki nr ew. [...]. Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia:
1. art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak zgodności postanowień planu miejscowego z przepisami odrębnymi z zakresu cmentarnictwa, tj.:
a. art. 1 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1473) przez zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego pod powiększenie cmentarza (symbol 2.ZC) przy jednoczesnym braku uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego na rozszerzenie cmentarza wyznaniowego;
b. § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez przeznaczenie pod rozbudowę cmentarza terenu położonego pośród intensywnej zabudowy mieszkalnej, w centrum wsi, gdy cyt. przepis stawia wymogi, aby teren przeznaczony pod cmentarz zlokalizowany był na krańcach miast, w miejscu zapewniającym odpowiednią izolację od zabudowań;
c. § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że do zmniejszenia strefy ochrony sanitarnej wystarczające jest, że zabudowania mieszkalne położone w granicach od 50 do 150 m od planowanego pod rozbudowę cmentarza terenu mają możliwość podłączenia się do sieci wodociągowej, podczas gdy przepis wskazuje wprost, że zmniejszenie strefy ochrony sanitarnej możliwe jest, gdy zabudowania mieszkalne położone w granicach od 50 do 150 m od terenu planowanego pod rozbudowę cmentarza są podłączone do sieci wodociągowej, a w konsekwencji jego lokalizację w pobliżu zabudowań mieszkalnych;
d. § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia przez nieuwzględnienie faktu, że budynek mieszkalny i studnia z wodą pitną znajdą się w strefie izolującej rozbudowywanego cmentarza, w odległości mniejszej niż 150 m od terenu przeznaczonego na jego rozbudowę;
e. § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochowku zwłok i szczątków poprzez niespełnienie wymogu usytuowania cmentarza w sposób wykluczający możliwość szkodliwego wpływu na otoczenie;
2. art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami odrębnymi, tj. art. 42 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1169), przez brak wskazania, czy zmiany planistyczne polegające na poszerzeniu cmentarza zainicjowane zostały wnioskiem biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego;
3. art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., poprzez umieszczenie części strefy ochronnej 150 m od istniejącego cmentarza poza granicą obszaru objętego planem, podczas gdy całość stref ochronnych powinna być przedmiotem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
4. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p, poprzez przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. przyjętego uchwałą Rady Gminy z [...] r. nr [...], gdy ustalenia studium są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;
5. art. 15 ust. 1 i § 2 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zawarcie w części tekstowej planu ustaleń sprzecznych z częścią graficzną tegoż planu, podczas gdy obie te części winny być spójne i bezsprzeczne;
6. art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uchwałą inicjującą podjętą [...] r. przez Radę Gminy J. o numerze [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. w rejonie cmentarza we wsi [...];
7. art. 17 pkt 5 w związku z art. 36 w zw. z art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016 r. poz. 2147 ze zm.) poprzez sporządzenie prognozy finansowej przez osobę niebędącą rzeczoznawcą majątkowym w oparciu o art. 174 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
8. naruszenie art. 140 k.c., przez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości;
9. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., poprzez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy.
Skarżący wnieśli na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim ustala ona:
a. przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 2.ZC pod rozbudowę istniejącego cmentarza,
b. przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 2.KDD pod budowę drogi dojazdowej oraz
c. przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 5.U jako teren zabudowy usługowej, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. wniósł o jej oddalenie i wskazał, że skarżący niewłaściwie interpretują zapis art. 1 ust. 3 u.c.c.z., gdyż zgody inspektora sanitarnego na poszerzenie cmentarza nie można pozyskać in blanco, ponieważ do wniosku należy przedstawić projekt budowlany cmentarza wraz z opinią hydrologiczno-geotechniczną. Ponadto, § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. dotyczy zakładania nowych cmentarzy. Wójt podkreślił, że gmina uzbroiła w sieć wodociągową wszystkie ulice w strefie 150 m od planowanego powiększenia cmentarza, stąd właściciele nieruchomości mają możliwość przyłączenia się do wodociągu. Ograniczenie przeznaczenia działek w strefie 50 m od cmentarza tylko do funkcji usługowej wynika z kolei wprost z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Wójt wskazał także, że uchwała inicjującą nie ma charakteru wiążącego, a procedura planistyczna była już przedmiotem kontroli Wojewody Mazowieckiego. Wójt potwierdził, że prognoza finansowa nie została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. Nadto nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia uprawnień właścicielskich. Wójt wyjaśnił, że zmiana przeznaczenia działki nr ew. [...] na drogę dojazdową ma walor formalny i gwarantuje, że to gmina urządzi drogę wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając częściowo nieważność zaskarżonej uchwały stwierdził, że skarga J. M. i B. H., J. K. i D. G. oraz R. K. (w zakresie działki nr ew. [...]) podlegała oddaleniu. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie zawiera bowiem zapisów naruszających prawnie chronione interesy wskazanych osób, ponieważ samo sprzeciwianie się rozwiązaniom przyjętym w planie, które nie są zgodne z ich oczekiwaniami, nie wystarcza do uznania, że doszło do naruszenia istoty ich prawa własności. Ze względu jednak na naruszenie w pewnym zakresie interesu prawnego pozostałych skarżących, istniały podstawy do zbadania prawidłowości procedury planistycznej.
Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 u.c.c.z., cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.
Sąd stwierdził, że aprobuje stanowisko, iż nie jest dopuszczalnym takie lokalizowanie w planie miejscowym cmentarza (lub rozszerzenie istniejącego), aby w strefie ochronnej zlokalizowanej w pasie między 50 a 150 metrem od granicy planowanego obszaru znajdował się przynajmniej jeden budynek mieszkalny niepodłączony do sieci wodociągowej, niezależnie od tego, czy istnieje możliwość przyłączenia czy nie (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3102/18). W tym stanie rzeczy zgodził się z autorami skargi, że zapisy planu ustanawiające przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 2.ZC są sprzeczne z przepisem § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, skoro w sferze ochronnej planowanego cmentarza posadowione są budynki mieszkalne niepodłączone do sieci wodociągowej.
Sąd podkreślił, że właściciele nieruchomości mają możliwość podłączenia do sieci wodociągowej, niemniej w aktualnym stanie prawnym nie istnieje przepis, który nakładałby na właściciela nieruchomości obowiązek dokonania takiego przyłączenia. W szczególności obowiązku takiego nie można skutecznie wywodzić z art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który to przepis ustanawia tego rodzaju obowiązek wyłącznie w odniesieniu do sieci kanalizacyjnej. Z tego względu, zdaniem Sądu, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim ustala ona przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 2.ZC pod rozbudowę istniejącego cmentarza w odniesieniu do działek nr ew. nr [...] oraz [...] w zakresie, w jakim działki te znajdują się w odległości mniejszej niż 150 metrów od ujęcia wody.
Sąd nie uwzględnił zarzutu dotyczącego naruszenia § 1 rozporządzenia, gdyż lokalizacja planowanego poszerzenia cmentarza pozostaje w zgodzie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. Uchwała intencyjna nie ma zaś charakteru wiążącego dla ustaleń planu. Zasadnicze wątpliwości budzi jednak kwestia, czy taka lokalizacja została wyznaczona po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. W aktach planistycznych znajduje się pozytywna opinia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., która została wydana po uprzednim przedłożeniu opinii hydrologiczno-geotechnicznej, sporządzonej zgodnie z art. 5 u.c.c.z. W ocenie Sądu, trudno uznać, że uzgodnienie dokonane w trybie art. 17 ust. 7 u.p.z.p. jest tożsame lub zastępuje zgodę udzieloną przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, wyrażoną w trybie art. 1 ust. 3 u.c.c.z. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/18).
Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść, zdaniem Sądu, zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego RP, skoro właściwe władze kościelne dopełniły wymaganych formalności. W aktach planistycznych znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kopia pisma Biskupa Warszawsko-Praskiego abp. Henryka Hosera SAC z 21 października 2016 r., który wnioskował o przeznaczenie działek nr ew. [...] i [...] pod poszerzenie istniejącego cmentarza.
Sąd wskazał, że autorzy skargi zasadnie twierdzą, że prognoza skutków finansowych została sporządzana przez osobę nieuprawnioną, w rozumieniu art. 174 u.g.n. Niemniej jednak, aby okoliczność tego rodzaju mogła zostać uznana za istotne naruszenie procedury planistycznej, należałoby wykazać, że gdyby nie stanowiła rzetelnej analizy ekonomicznej do uchwalenia planu by nie doszło. Skarżący zaś takiego naruszenia jednak nie wykazali.
Sąd rozważając kwestię nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim ustala ona przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 2.KDD pod budowę drogi dojazdowej oraz terenu oznaczonego symbolem 5.U jako teren zabudowy usługowej, wskazał, że zapewnienie prawidłowego dostępu do drogi publicznej tak dla całego terenu, jak i dla poszczególnych działek, w tym modernizacja istniejących układów komunikacyjnych, leży w zakresie obowiązków gminy i mieści się w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 u.s.g.). Stwierdził, że przedstawione w odpowiedzi na skargę argumenty potwierdzają okoliczność, że przy podejmowaniu uchwały nie doszło do nieadekwatnego przekroczenia granic władztwa planistycznego. Przeznaczenie działki o nr ew. [...] pod drogę dojazdową stanowi niezbędny element określonego układu komunikacyjnego, którego zadaniem jest obsługa w zakresie komunikacji istniejącego cmentarza, jak i terenów przeznaczonych w planie pod jego rozbudowę. Niewątpliwie ułatwi to również komunikację działek należących do skarżących, zwłaszcza działki nr [...]. Natomiast okoliczność, że nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym w Studium pod mieszkalnictwo jednorodzinne nie oznacza, że teren tej działki lub jego część nie może zostać przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod rozbudowę drogi dojazdowej. W ocenie Sądu, potrzeby zbiorowe wspólnoty samorządowej uzasadniają ograniczenie indywidualnego interesu skarżących.
Odnośnie do przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 5.U jako terenu zabudowy usługowej w zakresie działek ew. nr [...] i [...], Sąd przyznał rację skarżącym. Postanowienia zaskarżonego planu w tym zakresie, zdaniem Sądu, pozostają w sprzeczności z zapisami Studium, które wskazany obszar objęło symbolem MN, dla którego dopuszczono tylko te usługi, które nie spowodują uciążliwości dla środowiska, w rozumieniu zapisów ustawy p.o.ś., w szczególności wykluczono działalność powodującą ewentualne wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych, powodujące przekroczenie standardów jakości środowiska poza terenem do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny. Sąd podzielił stanowisko, że fakt, iż dla danego terenu w Studium przewidziano funkcję mieszkaniową jednorodzinną nie oznacza, że wszystkie działki na tym terenie są przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Funkcja mieszkaniowa obejmuje też zaspokajanie podstawowych potrzeb związanych z zamieszkiwaniem, zatem obiektom tego rodzaju mogą towarzyszyć inne obiekty takie jak sklepy, obiekty usługowe, rekreacyjne. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, przeznaczenie części tego obszaru wyłącznie jako terenu zabudowy usługowej godzi w przysługujące skarżącym prawa własności, co zresztą podnosili właściciele działek ew. nr [...] i [...] już na etapie uwag do wyłożonego projektu planu.
Sąd zauważył, że przeznaczenia terenu: podstawowe i dopuszczalne, stanowią odrębne kategorie przeznaczeń. Innymi słowy, oba te przeznaczenia stanowią rozłączne zbiory przeznaczeń terenu, które z woli organu planistycznego mogą współistnieć na danym terenie. Jednak z punktu widzenia wykładni prawa oba rodzaje przeznaczeń terenu pozostają odmienne, jeśli chodzi o desygnaty pojęć, na które wskazują. W realiach sprawy, dotychczas poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że przyjęcie w uchwale przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 5.U stoi w sprzeczności z dominującym przeznaczeniem tego terenu w Studium, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Rada Gminy J. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 7 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przedłożenie interesu obywateli (skarżących) ponad interes społeczny oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
2. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
3. § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
4. art. 1 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
5. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
6. art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej skargą kasacyjną i oddalenie skargi w całości, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje częściowo na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wobec faktu, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Gminy J. ma częściowo uzasadnione podstawy.
Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie Radą Gminy, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim ustala ona przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 5.U jako terenu zabudowy usługowej w zakresie działek ewidencyjnych [....] i [...] z obrębu [...]. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że ustalenia miejscowego planu w odniesieniu do tych działek pozostają w sprzeczności z zapisami zawartymi w studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że podziela stanowisko, iż fakt, że dla danego terenu w studium przewidziano funkcję mieszkaniową jednorodzinną nie oznacza, że wszystkie działki na tym terenie są przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną i funkcji mieszkaniowej powinna też towarzyszyć funkcja usługowa. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że przeznaczenie części obszaru (działki o nr ew. [...] i [...]) wyłącznie pod zabudowę usługową godzi w przysługujące skarżącym prawa własności. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za niezasadne. Sam fakt, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają prawo własności właścicieli nieruchomości nie może być podstawą stwierdzenia nieważności miejscowego planu lub jego części. Gminie w ramach tzw. władztwa planistycznego przysługuje prawo ingerencji w prawo własności poprzez określenie w miejscowym planie sposobu ich zagospodarowania. Podstawą stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego części musi być ustalenie, że ingerencja Gminy w prawo własności nastąpiła z przekroczeniem władztwa planistycznego. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w rozpatrywanej sprawie. Przeznaczenie ww. działek tylko pod działalność usługową nie może być uznane za przeznaczenie niezgodne z ustaleniami studium, gdyż jak to zostało już wyżej wskazane to, że dla danego terenu w studium przewidziano funkcję mieszkaniową jednorodzinną nie oznacza, że wszystkie działki na tym terenie są przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Przeznaczenie tych działek tylko pod zabudowę usługową mieści się w ramach przysługującego Gminie władztwa planistycznego i nie może to być powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Nie znajdują natomiast uzasadnienia zarzuty zmierzające do zakwestionowania rozstrzygnięcia Sądu I instancji zawartego w punkcie I lit. a zaskarżonego wyroku. Treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (tekst jedn. Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315) jest jednoznaczna. Zgodnie z treścią tego przepisu odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Wykładnia językowa tego przepisu nie budzi wątpliwości – odległość od cmentarza może być zmniejszona do 50 m jeśli budynki korzystające z wody są podłączone do sieci wodociągowej.
Punktem wyjścia dla dokonania wykładni celowościowej jest ustalenie jaki cel prawodawca chciał osiągnąć ustanawiając dany przepis a następnie ustalenie, czy wykładnia językowa uniemożliwia osiągnięcie założonego przez prawodawcę celu. Celem ustanowienia wymogu podłączenia budynków do sieci wodociągowej jest ochrona ludności przed możliwymi zagrożeniami sanitarnymi. Zawarcie w przepisie wymogu podłączenia budynku do sieci wodociągowej służy osiągnięciu tego celu. Nie ma więc konieczności odejścia od literalnego brzmienia przepisu i przyjęcie, że wystarczającym jest możliwość podłączenia się do sieci wodociągowej. Celem wykładni celowościowej nie jest wykazanie, że cel przepisu może być osiągnięty przy mniej restrykcyjnych wymogach niż te, które zawarte są w przepisie, tylko ustalenie, czy literalne brzmienie tego przepisu nie stoi na przeszkodzie w osiągnięciu założonego przez prawodawcę celu.
Aby wystarczającą przesłanką zmniejszenia odległości budynków od cmentarza była sama możliwość podłączenia budynków do sieci wodociągowej konieczna byłaby zmiana treści rozporządzenia. Nic nie stoi na przeszkodzie by Gmina zwróciła się do właściwego ministra z wnioskiem, aby rozporządzenie zostało zmienione w postulowanym przez Gminę kierunku.
Pozostałe podniesione przez skarżącą kasacyjnie Gminę zarzuty nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Art. 7 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu dotyczącym uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a tym samym Sąd I instancji nie mógł oceniać miejscowego planu pod kątem przestrzegania wymogów wynikających z tego przepisu.
Zastosowania w sprawie nie miał również. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z przepisu tego wynika, że właściciele nieruchomości mają obowiązek podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu można jedynie powtórzyć zawarty w skardze kasacyjnej argument, że właściciele nieruchomości nie mają obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Wprowadzenie takiego obowiązku może nastąpić tylko poprzez zmianę przez prawodawcę regulujących tę kwestię przepisów.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przepis ten stanowi, że właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie było oparte na kwestionowaniu ww. kompetencji właściwych władz kościelnych, tylko na niezgodności miejscowego planu z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych stwierdzić należy, że poza ogólnikowym wyrażeniem, że przepisy te zostały naruszone poprzez ich błędne zastosowanie skarżąca kasacyjnie ani w treści zarzutu ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała na czym to błędne zastosowanie miałoby polegać. Z tego powodu merytoryczna ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego zarzutu nie była możliwa.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oraz art. 206 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.