II SA/Gl 1331/21

II SA/Gl 1331/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-03-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Andrzej Matan
Grzegorz Dobrowolski /sprawozdawca/
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1935/22 - Wyrok NSA z 2024-01-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 28 ust. 1,  art. 20 ust. 1 w zw. z  art. 9   ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi L. B. na uchwałę Rada Miasta Tychy z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr XXX/598/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem MW; 2. zasądza od Gminy Tychy na rzecz skarżącego kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 września 2021 r. L.B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył do tutejszego Sądu skargę na uchwałę Rady Miasta Tychy Nr XXX/598/21 z dnia 26 sierpnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic: Katowickiej, Jałowcowej, Zwierzynieckiej, Czarnej i Oświęcimskiej w Tychach w zakresie w jakim:
1) w załączniku graficznym do MPZP doszło do ustalenia przeznaczenia nieruchomości położonych w obrębie ul. Cytrynowej, Czarnej, Brzoskwiniowej i Katowickiej symbolem MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej);
2) w części opisowej MPZP dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonego symbolem MW §11 ustalono:
a) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni dziatki budowlanej - maks. 35%;
b) wskaźnik intensywności zabudowy min. 0,2.
Zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie:
1) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że projekt MPZP dla obszaru w rejonie ulic: Katowickiej, Jałowcowej, Zwierzynieckiej, Czarnej i Oświęcimskiej w Tychach nie narusza ustaleń obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tychy", które zostało przyjęte Uchwałą Nr 0150/111/40/2002 Rady Miasta Tychy z dnia 18 grudnia 2002 r. (dalej: Studium), podczas gdy jego prawidłowe zastosowanie winno prowadzić do tezy przeciwnej, co skutkowało rażącym naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.,
2) art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 15 ust. 1 tej ustawy poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące pominięciem ustaleń obowiązującego Studium przy sporządzaniu projektu MPZP,
3) art. 7 w zw. art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, skutkującej ustaleniem, iż projekt MPZP jest zgodny ze Studium, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, iż są one rażąco sprzeczne w zaskarżone części.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miasta Tychy zatwierdziła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic: Katowickiej, Jałowcowej, Zwierzynieckiej, Czarnej i Oświęcimskiej w Tychach, zmieniając oznaczenie obszaru, na którym planowana jest budowa ww. inwestycji, z symbolu MU.1 na symbol MW, tym samym zmieniając jego przeznaczenie z "terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej" na "teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". W ocenie skarżącego podjęta uchwala może być podyktowania chęcią doprowadzenia do stanu zgodności planowanej inwestycji budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem inwestycji, która spotkała się ze stanowczym sprzeciwem mieszkańców tego regionu.
Zgodnie z załącznikiem graficznym obowiązującego Studium, obszar na którym planuje się realizację przedmiotowej inwestycji budowlanej, jest oznaczony symbolem MU, co jednoznacznie wskazuje, iż jest to teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej niskiej (§ 4 Studium). Przeznaczenie ww. obszaru potwierdza również część opisowa Studium. Zgodnie bowiem z cz. B roz. i pkt 2.8, w zespole dzielnic Mąkołowiec - Czułów - Wartogłowiec, na którym położone są działki, na których planowana jest ww. inwestycja budowlana, wskazano jednoznacznie: "Kontynuacja rozwoju osiedli mieszkaniowych o charakterze podmiejskim (dominująca zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, atrialna, szeregowa) - w miarę potrzeb i możliwości wynikających z parametrów lokalnego układu drogowego, przy dostosowaniu gabarytów nowej zabudowy do charakteru zabudowy otaczającej z możliwością dopuszczenia pewnego udziału intensywniejszych form- takich, jak zabudowa bliźniacza".
Dalej Studium wskazuje, że "w sąsiedztwie głównych ciągów komunikacyjnych (ulice Mikołowska i Katowicka) - dopuszczenie uzupełnień i przekształcania funkcji zabudowy w kierunku usług". "Wyklucza się jednocześnie realizację nowej zabudowy wielorodzinnej. Na stronie 96 wskazano, że planuje się "kształtowanie strefy podmiejskiej - poprzez rozwój nowej zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w formie jednorodzinnej w obrębie wyznaczonych obszarów 'MJ' i 'MU' oraz utrzymanie umiarkowanej intensywności zabudowy usługowej i mieszkaniowo-usługowej w obszarach UM i U wyznaczonych wzdłuż ruchliwych tras komunikacyjnych". Natomiast zgodnie z cz. C rozdz. i pkt 5 Studium, "w sferze infrastruktury społecznej zakłada się przede wszystkim uzupełnienie deficytu mieszkań, różnicowanie struktury zasobów mieszkaniowych i tworzenie warunków rozwoju usług dla mieszkańców. Przyjmuje się przy tym zasadę wykluczenia możliwości rozwoju nowej zabudowy wielorodzinnej w zespołach osiedli Mąkołowiec - Czułów - Wartogłowiec oraz Jaroszowice - Urbanowice – Wygorzele".
Odpowiadając na skargę organ administracji, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że dotychczas obowiązujący plan miejscowy, przyjęty Uchwałą Nr 0150/VI/81/2003 Rady Miasta Tychy z dnia 27 lutego 2003 r., dla terenu oznaczonego aktualnie symbolem MW (wcześniej MU.1) w § 9 określał podstawowe przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MU, MU.1 i MU.2 jako zamieszkiwanie połączone z usługami komercyjnymi na wspólnej działce. Usługi komercyjne, o których mowa w ust. 1 miały obejmować działalność gospodarczą o charakterze rzemieślniczym i drobną wytwórczość, przy zachowaniu warunków określonych w Rozdziale VII i XXIV. Jako przeznaczenie podstawowe plan wskazywał realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bez usług na działce, lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą terenu na zasadach określonych w odrębnych przepisach szczególnych. Przeznaczeniem dopuszczalnym terenu oznaczonego symbolem MU.1 była realizacja małych domów mieszkalnych, funkcja administracyjna, biurowa i handel detaliczny zlokalizowany wyłącznie w parterach budynków mieszkalnych.
Podkreślono, że przyjęty w 2003 r. plan miejscowy nie określał proporcji pomiędzy przeznaczeniem podstawowym, a przeznaczeniem dopuszczalnym - dlatego każdy potencjalny inwestor mógł w minimalnym stopniu spełnić wymóg przeznaczenia podstawowego, kładąc większy nacisk na przeznaczenie dopuszczalne. Uchwała ta też nie określa, w którym miejscu terenu MU.1 dozwolone są poszczególne typy zabudowy. Oznacza to, że "małe domy mieszkalne" mogły powstać w dowolnej jego części.
W nawiązaniu do powyższych ustaleń (oraz przywołanych wcześniej ustaleń Studium), biorąc pod uwagę stan istniejący oraz wynikający z prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę, w Uchwale Nr XXX/598/21 Rady Miasta Tychy z dnia 26 sierpnia 2021 r. w § 11 ustalono:
1) przeznaczenie - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dopuszczeniem lokalizacji lokali użytkowych w zakresie usług drobnych, usług społecznych, usług biurowych, gastronomii i handlu detalicznego wyłącznie na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynków. Przyjęty przez Radę Miasta Tychy plan miejscowy kontynuuje w tym zakresie przeznaczenie z wcześniej obowiązującego planu miejscowego (na działkach ewidencyjnych nr 11, 194/10, 195/10 i 196/10 w ramach terenu o symbolu MW).
W odpowiedzi na skargę porównano również wynikające ze Studium i w obowiązującym planie parametry urbanistyczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, lecz władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem swoboda gminy istnieje tylko w granicach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy. W wypadku aktów stanowiących przepisy prawa miejscowego granice legalności wyznaczają również rygorystycznie normy kształtujące proces legislacyjny.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej jako "u.p.z.p."), stwierdzenie nieważności studium lub planu miejscowego w całości lub w części ma miejsce w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu należy dotyczą problematyki merytorycznej, związanej z jego sporządzaniem, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.
W świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Jak widać z powyższego zasadą planowania przestrzennego jest wymóg zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest istotnym naruszeniem ww. zasady. Co prawda studium jest aktem polityki przestrzennej gminy, zawierającym jej ogólne postanowienia, natomiast szczegółowe rozwiązania następują w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże szczególne rozwiązania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą pozostawać w kolizji z zapisami studium.
Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium.
Punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę.
Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne.
Rozstrzygana obecnie skarga dotyczy przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów dla obszaru w rejonie ulic: Katowickiej, Jałowcowej, Zwierzynieckiej, Czarnej i Oświęcimskiej w Tychach (przyjętego uchwałą Rady Miasta Tychy Nr XXX/598/21 z dnia 26 sierpnia 2021 r.). Jak wynika z treści powyższej uchwały została ona podjęta na podstawie uchwały Nr 0150/III/40/2002 Rady Miasta Tychy z dnia 18 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tychy" (dalej "Studium"). Uchwała ta była kilkakrotnie zmieniana.
Istotą sporu w rozstrzyganej sprawie jest kwestia, czy zaskarżony plan narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Sporny obszar (w obrębie ul. Cytrynowej, Czarnej, Brzoskwiniowej i Katowickiej) został określony w obowiązującym Studium, jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej niskiej (symbol MU). W części B wspomnianego dokumentu (Kierunki zagospodarowania przestrzennego: I. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów) dotyczący przedmiotowego obszaru (ZESPÓŁ VIII: MĄKOŁOWIEC - CZUŁÓW – WARTOGŁOWIEC) wskazano następujące kierunki zagospodarowania:
- kontynuacja rozwoju osiedli mieszkaniowych o charakterze podmiejskim (dominująca zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, z możliwością dopuszczenia pewnego udziału intensywniejszych form - takich, jak zabudowa bliźniacza, atrialna, szeregowa) - w miarę potrzeb i możliwości wynikających z parametrów lokalnego układu drogowego, przy dostosowaniu gabarytów nowej zabudowy do charakteru zabudowy otaczającej,
- w sąsiedztwie głównych ciągów komunikacyjnych (ulice Mikołowska i Katowicka) - dopuszczenie uzupełnień i przekształcania funkcji zabudowy w kierunku usług,
- wykluczenie możliwości realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej,
- wykluczenie rozwoju działalności produkcyjno-usługowych wśród zabudowy mieszkaniowej na terenie Mąkołowca i Czułowa, poza terenami położonymi w pobliżu ulic Mikołowskiej i Katowickiej.
Studium określa również kierunki zmian w strukturze przestrzennej miasta. Dla obszarów zabudowy mieszkaniowo-usługowej niskiej (MU) wskazano tam jako podstawowy kierunek przeznaczenia terenów (§ 4) "zabudowa mieszkaniowo-usługowa, z zastrzeżeniem pkt 2.2." oraz "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". Wprowadzono tam również "zakaz nowej zabudowy wielorodzinnej, z zastrzeżeniem pkt 4.3.". przy czym ten ostatni punkt odnosi się do wydzielania dodatkowych lokali mieszkalnych w istniejących budynkach jednorodzinnych.
Studium wskazuje wreszcie (pkt 4.1), że w miejscowych planach należy uściślić przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów, w szczególności:
- określić, które spośród podstawowych i dopuszczalnych kierunków przeznaczenia terenu mogą być realizowane w obrębie obszaru, przyjmując zarazem ustalenia zapewniające ochronę prywatności mieszkańców i kształtowanie wysokiej estetyki środowiska zamieszkania,
- wykluczyć inne sposoby zagospodarowania mogące przyczynić się do pogorszenia estetyki otoczenia lub być źródłem uciążliwości dla mieszkańców, w tym generujące ruch samochodowy uciążliwy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Reasumując Studium dla terenów określonych symbolem MU przewiduje zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy jednorodzinnej (z dopuszczeniem takich form, jak zabudowa bliźniacza, atrialna, szeregowa). Zakazuje jednocześnie wprowadzenia (nowej) zabudowy wielorodzinnej. Należy zatem uznać, iż zaskarżony plan, w zakresie w jakim określa tereny oznaczone w Studium jako MU pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jest sprzeczny ze Studium i w tym zakresie zasadne jest stwierdzenie jego nieważności.
Odpowiadając na skargę pełnomocnik organu administracji nie odniósł się w ogóle do kwestii zgodności podjętego planu miejscowego ze Studium. Oparł swe rozważania jedynie na relacjach ustaleń planu obowiązującego obecnie z planem poprzednio obowiązującym. Wskazał wreszcie, że dla niektórych nieruchomości na obszarze MW zostały wydane pozwolenia na budowę budynków wielorodzinnych. Okoliczności powyższe nie mają znaczenia dla sprawy.
W związku z powyższym, działając na podstawie 147 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
-----------------------
14
14
Strona | 8