II OSK 1934/22

II OSK 1934/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1070/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-01-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133, 135, 145, 174, 183, 184, 189, 207
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 8, 75, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3, 32, 48, 50, 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1070/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr [...]znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 28 stycznia 2022r., sygn. akt II SA/Kr 1070/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie organu l instancji z dnia 25 sierpnia 2006 r., znak: [...].
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (PINB) decyzją z dnia 14 listopada 2019 r., nr [...], znak: [...], nakazał współwłaścicielowi i inwestorowi: M. S., rozbiórkę rozbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego o funkcji mieszkalnej, z odrębnym zewnętrznym wejściem o powierzchni zabudowy 41,40 m², zlokalizowanego na działce nr [...]. obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...][...] w [...], zrealizowanej bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, wobec braku wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 25.08.2006 r. znak: [...].
Rozstrzygnięcie zapadło wobec wydania postanowienia z dnia 25 sierpnia 2006r., znak: [...], gdzie PINB wstrzymał roboty budowlane inwestorowi: M. S. związane z rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] w [...], wykonywane bez decyzji o pozwoleniu na budowę i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia do PINB następujących dokumentów: 1. Dokumentów związanych z wykonanymi robotami budowlanymi: 1.1. Czterech egzemplarzy projektu budowlanego dokończenia robót i doprowadzenia realizowanej budowy do stanu zgodnego z prawem wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, 1.2 Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalono termin dostarczenia dokumentów do 30 września 2006 r. W dniu 30 października 2006 r. M. S. dostarczyła cztery egzemplarze projektu budowlanego, jednocześnie wskazując, iż cały czas nie może przedłożyć oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kolejno w dniu 6 oraz 16 listopada 2006 r. M. S. dostarczyła do organu I instancji kopię wniosku skierowanego do Sądu Rejonowego - [...] w [...], Wydział Cywilny o udzielenie zgody w imieniu współwłaściciela na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd (wnioskodawcą jest M. S.) oraz kopię wniosku skierowanego do w/w Sądu Rejonowego o fizyczny podział nieruchomości wspólnej. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2006 r., znak: [...], PINB zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o funkcję mieszkalną, jako dobudowy w miejscu budynku gospodarczego wraz z odrębnym wejściem na działce nr [...] obr. [...] - [...] przy ul. [...] w [...], zrealizowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę. W/w postanowienie PINB zostało utrzymane w mocy postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia 20 sierpnia 2007 r., znak: [...]. W dniu 15 września 2015 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne mające na celu ustalenie, czy inwestor zastosował się do postanowienia PINB z dnia 25.08.2006 r. w zakresie wstrzymania robót budowlanych oraz zabezpieczenia rozbudowanej części obiektu przed dostępem osób trzecich przy ul. [...][...] w [...], podczas których ustalono, iż rozbudowana część budynku w stanie niewykończonym. Brak tynków wewn. (poza pokojem na parterze), obiekt wyposażony w wewn. instal. wod.-kan. i elektr. Budynek ocieplony. Budynek istniejący jest użytkowany przez dwie rodziny i podzielony w taki sposób, że wejście do części użytkowanej przez M. S. - poprzez rozbudowaną część. Z wykonanych czynności sporządzono protokół do którego w formie załącznika dołączono sporządzoną dokumentację fotograficzną w postaci 15 fotografii.
W dniu 5 sierpnia na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo Sądu Rejonowego dla Krakowa - [...] w [...], Wydział I Cywilny z dnia 1 sierpnia 2019 r., za którym podniesiono kwestię celowości podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego zawieszonego do czasu zakończenia postępowania w niniejszej sprawie o zniesienie współwłasności, oraz o poinformowanie tut. Sądu o podjętych czynnościach administracyjnych. Jak wynika z treści wydanego w niniejszej sprawie uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 5 października 2017r., sygn. II Ca 1346/17 (w zw. z rozpoznaniem apelacji od postanowienia wstępnego tut. Sądu): "Nieruchomość lokalowa nie może powstać przed uzyskaniem przez lokal, który będzie ją tworzył cech określonych w art. 2 ust. 2 i 4 ustawy o własności lokali. Z tego względu wykluczyć należy sytuację, w której najpierw dojdzie do ustanowienia odrębnej własności lokali, a dopiero potem, już po zakończeniu postępowania, przeprowadzone zostaną prace i niezbędne czynności administracyjne w wyniku których wyodrębniony już prawnie lokal uzyska normatywne przesłanki pozwalające uznać go za lokal samodzielny. Sytuacja powinna być odwrotna. Dopóki lokal nie uzyska normatywnych warunków pozwalających uznać go za lokal samodzielny, dopóty nie będzie możliwe prawne jego wyodrębnienie, jako odrębnej nieruchomości (art. 46 k.c.). Z tego względu należy wykluczyć możliwość następczego (już po wyodrębnieniu samodzielnych lokali) dokończenia procesu inwestycyjnego i doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Powyższy argument jurydyczny jest wystarczającym ku temu powodem, aczkolwiek można również wskazać na argument natury faktycznej, jaki wynika z niemożliwości przewidzenia wariantów zakończenia postępowania administracyjnego, w tym także nakazania rozbiórki części wykonanej bez pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 867/12, zgodnie przyjmuje się, że dla spełnienia wymogu samodzielności lokalu konieczne jest, aby budynek został uprzednio oddany do użytkowania".
W wyniku odwołania złożonego przez M. S. od ww. decyzji PINB, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 lipca 2020 r., nr [...], znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 września 2020r., sygn. akt II SA/Kr 893/20, uchylił zaskarżoną decyzję MWINB z dnia 1 lipca 2020 r., znak: [...].
W związku z powyższym MWINB ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 18 sierpnia 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. oraz art. 104 k.p.a. nałożył na inwestora i współwłaściciela M. S., obowiązek wykonania rozbiórki rozbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego o funkcji mieszkalnej, z odrębnym zewnętrznym wejściem o powierzchni zabudowy 41,40 m², zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] (powstałej po wydzieleniu z działki nr ewid. [...]) obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...][...] w [...], zrealizowanej bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczne - budowlanej, wobec braku wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia 25 sierpnia 2006 r. znak: [...].
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że M. S. nie przedłożyła kompletnej dokumentacji, bowiem w przedłożonych dokumentach brak jest oświadczenia o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co więcej inwestor - M. S. nie przedłożyła kompletu wymaganych dokumentów także w postępowaniu toczącym się przed organem II instancji. Wobec czego M. S. nie skorzystała z możliwości zalegalizowania przedmiotowej rozbudowy.
Organ podkreślił, że nałożenie skarżoną decyzją obowiązku wskazanego w jej sentencji zostało skierowane do właściwego adresata, tj. inwestora przedmiotowych robót budowlanych, będącego jednocześnie współwłaścicielem działki nr ewid. [...] przy ul. [...][...] w [...]. W niniejszej sprawie M. S. przedkładała dokumentację świadczącą, iż przed Sądem Rejonowym dla Krakowa [...] w [...] - I Wydział Cywilny pozostaje w toku postępowanie sygn. akt I Ns 178/18/P o zniesienie współwłasności z wniosku M. S.. Organ ustalił, iż na dzień wydania niniejszego rozstrzygnięcia w/w postępowanie toczące się przed sądem cywilnym nie zostało zakończone, niemniej fakt toczącego się takiego postępowania pozostaje bez wpływu na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jak wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w w/w wyroku z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 893/20. Okoliczność prowadzenia jakiegokolwiek postępowania w przedmiocie zniesienia współwłasności nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania, którego przedmiotem jest przywrócenie do stanu zgodnego z prawem wzniesionej przez uczestników samowoli budowlanej. Zniesienie współwłasności nie jest sporem o własność, a stosowne orzeczenie sądu powszechnego w takiej sprawie ma charakter konstytutywny tj. kształtuje stosunki własnościowe na nowo i na przyszłość, ale między współwłaścicielami. Ci ostatni zaś są natomiast znani i uczestniczą w postępowaniu administracyjnym. Nie ma zatem żadnych przeszkód tamujących to postępowanie, zaś ewentualna zmiana w zakresie struktury własnościowej obejmować będzie zmianę udziałów nie będzie zaś dotyczyć zmiany podmiotowej. Ta ocena stanowi konsekwencję tego, iż sąd administracyjny ocenia stan faktyczny oraz prawny na dzień wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Nie ma żadnych powodów, by zwlekać z zakończeniem sprawy legalizacyjnej do czasu rozstrzygnięcia sporu o własność.
Z uwagi na wprowadzone zmiany w ewidencji gruntów i budynków, tj. podział działki nr [...] przy ul. [...][...] w [...] na trzy nieruchomości przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w całości na działce nr ewid. [...], wobec czego MWINB korzystając z przysługującego mu prawa, wynikającego z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zreformował skarżoną decyzję PINB, nakładając na inwestora i współwłaściciela M. S., obowiązek wykonania rozbiórki rozbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego o funkcji mieszkalnej, z odrębnym zewnętrznym wejściem o powierzchni zabudowy 41,40 m², zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] (powstałej po wydzieleniu z działki nr ewid. [...]) obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...][...] w [...], zrealizowanej bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej, wobec braku wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia 25.08.2006 r. znak: [...]. W ocenie organu odwoławczego niniejsze rozstrzygnięcie mieści się w normie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wydanie przez organ decyzji w ramach tej samej podstawy materialnoprawnej tj. art. 48 P.b. W ocenie organu powyższe działanie nie narusza również art. 139 k.p.a. Zdaniem MWINB wydanie niniejszej decyzji nie narusza także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskazanej w art. 15 k.p.a., ze względu na to, iż organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego skorzystał z przysługującego mu prawa reformatoryjnego.
Skargą M. S. zaskarżyła powyższą decyzję wnosząc m.in. o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono brak wzięcia pod uwagę, że nakaz rozbiórki jest najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego i w związku z tym należy go stosować jako ostateczność, jak również zarzucono brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podkreślił, że z zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą użyte w przepisie art. 48 ust. 1 P.b. wyrażenie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. Zatem w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że stanowi ona na tyle integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na tyle trwale, że rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu, jego części lub istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu, to brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 P.b. Jest to inny przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, umożliwiający uruchomienie trybu postępowania na podstawie art. 51 P.b. W przedmiotowym wypadku nie dość, że organ w ogóle nie rozważał czy istnieje możliwość rozbiórki dobudowanej części budynku, bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku wybudowaną legalnie, to wątpliwości budzi nawet to, jaki w ogóle jest zakres rozbiórki. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej i zeznań stron - w tym z innych postępowań - które znajdują się w aktach wynika, że obie części są ze sobą w pewnym zakresie powiązane funkcjonalnie i konstrukcyjnie. Zakresu tego powiązania organ natomiast nie ustalał i nie oceniał. Istotne wątpliwości budzi też zakres nakazanej rozbiórki. Organ ogólnie uznał, że doszło do rozbudowy istniejącego budynku jako dobudowy w miejscu budynku gospodarczego i taką rozbudowę nakazał rozebrać. Z materiału dowodowego nie wynika, czy skarżąca rozebrała budynek gospodarczy i po jego rozbiórce dokonała rozbudowy, czy też wykorzystała istniejący budynek gospodarczy, dokonując jego przebudowy, rozbudowy i nadbudowy. Z tytułu przedłożonego przez skarżącą projektu budowlanego wynika, że dotyczy on rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jako dobudowa w miejscu budynku gospodarczego wraz z odrębnym wejściem. Z treści projektu wynika natomiast, że dotyczy on nadbudowy części budynku mieszkalnego i taki właśnie termin jak nadbudowa pojawia się w projekcie wielokrotnie (opis techniczny: punkt 1.1; punkt 3; punkt 5.1; punkt 5.2). Termin rozbudowa nie pojawia się w projekcie poza tytułem ani raz. Tym samym jednoznacznie nie wynika jakie dokładnie roboty budowlane wykonała skarżąca i co dokładnie ma rozebrać. Bo jeśli nie rozbierała budynku gospodarczego, a jedynie go zaadoptowała do celów mieszkalnych - a tak można wnioskować z punktu 5.2 części opisowej projektu budowlanego - to brak jest podstaw aby odnośnie tej części orzec nakaz rozbiórki. Inaczej ujmując, nakaz rozbiórki musi precyzyjnie określać, co ma zostać rozebrane i oczywiście nie mogą to być elementy budynku wykonane legalnie. Tymczasem w przedmiotowym wypadku istnieje niewyjaśniona rozbieżność pomiędzy rodzajem robót budowlanych jaki wykonała skarżąca. Organ przyjął, że była to tylko rozbudowa, a projektant w zasadzie wskazuje prawie wyłącznie na nadbudowę. Dlatego w ponownym postępowaniu organ precyzyjnie ustali zakres robót budowlanych jakie bez pozwolenia na budowę wykonała skarżąca, a następnie ustali jakie są powiązania konstrukcyjne pomiędzy częścią wybudowaną przez skarżącą, a częścią wybudowaną wcześniej legalnie i oceni, czy jest możliwa rozbiórka części wybudowanej nielegalnie bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. W zależności od dokonanych ustaleń i oceny, organ wdroży właściwy tryb postępowania, bądź to naprawczego, bądź legalizacyjnego. Sąd wskazał też, że postanowienie PINB z dnia 25 sierpnia 2006 r., znak: [...], zostało przez Sąd uchylone właśnie dlatego, że w chwili jego wydania, materiał dowodowy nie dawał podstaw do wdrożenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Zastosowanie właściwego trybu wymagało dodatkowych ustaleń stanu faktycznego, co będzie obowiązkiem organu w ponownym postępowaniu.
Dalej Sąd zaznaczył, że jeśli organ uzna, że zachodzą podstawy do wdrożenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 P.b., to w przypadku prowadzenia tego postępowania, za zasadne należy uznać zarzuty uzupełnienia skargi, odwołujące się do poglądów wyrażonych w wyroku WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Łd 59/17. Zdaniem Sądu w dotychczasowym postępowaniu brak należytej oceny dowodów spowodował, że organy nie rozważyły należycie wyjaśnień skarżącej, iż w dacie budowy dysponowała zgodą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, a okoliczność ta była wskazywana przez skarżącą w toku postępowania, w tym w odwołaniu. Analiza zebranego materiału dowodowego, daje wręcz podstawę do wyrażenia poglądu, że wykonując przedmiotowe roboty budowlane, skarżąca posiadała wyraźną i pisemną zgodę wszystkich współwłaścicieli, a zatem posiada ona prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jest konieczne do zakończenia procedury legalizacyjnej. Tak jak podnosi się to w uzupełnieniu skargi, zgodę taką wyraziła jednoznacznie także J. P. i wynika to wprost z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego (m.in. k 22v akt I instancji). Oświadczenie o wyrażeniu zgody na wykonanie robót budowlanych jest natomiast oświadczeniem woli złożonym drugiej osobie o jakim mowa w przepisach kodeksu cywilnego i jeśli zostało złożone jest cały czas aktualne i wiążące. Jedynie jeśli dotknięte byłoby wadami wskazanymi w przepisach kodeksu cywilnego, to może być nieważne lub można się uchylić od jego skutków prawnych w prawem przewidziany sposób. Dlatego aktualny sprzeciw J.P. na legalizację i dokończenie wykonanych robót budowlanych, w sytuacji kiedy nie jest poparty żadnymi okolicznościami, które dałyby podstawę do wyrażenia oceny, iż złożone przez nią oświadczenie jest lub stało się prawnie nieskuteczne, nie stanowi przeszkody do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych.
Kończąc Sąd wskazał, że mimo iż decyzja MWINB nr [...]z dnia 1 lipca 2020 r., znak: [...] została wskutek uwzględnienia wniesionego od niej sprzeciwu uchylona przez WSA wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 893/20, w niniejszym postępowaniu sądowym zachodziły podstawy do uchylenia także decyzji organu I instancji oraz postanowienia PINB z dnia 25 sierpnia 2006 r., znak: [...]w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków zmierzających do zalegalizowania wykonanych robót, o czym Sąd orzekł podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Zdaniem Sądu wcześniejsze rozstrzygnięcie nie stoi temu na przeszkodzie albowiem zgodnie z art. 64e p.p.s.a., w postępowaniu ze sprzeciwu, sąd nie bada merytorycznie całej sprawy, a ocenia jedynie, czy wskazane przez organ okoliczności, dawały podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W kasatoryjnej decyzji MWINB nr [...]z dnia 1 lipca 2020 r., znak: [...]organ II instancji uznał, iż postępowanie przed sądem cywilnym w przedmiocie zniesienia współwłasności ma charakter prejudycjalny dla postępowania legalizacyjnego i w jego ocenie istniały podstawy do dalszego zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, a nie jej merytorycznego zakończenia. Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 893/20, z tym właśnie poglądem nie zgodził się Sąd i to było przyczyną uchylenia w/w decyzji MWINB. W niniejszym postępowaniu dokonana natomiast została merytoryczna ocena całego postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją rozbiórkową, a wynikiem tej oceny jest konieczność uchylenia decyzji obydwu organów oraz postanowienia organu I instancji, inicjującego postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego.
Konkludując Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organ uzupełni we wskazanym powyżej zakresie materiał dowodowy i rozstrzygnie sprawę, stosując się do przedstawionych w uzasadnieniu wytycznych.
Skargą kasacyjną J. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w ten sposób, że Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego,
2. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego w ten sposób, że Sąd uznał, iż istnieje w niniejszej sprawie niewyjaśniona rozbieżność pomiędzy rodzajem robót budowlanych, jaki wykonała M. S., podczas gdy w istocie była to rozbudowa,
3. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego w ten sposób, że Sąd przyjął, że niniejsza sprawa stanowi inny przypadek w rozumieniu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w konsekwencji czego winna być zastosowana procedura przewidziana w art. 51 ustawy,
4. prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny, a nie swobodny, a to poprzez uznanie, że M. S. posiadała wyraźną i pisemną zgodę wszystkich współwłaścicieli, a zatem posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniosła o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego należy podnieść, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja organu nadzoru budowlanego, którą na podstawie art. 48 ust.1 i 4 P.b. nakazano inwestorce i współwłaścicielce M. S. obowiązek wykonania rozbiórki rozbudowanej, na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...][...] w [...], części istniejącego budynku mieszkalnego o funkcji mieszkalnej, z odrębnym zewnętrznym wejściem o powierzchni zabudowy 41,40 m2, zrealizowanej bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno - budowlanego, wobec braku wypełnienia przez ww. obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia 25 sierpnia 2006 r. a to przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji jak i postanowienie organu l instancji z dnia 25 sierpnia 2006r., znak: [...], Sąd pierwszej instancji, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym sprawy uznał, iż tenże nie pozwala na określenie w sposób niebudzący wątpliwości rodzaju przeprowadzonych przez skarżącą (inwestorkę) prac budowlanych a więc czy strona dokonała rozbudowy budynku czy też jego nadbudowy, co ma istotne znaczenie dla prawidłowego określenia zakresu nakazanej rozbiórki, tym bardziej, że z akt wynika, iż w tym miejscu znajdował się budynek gospodarczy legalnie wzniesiony zaś organ uznał, że doszło do rozbudowy istniejącego budynku jako dobudowy w miejscu budynku gospodarczego i taką rozbudowę nakazał rozebrać.
Organ w takiej sytuacji nie rozważał czy w przypadku nakazu objętego przedmiotową decyzją, istnieje możliwość rozbiórki dobudowanej części budynku, bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku wybudowanego legalnie, a tym samym wątpliwości budzi nawet to, jaki jest zakres rozbiórki. Nadto w motywach zaskarżonego wyroku zauważono, co potwierdzają akta, że obie części obiektu są ze sobą w pewnym zakresie powiązane funkcjonalnie i konstrukcyjnie. Natomiast zakresu tego powiązania organ nie ustalał i nie oceniał.
Ponadto w okolicznościach tej sprawy podkreślono, że organ nie dokonał właściwej oceny dowodów, w tym nie rozważył należycie wyjaśnień skarżącej, iż w dacie budowy dysponowała zgodą pozostałych współwłaścicieli, bowiem zdaniem Sądu posiadała taką zgodę wyrażoną również przez J.P.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko Sądu pierwszej instancji i przyjmuje je jako własne w odniesieniu do podnoszonych a ujawnionych w sprawie wad postępowania dowodowego.
Z materiału dowodowego, co słusznie wykazano w motywach zaskarżonego wyroku, nie wynika, czy skoro w miejscu spornej inwestycji objętej nakazem rozbiórki znajdował się budynek gospodarczy legalnie wzniesiony, to czy skarżąca rozebrała budynek gospodarczy i po jego rozbiórce dokonała rozbudowy, czy też wykorzystała istniejący budynek gospodarczy dokonując jego przebudowy, rozbudowy i nadbudowy. Ważne jest również i to, że z tytułu przedłożonego przez skarżącą projektu budowlanego, opracowanego w sierpniu 2006 r. wynika, że dotyczy on "rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jako dobudowa w miejscu budynku gospodarczego wraz z odrębnym wejściem". Z kolei zawartość tego opracowania wskazuje, że w sprawie cele i zakres opracowania dotyczą nadbudowy części istniejącego budynku. Taki właśnie termin jak nadbudowa pojawia się w projekcie wielokrotnie (opis techniczny: punkt 1.1; punkt 3; punkt 5.1; punkt 5.2). Termin rozbudowa nie pojawia się w projekcie poza tytułem ani raz. Tym samym jednoznacznie nie wynika jakie konkretne roboty budowlane wykonała skarżąca i co dokładnie ma rozebrać. Bo jeśli nie rozbierała budynku gospodarczego, a jedynie go zaadaptowała do celów mieszkalnych - a tak można wnioskować z punktu 5.2 części opisowej projektu budowlanego gdzie jednoznacznie wykazano, że pomieszczenia gospodarcze dostosowano do celów mieszkalnych - to brak jest podstaw aby odnośnie tej części orzec nakaz rozbiórki.
Zatem w tych okolicznościach sprawy trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że nakaz rozbiórki musi precyzyjnie określać, co ma zostać rozebrane i oczywiście nie mogą to być elementy budynku wykonane legalnie. Tymczasem w przedmiotowym wypadku istnieje niewyjaśniona rozbieżność pomiędzy rodzajem robót jaki wykonała skarżąca bowiem organ uznał, że była to rozbudowa, zaś projekt wskazuje na nadbudowę istniejącego obiektu. Jednoznacznych ustaleń w tym zakresie nie czyniono w sprawie. Słusznie więc w takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji podniósł, że dlatego w ponownym postępowaniu organ dokładnie winien ustalić zakres robót budowlanych jakie bez pozwolenia wykonała skarżąca, a następnie ustalić zakres powiązania konstrukcyjnego pomiędzy częścią wybudowaną bez pozwolenia na budowę przez skarżącą a częścią wzniesioną legalnie i w konsekwencji oceni czy możliwa jest rozbiórka części zrealizowanej nielegalnie bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Właśnie w zależności od ustaleń w powyższym zakresie i dokonanych na ich podstawie ocen, organ nadzoru budowlanego wdroży odpowiednie postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 P.b., ewentualnie postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 P.b.
Trzeba w tym miejscu zauważyć, iż w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający NSA, że w sytuacji, gdy inwestor prowadził roboty budowlane, które polegały na rozbudowie lub nadbudowie istniejącego legalnie obiektu budowlanego, wybór trybu postępowania, tj. postępowania legalizacyjnego określonego art. 48 P.b. i art. 49 P.b. lub postępowania naprawczego objętego art. 50 P.b. i art. 51 P.b. wymaga dokonania wnikliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy. W przypadku dokonania rozbudowy lub nadbudowy w taki sposób, że ewentualna rozbiórka rozbudowanej lub nadbudowanej części obiektu budowlanego umożliwi korzystanie z istniejącego legalnie obiektu budowlanego i nie wymaga nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych - to wówczas znajduje zastosowanie tryb postępowania legalizacyjnego objęty art. 48 P.b. Natomiast w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że ta rozbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i jest połączona jest z nim w taki sposób, że rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, to brak jest podstaw do zastosowania art. 48 P.b. Wówczas znajdzie zastosowanie tryb wymieniony w art. 50 P.b. i art. 51 P.b.- porównaj wyroki NSA: z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3089/15 z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1676/16, z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3089/15.
Tym samym w realiach niniejszej sprawy zaistniała potrzeba dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych celem ujawnienia faktycznego zakresu prac budowlanych wykonanych przez skarżącą bez pozwolenia na budowę w tym ustalenia czy budynek gospodarczy był wykorzystany do spornych robót, zakresu powiązania konstrukcyjnego pomiędzy tymi budynkami, co będzie miało zasadnicze znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa budowlanego w tym wyboru właściwego trybu postępowania przez organ nadzoru budowlanego a w konsekwencji także zakresu orzeczonego nakazu.
W art. 3 pkt 6 P.b. oznaczono co to jest budowa - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wyróżnikiem prac składających się na rozbudowę jest zatem powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu": wykonanie dobudowy nowej części obiektu, zwiększenie powierzchni zabudowy, kubatury obiektu. Z kolei nadbudowa to powstanie nowej część istniejącego już obiektu budowlanego. Nadbudowa to rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. Mimo, że zarówno przy nadbudowie, jak i przy rozbudowie, zwiększa się powierzchnia użytkowa obiektu oraz jego kubatura, różnicą między tymi dwoma rodzajami budowy jest jednoznacznie określona kryterium zmiany powierzchni zabudowy. Przy nadbudowie nie zwiększa się powierzchnia zabudowy obiektu, natomiast przy rozbudowie – zwiększa się powierzchnia zabudowy.
Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż nieusprawiedliwione w okolicznościach tej sprawy są zarzuty skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 48 ust.1 P.b poprzez, zdaniem skarżącej kasacyjnie, przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania ww. normy prawa materialnego oraz że Sąd przyjął, iż niniejsza sprawa stanowi inny przypadek w rozumieniu art. 50 ust. 1 P.b., w konsekwencji czego winna być zastosowana procedura przewidziana w art. 51 P.b.
Sąd pierwszej instancji nie przesądził wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, że przepis art. 48 P.b nie ma zastosowania w niniejszej sprawie jak również i tego, że działanie inwestorki stanowi inny przypadek w rozumieniu art. 50 ust.1 P.b. a w konsekwencji zastosowanie winien mieć przepis art. 51 P.b. skoro wybór odpowiedniego trybu postępowania przez organy nadzoru budowlanego (legalizacyjnego bądź naprawczego) zależy od przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego we wskazanym wyżej zakresie zgodnie z regułami procedury administracyjnej - do czego organy zobowiązane zostały zaskarżonym wyrokiem. Poza tym analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza powyższą konstatację, skoro na jego stronie 11 wyraźnie podniesiono, że cytat: "jeżeli organ uzna, że zachodzą podstawy do wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b. to"-koniec cytatu. Sąd pierwszej instancji mając na uwadze utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych jedynie wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie "części obiektu budowlanego" zawarte w art. 48 ust.1 P.b. i odniósł tę wykładnię do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Dlatego też zawarte rozważania w tym zakresie należy traktować jako dokonanie właściwej wykładni ww. normy prawa materialnego wiążącej organy nadzoru budowlanego, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny, co wyżej także wykazano w pełni aprobuje taki sposób wykładania normy art. 48 ust.1 P.b.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego w ten sposób, że Sąd uznał, iż istnieje w niniejszej sprawie niewyjaśniona rozbieżność pomiędzy rodzajem robót budowlanych, jaki wykonała M. S., podczas gdy w istocie była to rozbudowa. Mimo, iż w skardze kasacyjnej oznaczono ten zarzut jako opisany w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenia prawa materialnego, tym niemniej w istocie stanowi on zarzut naruszenia przepisów postępowania, podważając stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na niewyjaśnienie istotnych okoliczności tej sprawy.
Co do zasady niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. A tak jest w tej sprawie. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli zatem skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej nie na miejscu. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może się bowiem opierać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu - patrz wyrok NSA z dnia 25 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 3367/23.
W skardze kasacyjnej zamieszczono natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny, a nie swobodny, lecz odniesiono go wyłącznie do kwestii uznania, że M. S. posiadała wyraźną i pisemną zgodę wszystkich współwłaścicieli, a zatem posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zatem będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do takiego zarzutu. Przy czym taki zarzut wniesionego środka odwoławczego również nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, co przyznał Sąd pierwszej instancji, iż w dacie budowy spornego obiektu skarżąca dysponowała zgodą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, na co powoływała się w toku postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji zatem posiada ona prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jest konieczne do zakończenia procedury legalizacyjnej. Jak podkreślono, zgodę taką wyraziła jednoznacznie także J. P. i wynika to wprost z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego (m.in. k 22v akt I instancji). Skarga kasacyjna J. P. potwierdza fakt udzielenia takiej zgody, jednak podnosi, że była to zgoda warunkowa, a następnie po pewnym czasie w trakcie realizacji spornego obiektu została ona cofnięta. Przy czym analiza ww. oświadczenia o wyrażeniu zgody na dobudowę dla siostry M. S. nie pozwala przyjąć, iż jest to zgoda warunkowa. Aktualny sprzeciw skarżącej kasacyjnie na legalizację i dokończenie wykonanych robót budowlanych przez jej siostrę nie jest poparty żadnymi okolicznościami, które pozwalałyby wyrazić ocenę, iż złożone wcześniej oświadczenie jest prawnie nieskuteczne. Ze skargi kasacyjnej również nie wynika to w żaden sposób. Natomiast organy nadzoru budowlanego całkowicie pominęły zgodę wyrażoną przez J. P. Trafnie podniesiono w zaskarżonym wyroku, iż w dotychczasowym postępowaniu organy nie rozważyły należycie wyjaśnień skarżącej, iż w dacie budowy posiadała zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych.
Należy w tym miejscu podkreślić, iż przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Od wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r. obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W stosunku do stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003r. nastąpiła zatem modyfikacja polegająca na tym, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.). Wystarczy, jeśli złoży oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Zgoda współwłaścicieli w przypadku występowania współwłasności nieruchomości jest tożsama z wykazaniem, że inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane, innymi słowy jest uprawniony do zrealizowania inwestycji. Wobec powyższego inwestor, który jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości z zasady winien dysponować zgodą współwłaścicieli do wykazania, że jest uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takim prawem wykazała się inwestorka w tej sprawie.
W orzecznictwie NSA przyjmuje się , iż w ramach postępowania dot. pozwolenia na budowę obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. Obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji. Jeśli zatem organ odwoławczy dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli właściciela nieruchomości cofającym, z powodu błędu, swą wcześniejszą zgodę, na której to zgodzie oparte było oświadczenie inwestora, to powinien ocenić wycofanie zgody właściciela, w kontekście uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu - patrz wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 577/06.
Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie dotyczącej przecież samowoli budowlanej i wdrożonego postępowania legalizacyjnego gdzie na jego wstępie inwestorka dysponowała zgodą współwłaścicieli (w tym i skarżącej kasacyjnie) to późniejsze kontestowanie tej zgody spowodowane rodzinnymi waśniami, zdaniem NSA, nie może być oceniane w sposób tożsamy jak czynione jest to w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w trakcie którego dopuszczalne jest przed wydaniem decyzji ostatecznej wycofanie takiej zgody współwłaściciela nieruchomości. Przede wszystkim udzielenie zgody współwłaściciela w postępowaniu dot. pozwolenia na budowę odnosi się do inwestycji, która będzie dopiero realizowana, zatem w toku tego postępowania dopuszczalne jest odwołanie takiej zgody skoro inwestycja jeszcze nie powstała. Inna sytuacja jest przy legalizacji samowoli budowlanej gdy uprzednia zgoda na realizację inwestycji, jak w tej sprawie, została skonsumowana wykonaniem przedmiotowej samowoli budowlanej. Inwestycja objęta zaskarżoną decyzją powstała i w postępowaniu legalizacyjnym tak naprawdę wycofywanie tej zgody jest po prostu bezprzedmiotowe natomiast wówczas zachodzi jedynie potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.
W sprawach legalizacji samowoli budowlanych nie można tym samym w sposób bezpośredni odwoływać się do potrzeby weryfikowania oświadczenia o wycofaniu zgody na realizację inwestycji podobnie jak to czynione jest w postępowaniu dot. właśnie pozwolenia na budowę aż do wydania decyzji ostatecznej, gdyż udzielenie takiej zgody na wstępie postępowania legalizacyjnego, przy braku innych przeciwskazań, uzasadnia zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych.
Tym samym skoro Sąd orzeka w trybie art. 133 § 1 p.p.s.a. na podstawie akt, a jak wykazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku M.S. posiadała w chwili wszczęcia postępowania legalizacyjnego wyraźną i pisemną zgodę wszystkich współwłaścicieli w zakresie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane (patrz karta nr 22v akt pierwszej instancji), to zarzut oceny takiego dowodu jako dowolnego nie znajduje uzasadnienia w realiach tej sprawy. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynikają wątpliwości co do jego treści.
Reasumując stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przeprowadził prawidłową kontrolę legalności i w realiach tej sprawy trafnie zastosował konstrukcję prawną z art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione wyżej rozważania pozwalają stwierdzić, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do uwzględnienia wniosków złożonego środka odwoławczego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Mając na uwadze szczególne okoliczności tej sprawy, wobec zgłoszonego wniosku skarżącej w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie, w trybie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu tych kosztów w całości.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku.