II OSK 1932/21

II OSK 1932/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 457/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 282
art. 5 pkt 1-5, art. 40 ust. 1, art. 49 ust. 1, art. 107e ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 189d pkt 1-7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 457/21 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P.J. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 457/21 uwzględnił skargę P. J. (dalej skarżąca) i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] listopada 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powołany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1.2. Zaskarżoną decyzją z 10 listopada 2020 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa) oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, dalej uozoz), w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 18 listopada 2019 r. nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 36 000 zł z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych z 15 grudnia 2018 r. nałożonych na wymienioną w wyniku przeprowadzonej kontroli zabytkowego zespołu pałacowego i założenia obronnego zlokalizowanego w miejscowości B., gm. B., na działkach nr ew. [...] [...][...], wpisanego do rejestru zabytków województwa mazowieckiego pod nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 25 000 zł za niewykonanie wskazanych wyżej zaleceń pokontrolnych.
Minister ustalił, że organ I instancji prawidłowo zobowiązał odwołującą do realizacji zaleceń pokontrolnych oraz w związku z ich niewykonaniem wymierzył jej administracyjną karę pieniężną. Nieuzasadniony pozostaje, zdaniem organu odwoławczego, zarzut, że tylko względem odwołującej organ wydał zalecenia pokontrolne oraz w następstwie ich niewykonania wymierzył karę pieniężną. Współwłaścicielka zabytku nie zakwestionowała wydanych zaleceń w drodze wniesienia zastrzeżeń na podstawie art. 40 ust. 2a uozoz. Zalecenia, których niewykonanie stało się podstawą do nałożenia na odwołującą kary administracyjnej, odnosiły się do podjęcia najpilniejszych prac oraz robót względem przede wszystkim dwóch budynków należących do wpisanego do rejestru zespołu: pałacu oraz oficyny - budynku gospodarczego. Utrzymujący się od dłuższego czasu bardzo zły stan zespołu powodował, że organ I instancji miał uzasadnione podstawy, aby zobowiązać współwłaścicielkę zabytku do podjęcia w pierwszej kolejności najpilniejszych prac przeciwdziałających dalszej destrukcji zabytku. Odwołując się do treści protokołu oględzin z 6 maja 2019 r. wskazano, że zalecenia, których terminy realizacji upływały przed ww. datą, tj. odpowiednio 30 stycznia 2019 r., 30 marca 2019 r. oraz 30 kwietnia 2019 r. nie zostały przez zobowiązaną wykonane, w związku z czym odwołująca jest odpowiedzialna za popełniony delikt z art. 107e uozoz. Wobec powyższego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, albowiem nie zachodzą w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 189f § 1 Kpa. Współwłaścicielka zabytku przez niewykonanie w terminie zaleceń pokontrolnych przyczyniła się do powstałego naruszenia, w związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 189d pkt 4 Kpa. Wymierzając administracyjną karę pieniężną organ uwzględnił zarówno zakres prac oraz robót określonych w zaleceniach pokontrolnych, jak też okoliczność, że odwołująca dysponuje prawem współwłasności do zabytku. Wysokość kary administracyjnej odzwierciedla zaś udział ukaranej we współwłasności nieruchomości zabytkowej. Odwołując się do art. 189d pkt 5 Kpa Minister zauważył, że strona nie podjęła działań dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa. Wbrew jej twierdzeniom, nie można za takie działania uznać czynności zmierzających do zbycia zespołu zabytkowego. Trudno jest równocześnie przyjąć, że czynności podjęte przez współwłaścicielkę zabytku, które zaowocowały sprzedażą nieruchomości, usunęły skutki naruszenia prawa w postaci niewykonania zaleceń pokontrolnych oraz konsekwencji z tego wynikających dla zabytkowego zespołu. W ocenie organu zasadnym jest z tego względu uchylenie decyzji organu I instancji nakładającej na odwołującą karę pieniężną w wysokości 36 000 zł z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych wydanych 15 grudnia 2018 r. i nałożenie na nią administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 25 000 za niewykonanie czterech zaleceń pokontrolnych.
1.3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra wniosła skarżąca, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 189f ust. 1 pkt 1, art. 189d Kpa oraz art. 49 ust. 1 w zw. z art. 107e ust. 1, art. 5 i art. 38 uozoz.
1.4. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
1.5. Po rozpoznaniu powyższej skargi, Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem z 11 czerwca 2021 skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd Wojewódzki podniósł, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i uznał, że skarżąca dopuściła się deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 107e ust. 1 uozoz i ponosi odpowiedzialność administracyjnoprawną z tego tytułu. Jednakże o ile jednak zdaniem Sądu Wojewódzkiego Minister nie naruszył prawa w odniesieniu do ocenionej przez siebie kwestii związanej z zaistnieniem warunków nakazujących organowi odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o tyle analogicznego wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł wyrazić względem zagadnienia dotyczącego właściwego posłużenia się w sprawie przez organ odwoławczy dyrektywami wymiaru kary (art. 189d pkt 1-7 Kpa). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ był zobowiązany do uwzględnienia tego, że skarżąca pozostawała współwłaścicielką zabytkowego obiektu względnie od niedawna (2012 r.). Ponadto identyfikując postać naruszenia prawa w rozumieniu art. 189d pkt 1 Kpa organ powinien był dostrzec jego nieznaczną wagę, ponieważ istotność naruszenia wpływającą na wysoki wymiar kary mogło uzasadniać wyłącznie ustalenie, że udowodnione nie dłuższe niż trzymiesięczne zaniechanie, którego się dopuściła skarżąca, doprowadziło do naruszenia substancji obiektu i jego otoczenia, które to naruszenie miało charakter nieodwracalny i przez to powinno rzutować na uszczerbek, którego zabytkowy zespół doznał sankcjonowanym zachowaniem skarżącej. Minister stwierdził również, że nie posiada wiedzy, by skarżąca w przeszłości dopuściła się naruszenia obowiązku wykonania zaleceń pokontrolnych lub została ukarana za to samo zachowanie. Ustalenie takie organ powiązał tym niemniej z całkowicie błędnym wnioskiem, że przedmiotowa okoliczność nie może wpływać na obniżenie kary administracyjnej z uwagi na inne okoliczności stanu faktycznego. Odnośnie oceny stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całość swoich wyjaśnień zamknął jednozdaniowym twierdzeniem, że skarżąca przez niewykonanie w terminie zaleceń pokontrolnych przyczyniła się do powstałego naruszenia. Nie powiązał też organ stwierdzonego naruszenia z okolicznościami rozpatrywanego przypadku, co było konieczne zważywszy, że skarżąca pozostawała jednym ze współwłaścicieli zabytku. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego okoliczność ta powinna była być uwzględniona przez organ przy ocenie zachowania skarżącej, ponieważ jednoznacznie przypisać należy jej nie obciążający charakter, ale łagodzący odpowiedzialność skarżącej. Minister nie uznał za zachowanie odpowiadające dyspozycji art. 189d pkt 5 Kpa podjętych przez skarżącą czynności zmierzających do zbycia zespołu zabytkowego. Sąd Wojewódzki nie podzielił tego stanowiska. Wskazane zachowanie skarżącej, zdaniem Sądu, może być postrzegane w tych warunkach jako działanie podjęte dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa rozumianego funkcjonalnie, co pozostaje zgodne z art. 189d pkt 5 Kpa i co Minister powinien był mieć na uwadze jako dodatkową okoliczność łagodzącą odpowiedzialność skarżącej. Ponadto Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wypowiedział się odnośnie do przesłanek wymiaru kary określonych w art. 189d pkt 6-7 Kpa, co stwarza uzasadnioną wątpliwość pod kątem tego, czy obie przesłanki zostały przez organ odwoławczy pominięte nieintencjonalnie, czy też była to decyzja świadoma, podyktowana uznaniem, że ich charakter i przyjęte ustalenia implikowały brak ich znaczącego wpływu na wymiar nałożonej na skarżącą kary.
2. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 135 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 189d pkt 1-7 Kpa poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się niewłaściwego posłużenia się w sprawie dyrektywami wymiaru kary;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. oraz art. 151 oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 189d pkt 1-7 Kpa poprzez stwierdzenie, że organ wymierzając administracyjną karę pieniężną posłużył się argumentacją powierzchowną i wycinkową, co korespondowało w sposób niewystarczający z treścią art. 189d pkt 1-7 Kpa, przez co zdaniem Sądu jako obarczona cechą dowolności nie mogła zostać zaaprobowana;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 189d pkt 1 Kpa poprzez stwierdzenie, że organ nie rozważył szerzej charakteru naruszonego obowiązku administracyjnoprawnego;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 189d pkt 1 Kpa poprzez stwierdzenie, że organ zobowiązany był do uwzględnienia, że skarżąca pozostawała współwłaścicielką zabytkowego, w ocenie Sądu, względnie od niedawna, podczas gdy przecież skarżąca pozostawała współwłaścicielką już od 2012 r., niewątpliwie miała świadomość utrzymującego się i pogłębiającego złego stanu w jakim znajduje się zabytkowy zespół, było już w stosunku do niej uprzednio stosowane postępowanie nakazowe (2017), a pomimo wszczęcia postępowania o nałożenie kary pieniężnej, przez cały czas trwania postępowania przed organem, nie zrealizowała wszystkich nałożonych na nią obowiązków;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 189d pkt 2 i 3 Kpa poprzez stwierdzenie, iż organ arbitralnie nie wziął pod uwagę przesłanek wskazanych w tym przepisie przy ocenie wymiaru kary;
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 189d pkt 4 Kpa poprzez błędną ocenę, że organ w sposób niewystarczający zbadał przesłankę stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna do powstania naruszenia prawa, kiedy to organ w sposób wystarczający w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał z jakich przyczyn kara w orzeczonej wysokości jest adekwatną w stosunku do naruszenia spowodowanego przez skarżącą;
g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 189d pkt 5 Kpa poprzez wadliwą ocenę stanowiska organu dotyczącego nieuwzględnienia wyjaśnień skarżącej, która podnosiła, że poszukiwanie przez skarżącą nowego nabywcy przedmiotowego zabytku można uznać za działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa (art. 189d pkt 5 Kpa) tj. okoliczność mającą wpływ na wymiar orzeczonej kary;
2) przepisów prawa materialnego:
a) art. 40 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 uozoz poprzez błędną wykładnię obu przepisów i pominięcie, że procedura wydania zaleceń pokontrolnych oraz procedura wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie prac przy zabytku zgodnie z ww. ustawą to dwa autonomiczne postępowania, a co za tym idzie brak wydania nakazu na skarżącą zgodnie z art. 49 ust. 1 uozoz, nie może być postrzegany jako okoliczność łagodząca wymiar kary orzeczonej w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 107e ust.1 w zw. z art. 40 ust. 1 uozoz, poprzez wadliwą ocenę zastosowania tych norm przez organy administracji i arbitralne stwierdzenie, że wymierzona kara nie jest adekwatna do miary naruszenia prawa, podczas gdy art. 107e ust. 1 określa możliwość wymierzenia kary pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 złotych, a o wymiarze orzeczonej kary, zgodnie z prawem, decydować ma wyspecjalizowany organ konserwatorski posiadający wiedzę jak dane naruszenie wpłynęło na degradację substancji zabytkowej będącej przedmiotem postępowania stosując dyrektywy wymiaru kary wskazane w art. 189d pkt 1-7 Kpa, co organ II instancji prawidłowo uczynił w niniejszej sprawie;
c) art. 5 pkt 1-5 uozoz poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i przyjęcie, że okoliczność wcześniejszego, częstego, naruszania ustawowych obowiązków nałożonych na właściciela zabytku nie mogła stanowić okoliczności branej pod uwagę przy ustalaniu wysokości zasadnej kary za naruszenie prawa, kiedy to zgodnie z dyrektywami wymiaru kary (art. 189d pkt 2 Kpa), wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę m.in. częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.
4.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
4.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej istoty deliktu administracyjnego uregulowanego w art. 107e uozoz. W myśl art. 107e ust. 1 uozoz kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50.000 zł. Karę pieniężną o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne (art. 107e ust. 2 ww. ustawy). Podkreślić należy, że kara nakładana przez organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 uozoz, za niewykonanie tychże zaleceń jest w rzeczywistości konsekwencją niedopełnienia przez właściciela zabytku ciążącego na nim z mocy ustawy (art. 5 pkt 2 i 3 uozoz) obowiązku opieki nad zabytkiem. Decyzja nakładająca karę pieniężną w sytuacji normowanej art. 107e pkt 1 i 2 uozoz jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony zabytków ustali na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania i wyda kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, a osoba ta ich nie wykona, to nałożenie kary jest obligatoryjne (wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1737/20).
4.4. Przy tym nałożenie kary administracyjnej, o której mowa w art. 107e uozoz, wymaga uwzględnienia określonych w art. 189d Kpa dyrektyw wymiaru kary. Organ czyni to w granicach uznania administracyjnego, które nie może być kwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności. Przy tym organowi konserwatorskiemu pozostawiony został szeroki margines swobody w zakresie ustalania wysokości kary od 500 do 50 000 zł. Zwrócić należy uwagę, że określone w powyższym przepisie dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej są prawnie równorzędne w tym sensie, że nie ma podstaw do konstruowania ich hierarchii, np. uznania, że naczelną dyrektywą jest "waga i okoliczności naruszenia prawa" (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 189d). Nie oznacza to jednak, że jedynie łączne spełnienie wszystkich zawartych w ww. przepisie dyrektyw pozwala na nałożenie kary pieniężnej (wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 783/21). Kluczowe znaczenie ma to czy organ kierując się ww. dyrektywami wymierzył karę adekwatną do wagi naruszenia nie tylko z punktu widzenia interesu strony, ale również ochrony ważnego interesu publicznego.
4.5. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, za zasadne uznać wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 189d pkt 1-7 Kpa. Należy podzielić stanowisko Ministra, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie organ dopuścił się niewłaściwego posłużenia się w sprawie dyrektywami wymiaru kary określonych w art. 189d pkt 1-7 Kpa. Sporna kara pieniężna, jak wynika z zaskarżonej decyzji, została nałożona na skarżącą z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych wydanych 15 grudnia 2018 r. na podstawie art. 40 ust. 1 uozoz, których skarżąca nie zakwestionowała. Nie sposób uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzona kara pieniężna narusza granice uznania administracyjnego i jest sprzeczna z dyrektywami wymiaru kary administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość kary nie jest nadmierna. W żadnym razie organ wymierzając karę nie posłużył się argumentacją powierzchowną i wycinkową, a wręcz przeciwnie, właściwie uzasadnił wysokość wymierzonej kary. Wskazał jakie okoliczności wziął pod uwagę wymierzając karę i uzasadnił je w sposób wystarczający. W szczególności organ wskazał, że skarżąca nie wykonała czterech obowiązków na dzień kontroli zabytku (tj. na dzień 6 maja 2019 r.). Zaniechanie nie trwało jedynie odpowiednio 1 czy 3 miesięcy. Skarżąca pomimo wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary przez cały okres jego trwania, nadal nie przystąpiła do realizacji żadnego z nich oraz nie wykazywała kompletnego zainteresowania naprawami zabytku (w 2017 r. toczyło się postępowanie nakazowe z uwagi na stan zespołu zabytkowego). Całkowicie błędny jest pogląd Sądu I instancji, że starania zmierzające do sprzedaży zabytku stanowią o podjęciu działań przez stronę zmierzających do usunięcia naruszenia prawa. Za działania takie można uznać tylko czynności, bezpośrednio prowadzące do wykonania zaleceń pokontrolnych lub ich części. Negocjowanie sprzedaży nieruchomości nie może być uznane za okoliczność, która ma wpływ na wymiar kary za niewykonanie zaleceń pokontrolnych. Błędne jest też stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że brak wydania skarżącej nakazu w trybie art. 49 uozoz może być postrzegany jako okoliczność łagodząca wymiar kary. Przecież warunkiem wydania zaleceń pokontrolnych jest właśnie brak podstaw do zastosowania bardziej radykalnego instrumentu jakim jest nakaz konserwatorski, o którym mowa w art. 49 ust. 1 uozoz. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wymierzając karę administracyjnopieniężną wziął pod uwagę wszystkie okoliczności a ponadto wymierzył karę adekwatną do wagi naruszenia.
4.6. W konsekwencji uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania usprawiedliwiony okazał się również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 107e ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 uozoz, poprzez ich wadliwą ocenę. Nałożona kara pieniężna orzeczona w niniejszej sprawie mieści się w ustawowym upoważnieniu, a organ uzasadnił przekonująco, że jej wysokość jest adekwatna do wagi deliktu, którego dopuściła się skarżąca. Przecież skarżąca uchyliła się od podjęcia najpilniejszych prac oraz robót mających w szczególności na celu wykonanie niezbędnych prac w odniesieniu do pokrycia dachowego i
więźby dachowej, skuteczne zabezpieczenie zespołu przed wstępem osób postronnych na teren zabytkowej nieruchomości oraz chroniące zabytek przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych.
4.7. Uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 uozoz poprzez ich błędną wykładnię. Jest rzeczą oczywistą, że procedura wydania zaleceń pokontrolnych oraz procedura wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie prac przy zabytku zgodnie z ww. ustawą to dwa odrębne postępowania. Jak słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej, okoliczność niewydania nakazu konserwatorskiego w oparciu o art. 49 ust. 1 uozoz nie ma jakiegokolwiek wpływu na wymiar kary określonej w art. 107e uozoz, brak było zatem podstaw do jej uwzględnienia przy ocenie wagi naruszenia prawa. Jak zostało to wyjaśnione powyżej, w sytuacji kiedy wykonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku nie wydaje się zaleceń pokontrolnych, a nakaz konserwatorski, którego skutkiem może być wykonanie zastępcze tych robót na koszt zobowiązanego (art. 49 ust. 3 uozoz). Natomiast skutkiem niewykonania zaleceń pokontrolnych jest obowiązek wymierzenia kary administracyjnej w granicach od 500 do 50 000 zł.
4.8. Wreszcie na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 5 pkt 1-5 uozoz poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego okoliczność wcześniejszego, częstego naruszania ustawowych obowiązków nałożonych na właściciela zabytku została zasadnie uwzględniona przy ustalaniu wysokości kary zgodnie z dyrektywami wymiaru kary. W świetle art. 5 uozoz opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela polega w szczególności na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku oraz zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i właściciel zabytku nie może uchylać się od powyższego obowiązku. Jak słusznie wywiódł Minister, jeśli właściciel posiada świadomość ciążących na nim obowiązków w postaci zabezpieczenia zabytku i utrzymania go w należytym stanie i pomimo tego nie wykonuje jednego z tych obowiązków np. nie realizuje zalecenia pokontrolnego, to wpływa to na
okoliczność naruszenia prawa przez właściciela i nie może być pominięte przez organ wymierzający karę.
4.9. Mając powyższe na względzie i wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na ww. decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego też skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 i 207 § 2 Ppsa zasądził od skarżącej na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących koszty sądowe (wpis od skargi kasacyjnej) oraz częściowy zwrot kosztów zastępstwa procesowego.