II OSK 1931/11

II OSK 1931/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Kosowska /sprawozdawca/
Małgorzata Stahl
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 898/10 - Postanowienie NSA z 2010-09-29
II SA/Kr 258/10 - Wyrok WSA w Krakowie z 2011-05-18
II OZ 109/11 - Postanowienie NSA z 2011-02-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art 33 oraz art 20 par 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 258/10 w sprawie ze skargi Z.D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 258/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Z. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 listopada 2009 r., Nr WSW.AMLY.7148-48-08, w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. oddalił zarzuty skarżącej dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 22 kwietnia 2008 r. wystawiono w stosunku do zobowiązanych – skarżącej i H. D. tytuł wykonawczy dotyczący obowiązku wykonania rozbiórki części rozbudowanego budynku mieszkalnego położonego w R., nałożonego prawomocną decyzją z dnia [...] października 2004 r., Nr [...].
W ustawowo przewidzianym terminie skarżąca złożyła zarzuty, w treści których podniosła, że nieprawdą jest, iż remont przedmiotowego budynku prowadzony był bez zezwoleń, ponieważ Prezes Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "G.", której własnością jest ten budynek zobowiązał się do załatwienia wszelkich formalności związanych z jego remontem. Zarzuciła, że egzekucja nie powinna być prowadzona przeciwo niej, ponieważ zgodnie z umową zawartą pomiędzy jej byłym mężem, a Spółdzielnią, mieszkanie jest służbowe. Skarżąca powołała się ponadto na błąd co do osoby zobowiązanej, którą w jej ocenie powinien być Prezes Spółdzielni. Potwierdziła jednocześnie, że współfinansowała koszty remontu budynku. Zwróciła uwagę na brak doręczenia jej upomnienia, które odebrał w jej imieniu w placówce Poczty Polskiej syn, który nie posiadał odpowiedniego upoważnienia do dokonania powyższej czynności. Skarżąca podniosła ponadto zarzut niemożności wykonania obowiązku ze względu na zmianę konstrukcji budynku jaka została dokonana w wyniku jego remontu.
Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej w skrócie upea, zobowiązanemu przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i wskazał ich podstawy. Stwierdził, iż pismo skarżącej zawiera szereg zarzutów, które spełniają wymóg powołanego przepisu. Odnosząc się do nich, na wstępie stwierdził, iż organ egzekucyjny nie jest władny do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki. W niniejszej sprawie, obowiązki te wynikały z decyzji z dnia [...] października 2004 r., Nr [...]. Decyzją tą, zgodnie z art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożono na zobowiązanych jako inwestorów nakaz wykonania rozbiórki części rozbudowanego budynku mieszkalnego. Sama skarżąca przyznała zaś, że sfinansowała rozbudowę budynku mieszkalnego, w związku z czym należy ją traktować, pomimo ustania związku małżeńskiego z zobowiązanym, jako inwestora.
Organ I instancji stwierdził następnie, iż doręczenie upomnienia nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa. Wobec niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa zostało ono złożone w placówce Poczty Polskiej, skąd zostało odebrane przez syna skarżącej, który jest pełnoletni i zameldowany pod tym samym adresem, więc mógł on odebrać przedmiotowe pismo bez dodatkowego upoważnienia. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 33 pkt 5 upea, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym musi mieć charakter obiektywny i dotyczyć sytuacji, gdy obowiązek jest niemożliwy do wykonania w oparciu o aktualne osiągnięcia wiedzy i techniki nie tylko przez zobowiązanego, ale także przez inną osobę. Okoliczność, że wykonanie obowiązku może wiązać się z różnego typu utrudnieniami, kosztami, czy koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ludziom, czy mieniu, jak również subiektywne odczucia osób zobowiązanych są nieistotne dla oceny wykonalności obowiązku.
W zażaleniu na postanowienie organu I instancji, skarżąca podniosła, że nie zgadza się z jego treścią i nadal podtrzymuje zgłoszone zarzuty. Potwierdziła, że była jedynym inwestorem finansującym przedsięwzięcie. Podała, że jej były mąż miał wówczas niewielką rentę. Dodała też, że do dziś jest on przekonany, że wszystko zostało wykonane legalnie, ponieważ jest osobą podatną na różne sugestie zewnętrzne.
Postanowieniem z [...] listopada 2009 r., organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w wyniku wystawienia przez organ egzekucyjny dwóch tytułów wykonawczych z dnia 22 kwietnia 2008 r., Nr [...], dotyczących osobno H. D. i skarżącej, które następnie zostały opatrzone klauzulą o skierowaniu do egzekucji, wszczęte zostały dwa postępowania egzekucyjne. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca wniosła zarzuty z art. 33 upea do postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego wobec niej, którego stroną jest wyłącznie ona. Nieprawidłowym było zatem umieszczenie w rozdzielniku zaskarżonego postanowienia, a tym samym uznanie za stronę tego postępowania H. D.. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 15 lipca 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2008/99, zgodnie z którym prowadzenie egzekucji osobno w stosunku do każdego ze zobowiązanych byłoby możliwe, gdyby ich zobowiązanie było zobowiązaniem solidarnym w rozumieniu art. 366 § 1 k.c., stwierdził, że zobowiązanie wynikające z nakazu rozbiórki nie jest zobowiązaniem solidarnym, gdyż z art. 48 ustawy – Prawo budowlane nie wynika solidarność zobowiązania, a egzekucja obowiązku odbywa się w ramach postępowania egzekucyjnego. W ocenie organu odwoławczego, nieprawidłowym jest prowadzenie kilku postępowań egzekucyjnych w celu wyegzekwowania tego samego obowiązku. Organ ten stwierdził, iż w niniejszej sprawie należało wszcząć jedno postępowanie egzekucyjne na podstawie jednego tytułu wykonawczego wystawionego wobec H. D. i skarżącej jako zobowiązanych tożsamych z określonymi w egzekwowanej decyzji. Modyfikacja w tym zakresie, jakiej dokonał organ I instancji, wystawiając dwa tytuły wykonawcze, jest niedopuszczalna, gdyż oznacza błąd co do osoby zobowiązanego, co zgodnie z art. 59 § 1 pkt 4 upea jest przesłanką umorzenia postępowania.
W związku z powyższym, organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie organ egzekucyjny powinien rozważyć możliwość umorzenia obu prowadzonych postępowań egzekucyjnych, a następnie wystawienia jednego tytułu wykonawczego na oboje zobowiązanych, po uprzednim zbadaniu, czy obowiązek został wykonany.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego skarżąca, wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego, podniosła, iż niniejsza sprawa toczy się od 2004 r. Remont był wykonany za przyzwoleniem Prezesa Spółdzielni, której członkiem był jej były mąż. W tym samym budynku mieszkał ich były sąsiad – również członek Spółdzielni, który bardzo przeszkadzał w remoncie. Wyprowadził się w 2009 r. i od tamtego czasu nie było problemów. Skarżąca dodała, iż w dniu 8 kwietnia 2009 r. otrzymała pismo ze Spółdzielni, informujące o sprzedaży nieruchomości spółce "L.". W tej sytuacji, skoro nieruchomość ma nowego właściciela celowym byłoby, w jej ocenie, umorzenie postępowania egzekucyjnego.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. skarżąca zarzuciła, że nie będąc właścicielką nieruchomości zabudowanej spornym budynkiem nie ma możliwości wykonania nałożonych na nią nakazów. Po dokonaniu takich ustaleń organ odwoławczy powinien zatem uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzyć postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, iż organ odwoławczy błędnie ocenił działanie organu I instancji jako naruszające prawo, w szczególności zaś bezpodstawnie przyjął, że w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym wystawione zostały dwa różne tytuły wykonawcze, a zatem że prowadzone są dwa różne postępowania zmierzające do wyegzekwowania tego samego obowiązku.
Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 6 kpa w związku z art. 18 upea, w postępowaniu egzekucyjnym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Prowadząc to postępowanie związane są tym samym przepisami upea, a także rozporządzeniami wydanymi jako akty wykonawcze do tej ustawy. Jednym z nich jest rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem z dnia 22 listopada 2001 r., które zgodnie z § 1 pkt 9, określa m.in. wzór tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Częścią tego rozporządzenia są załączniki nr 24 i nr 25 zawierające wzory TYT-3 i TYT-3A stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zarówno przepisy samego rozporządzenia, jak i załączników do niego są dla organów administracji publicznej wiążące. Organy mają zatem obowiązek stosować przewidziane w nich wzory tytułu egzekucyjnego, nie mając przy tym uprawnienia do ich modyfikacji. Oba wzory tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym różnią się wyłącznie rozmiarem rubryki przeznaczonej do opisania treści egzekwowanego obowiązku. W obu wzorach rubryki przeznaczone do wpisania danych identyfikacyjnych osoby zobowiązanej pozwalają na umieszczenie imienia, nazwiska, imion rodziców, daty urodzenia, numerów identyfikacyjnych NIP i PESEL, numeru telefonu, przedsiębiorstwa, zajęcia, zawodu lub pracodawcy oraz dokładnego adresu tylko jednej osoby zobowiązanej. Sąd stwierdził, iż nie można przyjąć, że w uzasadniających powyższe przypadkach organ egzekucyjny nie może prowadzić postępowania względem większej liczby zobowiązanych wystawiając jeden tytuł wykonawczy z tego powodu, że we wzorze tytułu wykonawczego brak jest miejsca na określenie wszystkich takich podmiotów. Z drugiej zaś strony, nie istnieją podstawy do modyfikacji wzorów urzędowych wprowadzonych w rozporządzeniu. Mając powyższe na uwadze stwierdził, że ilość egzemplarzy wypełnionych formularzy TYT-3 bądź TYT-3A nie może przesądzać o wielości wystawionych przez organ egzekucyjny tytułów wykonawczych, które identyfikuje w istocie ich oznaczenie (numer). Nawet zaś jeżeli formularze różnią się danymi osoby zobowiązanej mogą one w istocie stanowić kolejne egzemplarze jednego tytuł wykonawczego.
W ocenie Sądu I instancji, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ I instancji wystawił dwa egzemplarze tytułu wykonawczego skierowane do H. D. oraz skarżącej, różniące się danymi wpisanymi w części B. Oba dokumenty zawierają ten sam numer aktu wykonawczego – [...], zostały wystawione z tą samą datą – 22 kwietnia 2008 r., w sposób identyczny określają też treść i podstawę egzekwowanego obowiązku. Wobec tego stanowią one dwa kolejne egzemplarze jednego tytułu wykonawczego. W tej sytuacji, stanowisko organu odwoławczego co do wystawienia dwóch tytułów wykonawczych i prowadzenia przez organ I instancji dwóch odrębnych postępowań egzekucyjnych nie znajduje uzasadnienia. Organ odwoławczy błędnie uznał zatem, że z podanych przez niego powodów istnieją podstawy do wydania postanowienia kasatoryjnego, przy czym poza rozważaniami pozostawił wszelkie zgłaszane przez skarżącą w sprawie zarzuty. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie narusza tym samym art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa w związku z art. 18 upea w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z:
1. art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa w związku z art. 18 upea poprzez przyjęcie, że istniała podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia wskazanych przepisów w sytuacji, gdy istniały podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia,
2. art. 26 § 1 i 2 upea w związku z § 1 pkt 9 rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001 r. oraz art. 27 § 1 pkt 2 upea poprzez przyjęcie, że organ egzekucyjny nie może prowadzić postępowania względem większej liczby zobowiązanych wystawiając jeden tytuł wykonawczy z tego powodu, że we wzorze tytułu wykonawczego brak jest miejsca na określenie wszystkich takich podmiotów, podczas gdy wystawienie tytułu wykonawczego na wszystkich zobowiązanych do wykonania obowiązku nie stoi w sprzeczności ze wskazanymi przepisami,
3. art. 27 § 1 pkt 2 upea poprzez przyjęcie, że jeżeli formularze różnią się danymi osoby zobowiązanej mogą one w istocie stanowić kolejne egzemplarze jednego tytułu wykonawczego, a ilość egzemplarzy wypełnionych formularzy TYT-3 bądź TYT-3A nie może przesądzać o wielości wystawionych przez organ egzekucyjny tytułów wykonawczych, które identyfikuje w istocie ich oznaczenie (numer), podczas gdy o tym, czy jeden tytuł wykonawczy jest tożsamy z innym tytułem wykonawczym decyduje jego treść (w tym przede wszystkim określenie zobowiązanego), a nie oznaczenie (numer), zatem dwa egzemplarze tytułów wystawione na dwie różne osoby i opatrzone klauzulami o skierowaniu do egzekucji stanowią w istocie dwa tytuły wykonawcze, wszczynające dwa odrębne postępowania egzekucyjne.
W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy podniósł, że ani w upea, ani w przepisach wykonawczych do tej ustawy, ustawodawca nie zawarł przepisu, z którego wynikałby wyraźny nakaz, aby tytuły wykonawcze wystawiane były wyłącznie na wzorach ustalonych w załącznikach do rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001 r., a tym samym organ egzekucyjny nie ma obowiązku wystawienia tytułu wykonawczego na takim wzorze, lecz w świetle art. 26 § 1 upea według ustalonego wzoru. Wskazał, iż zgodnie z art. 27 § 1 pkt 2 upea tytuł wykonawczy musi zawierać wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu. Żaden przepis upea nie reguluje jednak sytuacji, w której jedną decyzją zostaje nałożony obowiązek na kilka podmiotów. Zdaniem organu odwoławczego, w takiej sytuacji wystawienie tytułu wykonawczego na wszystkich zobowiązanych do wykonania obowiązku nie stoi w sprzeczności ani z treścią art. 26 § 1 i 2 upea w związku z § 1 pkt 9 rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001 r., ani z treścią art. 27 § 1 pkt 2 upea.
Organ odwoławczy nie zgodził się także ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym ilość egzemplarzy wypełnionych formularzy nie może przesądzać o wielości wystawionych przez organ egzekucyjny tytułów wykonawczych, które identyfikuje w istocie jego oznaczenie (numer). Stwierdził, iż w sytuacji, gdy dwa tytuły wykonawcze różnią się między sobą, są dwoma różnymi tytułami wykonawczymi, nawet jeśli opatrzone są jednym numerem. O tym, czy jeden tytuł wykonawczy jest tożsamy z innym tytułem wykonawczym decyduje jego treść (w tym przede wszystkim określenie zobowiązanego), a nie oznaczenie (numer). Dodał, iż opatrzenie klauzulą o skierowaniu do egzekucji tytułów wykonawczych wystawionych osobno na każdego zobowiązanego powoduje wszczęcie dwóch odrębnych postępowań egzekucyjnych. Nieprawidłowym jest natomiast prowadzenie kilku postępowań egzekucyjnych w celu wyegzekwowania tego samego obowiązku. Organ odwoławczy podniósł, że uznanie stanowiska Sądu I instancji za prawidłowe prowadziłoby ponadto do problemów przy rozpatrywaniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku, gdy tylko jeden z tytułów wykonawczych nie będzie spełniał wymogów określonych w art. 27 upea (podstawa zarzutu z art. 33 pkt 10 upea) lub tylko w jednym tytule wykonawczym obowiązek zostanie określony niezgodnie z jego treścią (podstawa zarzutu z art. 33 pkt 3 upea). Problem będzie tym większy, jeżeli każdej z osób zobowiązanych zostanie doręczony wyłącznie tytuł wykonawczy wystawiony na tę osobę, a nie oba tytuły wykonawcze. Podmiot taki nie będzie mógł bowiem zgłosić zarzutów określonych w art. 33 pkt 10 i 3 upea, dotyczących tytułu wykonawczego doręczonego wyłącznie drugiemu zobowiązanemu.
Organ odwoławczy zauważył, iż problematyka egzekwowania obowiązku nałożonego jednym aktem administracyjnym na kilka osób budzi kontrowersje w doktrynie i orzecznictwie. Wskazał, iż w tej kwestii wyrażono różne poglądy. Po ich przedstawieniu stwierdził, iż w jego ocenie prawidłowym sposobem postępowania w omawianym przypadku jest wystawienie jednego tytułu wykonawczego na wszystkich zobowiązanych. Podniósł, iż za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty: po pierwsze, obowiązek wynikający z egzekwowanej w postępowaniu egzekucyjnym w niniejszej sprawie decyzji nałożony został na wszystkich zobowiązanych łącznie i wobec braku przepisów szczególnych nie może być egzekwowany inaczej niż od wszystkich zobowiązanych łącznie. Po drugie, opatrzenie klauzulą o skierowaniu do egzekucji tytułów wykonawczych wystawionych osobno na każdego zobowiązanego powoduje wszczęcie dwóch odrębnych postępowań egzekucyjnych w celu wyegzekwowania tego samego obowiązku. Po trzecie, w sytuacji gdy kilku zobowiązanych do wykonania jednego obowiązku, wobec których wystawiono osobne tytuły wykonawcze, złoży te same zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczące kwestii np. istnienia czy wymagalności obowiązku (art. 33 pkt 1 i 2 upea) organ egzekucyjny będzie zmuszony rozpoznać te zarzuty w odrębnych postępowaniach egzekucyjnych odnosząc się do tej samej kwestii w różnych postanowieniach. Doprowadzi to do wydawania rozstrzygnięć w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej postanowieniem. Po czwarte, wystawienie tytułu wykonawczego osobno na każdego zobowiązanego pociąga za sobą konieczność stosowania odrębnego środka egzekucyjnego wobec każdego ze zobowiązanych. Powyższe prowadzi do nieuzasadnionego mnożenia środków egzekucyjnych i kosztów egzekucyjnych. Organ odwoławczy odwołał się w tym zakresie do kwestii tzw. grzywny w celu przymuszenia.
W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, iż w warunkach niniejszej sprawy tytuł wykonawczy powinien być wystawiony na wszystkich zobowiązanych łącznie. W przeciwnym razie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 i art. 59 pkt 4 upea). Zauważył, iż wobec wystawienia przez organ egzekucyjny dwóch tytułów wykonawczych dotyczących osobno skarżącej i H. D. wszczęte zostały dwa postępowania egzekucyjne. Skarżąca wniosła zarzuty do postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego wobec niej i którego stroną jest wyłącznie ona. Nieprawidłowym było zatem uznanie za stronę tego postępowania również H. D..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Podstawa, na której oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie okazała się nieusprawiedliwiona.
Wskazać należy, iż zgodnie z art. 26 § 1 upea, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wzór ten, stosownie do § 2, określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw finansów publicznych. Wzór zawiera treść określoną w art. 27, a ponadto umożliwia elektroniczne przetwarzanie danych zawartych w tytule wykonawczym. Wzory tytułów wykonawczych, w tym wzór obowiązującego druku stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.).
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela, który w warunkach niniejszej sprawy jest jednocześnie organem egzekucyjnym, aby był skuteczny, powinien być sporządzony według ustalonego wzoru, czyli według wzoru określonego przez Ministra Finansów w rozporządzeniu z dnia 22 listopada 2001 r. W świetle § 39a ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, wzór tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym stanowi załącznik nr 24 i nr 25 do rozporządzenia. Wzór tytułu wykonawczego stanowiący załącznik nr 25 (TYT-3A) stosuje się jeżeli we wzorze tytułu wykonawczego, stanowiącego załącznik nr 24 (TYT-3), ilość miejsca przewidziana do wskazania treści obowiązku podlegającego egzekucji jest niewystarczająca.
Wymóg sporządzenia tytułu wykonawczego według wskazanego w rozporządzeniu z dnia 22 listopada 2001 r. wzoru oznacza, że wizualnie i treściowo powinien on odpowiadać przedmiotowemu wzorowi. Dla ujednolicenia praktyki zasadą powinno być sporządzanie go na urzędowym wzorze, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001 r. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że tytuł wykonawczy wystawiony wobec skarżącej i H. D., sporządzony został na urzędowym druku TYT-3.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skoro Minister Finansów, w wykonaniu przepisów upea, określił obowiązujące w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym wzory tytułu wykonawczego, to Sąd I instancji słusznie stwierdził, iż generalnie brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że wierzyciel może w sposób dowolny dokonywać modyfikacji przedmiotowych wzorów. W konsekwencji, słusznie też przyjął, że w przypadku egzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym w części B druku tytułu wykonawczego, przeznaczonej na dane identyfikacyjne osoby zobowiązanej, nie powinna być - zgodnie z jego wzorem - wpisana co do zasady więcej niż jedna osoba.
W świetle powyższego, za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w warunkach niniejszej sprawy brak było podstaw do zarzucenia organowi I instancji naruszenia przepisów upea poprzez wystawienie tytułu wykonawczego wobec skarżącej i wobec H. D. jako zobowiązanych do spełnienia obowiązku wykonania rozbiórki części rozbudowanego budynku mieszkalnego, nałożonego prawomocną decyzją z dnia [...] października 2004 r., Nr [...], na osobnych drukach TYT-3, które, co podkreślić należy, stanowią dwa egzemplarze jednego tytułu wykonawczego, wystawionego w dniu 22 kwietnia 2008 r. pod Nr [...].
Stwierdzić jednocześnie należy, iż wystawienie tytułu wykonawczego we wskazany wyżej sposób nie może być uznane za błąd co do osoby zobowiązanego, który mógłby stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 4 upea) i którego popełnienie czyniłoby koniecznym umorzenie przez organ egzekucyjny postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 4 upea, skoro osoba wskazana w tytule wykonawczym na osobnych drukach jest osobą zobowiązaną, na której ciąży obowiązek wykonania egzekwowanego obowiązku. Z uwagi na to, że przedmiotem egzekucji administracyjnej jest w tym przypadku obowiązek, którego wykonanie spoczywa łącznie na skarżącej i H. D. (egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym nie ma charakteru zobowiązania solidarnego w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), obydwoje zobowiązani są też, wbrew stanowisku organu odwoławczego, stronami postępowania egzekucyjnego, którego celem jest wyegzekwowanie od nich spełnienia obowiązku wykonania rozbiórki części rozbudowanego budynku mieszkalnego. Oczywistym jest jednocześnie, że jego spełnienie przez jednego zobowiązanego zwalnia drugiego z tego obowiązku.
W niniejszej sprawie toczy się zatem jedno postępowanie egzekucyjne wobec dwóch zobowiązanych na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w ramach tego postępowania przez organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem, na druku TYT-3 w dwóch egzemplarzach osobno dla skarżącej i osobno dla H. D.. Stwierdzić należy, iż organ odwoławczy, polemizując ze stanowiskiem Sądu I instancji w tym zakresie, nie wykazał, aby prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego sporządzanego we wskazanej wyżej formie naruszało przepisy upea, czy też przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy, czyniąc zasadnym uchylenie postanowienia organu I instancji. Na marginesie stwierdzić również należy, iż rozpoznając zażalenie na postanawianie oddalające zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy, skupiając się na kwestiach mających w istocie techniczny charakter zgubił z pola widzenia cel postępowania egzekucyjnego, przedłużając w czasie egzekucję ciążącego na zobowiązanych obowiązku i pozostawiając nierozstrzygniętą kwestię złożonych przez skarżącą zarzutów.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej, na której oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, są niezasadne. Podstawa kasacyjna nie może być też tym samym uznana za usprawiedliwioną.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.