II OSK 193/22

II OSK 193/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 859/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-08-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 81 c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 859/20 w sprawie ze skargi W.J. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2021 r. nr OA.7722.21.1.2020 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 859/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi W.J. (dalej: "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "WINB", "organ II instancji") z 24 czerwca 2021 r., nr OA.7722.21.1.2020 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe jego zastosowanie, tj.:
- art. 81c ust. 2 prawa budowlanego (dalej p.b.) poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a w konsekwencji zaaprobowanie nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej c.o. i gazowej mimo braku istnienia podstaw faktycznych i prawnych, bowiem wątpliwości organu winny być rozwiane przy zastosowaniu wiedzy specjalistycznej jaką winien dysponować Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie dokumentacji, którą przedłożył skarżący,
- nietrafną ocenę ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie prawidłowości zastosowania powyżej wskazanych uregulowań prawnych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli oraz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego,
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów w sytuacji, gdy nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, tj. świadectwa kwalifikacyjnego nr [...], nr [...] [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] na okoliczność wykazania, iż skarżący kasacyjnie posiadał niezbędne uprawnienia do przeprowadzenia robót polegających na wymianie kotła gazowego oraz montażu i demontażu instalacji c.o.,
- umowy sprzedaży ciepła nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.,
- umowy sprzedaży ciepła nr [...] z dnia [...] marca 2015 r.,
- pisma PEC w Stalowej Woli z dnia 14 czerwca 2010 r.,
- pisma PEC w Stalowej Woli z dnia 16 marca 2015 r.,
- pisma PEC w Stalowej Woli z dnia 5 kwietnia 2016 r.,
- faktury VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.,
- faktury VAT nr [...] z dnia [...] maja 2015 r"
- faktury VAT nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., na okoliczność wykazania, iż mieszkanie nr [...] stanowiące własność I i T.W. zostało odłączone od wspólnego węzła ciepłowniczego w roku 2014, mieszkanie nr [...] zostało odłączone od tego węzła w 2015 r., a mieszkanie nr [...] w 2016 r.
- informacji PEC w Stalowej Woli o dostarczaniu do budynku ciepła z sieci miejskiej na okoliczność wykazania, iż nie istnieje w budynku przy ul. [...] w S. węzeł ciepłowniczy i żaden z lokali nie jest ogrzewany za jego pomocą,
- faktury nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.,
- faktury nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r.,
- faktury nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. na okoliczność wykazania, iż W.O. wykonywał prace związane z wymianą kotła gazowego i modernizacją instalacji c.o.,
- oświadczenia W.O. z dnia 11 lipca 2020 r. na okoliczność wykazania, iż to on wykonywał prace związane z wymianą kotła gazowego i modernizacją instalacji c.o. oraz posiada on niezbędne uprawnienia,
- potwierdzenia wykonania przeglądu kotła [...], nr seryjny [...] na okoliczność wykazania, iż spełnione zostały wszelkie wymagania dotyczące instalacji gazowej zasilającej kocioł gazowy,
- karty gwarancyjnej kotła [...], nr seryjny [...],
- dokumentacji technicznej kotła [...], nr seryjny [...] na okoliczność wykazania, iż kocioł gazowy zamontowany przez skarżącego spełnia wszelkie wymagania i normy, przeglądów dokonuje osoba do tego uprawniona, nie stwierdzono żadnych usterek czy zastrzeżeń, a brak jego przeprowadzenia spowodował ustalenie błędnego stanu faktycznego;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a w szczególności brak odniesienia się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przepisów wskazanych w pkt 1 niniejszej skargi, co w konsekwencji skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy;
- art 141 § 4 p.p.s.a.
- poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a w szczególności brak odniesienia się do zarzutów skarżącego dotyczących okoliczności nieistnienia wspólnych instalacji c.o., które miałyby być przedmiotem ekspertyzy,
- poprzez brak odniesienia się do faktu, iż uprzednio, przed odłączeniem mieszkania skarżącego od wspólnej instalacji c.o. odłączone zostały mieszkania nr [...] i nr [...], zaś ostatnie korzystające z tej instalacji mieszkanie (nr [...]) odłączyło się w roku 2018,
- poprzez wytworzenie przez Sąd pierwszej instancji na potrzeby uzasadnienia hipotetycznego, nieistniejącego i niepopartego jakimikolwiek dowodami stanu faktycznego dotyczącego wpływu wykonanej instalacji c.o. na możliwość dalszego użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, co w konsekwencji skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a w szczególności brak odniesienia się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przepisów wskazanych w pkt 1 niniejszej skargi, co w konsekwencji skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, w tym przepisów wskazanych w pkt 1 niniejszej skargi, co doprowadziło do wadliwego ustalenia podstawy rozstrzygnięcia. Takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pominął podczas rozpoznawania sprawy niektóre z podniesionych w skardze okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia, a gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie byłoby odmienne;
- 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i jej argumentacji, a w szczególności dotyczących uznania, iż przebudowa instalacji c.o. wiązała się z wykonaniem przekuć w stropie co rodzi konieczność sprawdzenia sposobu przeprowadzenia instalacji przez strop, podczas gdy w przedmiocie tych przekuć w stropie (oraz innych, wykonanych przez właścicieli pozostałych mieszkań) toczy się odrębne postępowanie (NB.I.5340.4,1.2020 przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli, także II SA/Rz 332/21 przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie),
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawa materialnego, w tym przepisów wskazanych w pkt 1 niniejszej skargi, naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także poprzez rażące naruszenie przepisów postępowania, a to:
- art, 6, 7, 77 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "k.p.a." poprzez naruszenie zasady działania przez organ z urzędu i na podstawie przepisów prawa i nieustalenie dostatecznie stanu faktycznego sprawy, w tym okoliczności, iż w budynku przy ul. [...] w S. nie istnieje już instalacja ogrzewania z sieci miejskiej, bowiem odłączone od niej zostały wszystkie mieszkania, w tym dwa z czterech mieszkań odłączone zostały przed odłączeniem się od tej instalacji mieszkania nr [...], a instalacja gazowa spełniająca wszelkie normy i wymagania, jest w dobrym stanie technicznym
- art. 7 k.p.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności poprzez uchybienie przez organ obowiązkowi ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego bez należytej wnikliwości, jak też poprzez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie norm prawa materialnego celem prawidłowego załatwienia sprawy, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegającym na błędnym założeniu, iż:
- pozostałe mieszkania w bloku korzystają z ogrzewania węzła ciepłowniczego podłączonego do sieci miejskiej, podczas gdy węzeł ten już nie istnieje,
- istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego funkcjonowania ogrzewania węzła ciepłowniczego po dołączeniu się od niej mieszkania nr [...], podczas gdy węzeł ten już nie istnieje,
- istnieją uzasadnione wątpliwości co do sposobu wykonania wymiany kotła gazowego i zastosowanych materiałów,
- wymiana kotła gazowego i instalacja c.o. wykonała została przez osoby nieuprawnione, podczas gdy skarżący wskazywał w czasie oględzin z dnia 13 stycznia 2020 r., iż ww. prace wykonał W.O. posiadający stosowne uprawnienia
-" nie wiadomo czy przedmiotowe prace spełniają wymagania określone § 170 i nast. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy sprawdzenie tych okoliczności mogło się odbyć poprzez zażądanie od skarżącego stosownej dokumentacji jak również poprzez przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji stosownych czynności podczas oględzin w dniu 13 stycznia 2020 r. (np. wykonanie pomiarów pomieszczenia w którym usytuowany jest kocioł gazowy), "
- dołączony przez skarżącego protokół z okresowej kontroli instalacji gazowej nie jest wystarczający do stwierdzenia, że roboty przy instalacji gazowej zostały wykonane prawidłowo, podczas gdy kontrole takie prowadzone są w celu, m. in określenia, czy instalacja zgodna jest z obowiązującymi przepisami i normami, jaki jest jej stan techniczny, czy wykonana została w sposób prawidłowy, i instalacja w mieszkaniu skarżącego spełnia wszystkie wymagania;
- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na:
- niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niezażądanie przez organ I instancji oraz niedostrzeżenie tego uchybienia przez organ drugiej instancji, iż nie zażądano od skarżącego żadnej innej dokumentacji poza tą wskazaną w zawiadomieniu o terminie oględzin, podczas gdy żądanie dokumentacji dotyczącej uprawnień osoby wykonującej wymianę kotła i instalację c.o., dokumentacji technicznej i użytkowej kotła gazowego pozwoliłoby organom na dokonanie oceny stanu faktycznego bez nakładania obowiązku sporządzania ekspertyz technicznych;
- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 4 i 6 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art, 107 § 4 i 6 k.p.a.;
- art. 8 § 1 i art. 107 § 1 pkt 3, 4 i 6 i § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zupełny brak uzasadnienia prawnego postanowienia, oraz zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń lub nie odniesienie się w ogóle do zarzutów skarżącego, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienia dlaczego organ nie wziął pod uwagę, wskazywanych przez skarżącego okoliczności, iż instalacja ogrzewania z sieci miejskiej nie istnieje;
- art. 11 k.p.a., tj. naruszenie zasady przekonywania, w szczególności poprzez uchybienie obowiązkowi należytego uzasadniania postanowienia organu w zakresie argumentacji faktycznej i prawnej, oraz brak wyjaśnienia dlaczego organ zastosował określony przepis do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy, a w szczególności w zakresie, w którym twierdzi, iż postępowanie niniejsze organ pierwszej instancji prowadzi w trybie art. 50-51 p.b., podczas gdy organ pierwszej instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie wskazywał na taką podstawę prawną;
- art. 12 § 1 k.p.a., tj. naruszenie zasady wnikliwego działania, poprzez zaniechania zebrania dowodów niezbędnych do załatwienia sprawy, przyznanie pierwszeństwa zasadzie szybkości i prostoty postępowania nad zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu i zasadą prawdy obiektywnej, a m.in. niezażądanie od skarżącego dokumentów dotyczących wymiany kotła gazowego i zastosowanych materiałów, nieustalenia, czy wykonawca prac posiada stosowne uprawnienia;
- art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się przez organ odwoławczy do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów odwołania;
- art. 80 k.p.a., tj. naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez dokonanie tej oceny niezgodnie z normami prawa procesowego oraz bez zachowania reguł tej oceny, a to:
- dokonanie oceny nieopartej na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego,
- niedokonanie oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy,
- brak wskazania przyczyn, dla których organ odmówił wiary dowodom lub dał im walor wiarygodności,
- nie oparcia rozumowania, w wyniku którego organ ustalił istnienie okoliczności faktycznych na zasadach logiki;
- art. 81c ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1,2 i 4 p.b. i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyz, podczas gdy organ odwoławczy winien uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji;
- art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, a w szczególności zażądania od strony dokumentów potwierdzających posiadanie uprawnień przez W.O. oraz dokumentacji dotyczącej instalacji gazowej, w tym kotła gazowego;
- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. w sytuacji, gdy winien dokonać ustaleń, iż zaskarżone postanowienie jest obarczone wadami, o których mowa w tych przepisach.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia z 24 czerwca 2020 r. lub stwierdzenie nieważności ww. postanowienia.
Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu mię podniósł, że zastosowanie art. 81 c ust. 2 p.b. musi być powodowane uzasadnionymi wątpliwościami ,a w niniejszej sprawie wątpliwości te można usunąć korzystając ze specjalistycznej wiedzy Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przedłożonej przez skarżącego dokumentacji. Podkreślił, że cyklicznie dokonuje przeglądów instalacji gazowej, które nie wykazują jakichkolwiek nieprawidłowości. Ponadto zarzucił, że każde z mieszkań w budynku ogrzewane jest indywidualnie za pomocą kotłów gazowych, a w budynku nie istnieje instalacja węzła ciepłowniczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W tak zakreślonych granicach wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 81c ust. 2 p.b., będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zgodnie zaś z art. 81c ust. 1 p.b., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego (pkt 1), świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi (pkt 2).
Z powyższego wynika, że organy nadzoru budowlanego mogą – w drodze postanowienia – nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, ale wyłącznie w razie powstania uzasadnionych wątpliwości – co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.
Właściwy organ nie może korzystać z tej instytucji procesowej zupełnie dowolnie, z pominięciem przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, co do zasady, dysponują fachową wiedzą z dziedziny budownictwa i niejednokrotnie bez potrzeby odwoływania się do wiedzy ponadprzeciętnej z tej dziedziny mogą poczynić stosowne ustalenia i na ich podstawie wysnuć wnioski. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przeprowadzania dodatkowego dowodu z opinii specjalistycznej. Wydanie postanowienia zobowiązującego do przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy możliwe jest wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wymagane są wiadomości specjalne, zachodzi uzasadniona potrzeba odwołania się do wiedzy osób posiadających specjalistyczną wiedzę z dziedziny budownictwa i to odnoszących się do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Taka sytuacja zachodzi, gdy pomimo innych czynności podejmowanych w toku postępowania, przede wszystkim oględzin, pomiarów oraz analizy dokumentacji nie jest możliwe poczynienie ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej przez pracowników organu prowadzącego postępowanie, np. z uwagi na stopień skomplikowania sprawy, konieczność użycia specjalistycznych przyrządów, narzędzi pomiarowych, wykonania badań i porównań wymagających oceny zjawisk technicznych dotyczących obiektu budowlanego jako całości lub jego części. Nadto, zasadniczo, pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego posiadają wiedzę w zakresie zagadnień konstrukcyjno-budowlanych i architektury, w ograniczonym zaś stopniu wiedzę popartą odpowiednim wykształceniem technicznym i praktyką zawodową w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych (zob. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1855/20; z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3962/19; z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 3341/20; z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2724/15).
W realiach kontrolowanej sprawy podczas oględzin obiektu przeprowadzonych 13 stycznia 2020 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, m.in. że w lokalu skarżącego wykonano roboty budowlane związane z remontem i przebudową wewnętrznych instalacji, gazowej i c.o. W wyniku ww. robót nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych obiektu, gdyż zmienił się sposób jego ogrzewania. Skarżący wykonał wyżej wymienione prace samowolnie nie uzyskał bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę (w przypadku instalacji gazowej) ani nie zgłosił remontu i przebudowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowalnej (w przypadku instalacji c.o.). Przeprowadzone przez skarżącego roboty objęły również pomieszczenia wspólne w piwnicy budynku. Ustalono, że nowe instalacje zostały położone po innej trasie niż dotychczasowe, a połączenia pomieszczeń piwnic i lokalu dokonano za pomocą przekuć w stropie. Ustalono także, że poprzednia terma gazowa służyła wyłącznie do podgrzewania wody, a obecnie do kotła gazowego podłączono całą instalację c.o.
Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnie Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do przedłożenia ekspertyzy określonej w zaskarżonym postanowieniu odpowiada wymogom wynikającym z art. 81c ust. 2 p.b. Taka bowiem ocena wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Bez istotnego wpływu na wynik sprawy pozostałe tak mocno akcentowana przez skarżącego okoliczność, odłączenia wszystkich lokali w budynku od wspólnej instalacji grzewczej. Słusznie wskazano, że okoliczność tego rodzaju nie zmienia ani kwalifikacji wykonanych samowolnie robót budowlanych ani konieczności ustalenia, czy wykonane zostały w sposób umożliwiający dalsze użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Nie zmienia to bowiem faktu, że skarżący dokonał instalacji pieca gazowego oraz przebudowy instalacji c.o. Prawidłowo wskazał w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, że ocena prawidłowości wykonanych robót może wiązać się z koniecznością kontroli szczelności instalacji gazowej w budynku, w którym znajdują się inne lokale. Do tego rodzaju działań nie są uprawnieni pracownicy nadzoru budowlanego.
Słuszna była konstatacja Sądu pierwszej instancji, że w świetle wskazywanych przez organ wątpliwości, co do stanu technicznego wykonanych instalacji, szczegółowe ustalenie parametrów technicznych wykonanych robót oraz prawidłowości ich wykonania nie mogły zostać ustalone przez pracowników organów nadzoru budowlanego. Pracownicy nadzoru budowlanego nie są uprawnieni – jak słusznie zauważono w zaskarżonym wyroku – do kontroli szczelności instalacji gazowej, czy sprawdzenia prawidłowości poprowadzenia instalacji przez strop. Organ wykazał istnienie uzasadnionych wątpliwości, czy wykonana instalacja jest szczelna i nie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi. Dopiero
sporządzona ekspertyza dotycząca stanu technicznego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia pozwoli ustalić, czy instalacja jest we właściwym stanie technicznym i zgodnym z przepisami techniczno-budowlanymi.
W realiach rozpoznawanej sprawy nałożenie kwestionowanego obowiązku było zasadne. Racjonalne jest bowiem stanowisko PWINB, że w tym konkretnym przypadku organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnień do stwierdzenia, czy ww. instalacja została wykonana prawidłowo.Powyższych ustaleń nie zmienia dołączona przez skarżącego dokumentacja. Nie ma zatem racji skarżący zarzucając naruszenie art. 81c ust. 2 p.b.
Jako niezasadne uznać również należy argumenty dotyczące niezbadania części zarzutów strony i ich pominięcia co w ocenie skarżącego skutkowało nierozpatrzeniem istoty sprawy. Zarzut ten może zostać objęty dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a., niemniej Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, by zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji móc przypisać tak formułowane uchybienie. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada wskazanej wadliwości, zostało bowiem sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżącego. Wbrew stanowisku skarżącego, brak przypisania doniosłości wszystkim argumentom mającym uzasadniać pogląd, na którym opiera się skarżący, za czym szło odstąpienie przez Sąd pierwszej instancji od ich omówienia, nie oznacza, że Sąd zaniechał wyjaśnienia w dostateczny sposób swojego rozstrzygnięcia, jeżeli wypowiedź Sądu pozwala określić, które kwestie rzutowały i dlaczego na błędność stanowiska zajętego przez stronę skarżącą w sprawie.
Chybione są również zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania, którego skarżący upatruje w nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji braku należytego wyjaśnienia przez organ okoliczności stanu faktycznego sprawy. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, którego ocena jest prawidłowa i logiczna. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego organ nadzoru budowlanego wystarczająco wyjaśnił i wykazał powody, dla których przyjął, że zasadnym jest nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, a WSA należycie uzasadnił, dlaczego ocenę tę uznał za prawidłową. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zarówno w powiązaniu z art. 7 k.p.a., jak i z art. 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 k.p.a. nie mają w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw. Ponadto wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał zaskarżone postanowienie za kompletne i realizujące zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej zarzutów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.