II OSK 193/20

II OSK 193/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 223/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-09-04
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2187
art. 3 pkt 1 i 4, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 223/19 w sprawie ze skarg J. T. i T. T. oraz Polskiego Związku [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 listopada 2018 r. znak DOZ-OAiK.650.701.2018.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. T. i T. T. solidarnie kwotę: 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek [...] Związku [...] z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 223/19, na skutek skarg J. T. i T. T. oraz [...] Związku [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 listopada 2018 r. znak DOZ-OAiK.650.701.2018.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia 6 czerwca 2018 r., znak R.5140.83.2017.JR. wpisał do rejestru zabytków archeologicznych województwa podlaskiego część dawnego cmentarza żydowskiego w [...], zlokalizowaną na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w [...].
Odwołania od tej decyzji wnieśli [...] Związek [...], J. T. i T. T. oraz Z. P.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po ich rozpoznaniu, decyzją z dnia 9 listopada 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187, ze zm.; dalej zwanej ustawą) i podał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie materiału dowodowego, na który składają się m.in.: karta ewidencyjna zabytku archeologicznego z dnia 12 grudnia 2017 r., opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 20 kwietnia 2018 r., postanowienie Sądu Powiatowego z dnia 11 czerwca 1964 r., sygn. akt Ns I 43/64 oraz dokumenty pozwalające na ustalenie kręgu stron postępowania. W jego ocenie analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwoliła organowi I instancji na ocenę wartości zabytkowych terenu stanowiącego część dawnego cmentarza żydowskiego, które przesądziły o wpisaniu tego obiektu do rejestru zabytków tj. jego wartości historycznej i naukowej. Scharakteryzował on zabytek podkreślając, że na terenie objętym postępowaniem nie zachowały się in situ żadne materialne pozostałości cmentarza, a jednocześnie odniósł się do potrzeby ochrony omawianego obszaru jako zabytku archeologicznego, stwierdzając, że "poniżej poziomu gruntu znajdują się nawarstwienia antropogeniczne związane z funkcjonowaniem kirkutu". Zaznaczył przy tym, że w postępowaniu odwoławczym włączono dokumentację zgromadzoną przez organ I instancji dotyczącą odnalezienia na działce [...] (ob. [...], [...], [...] i [...]) szczątków ludzkich w 2013 i 2017 r. wraz z wynikami badań geofizycznych metodą georadarową terenu z 2015 i 2017 r., a także przedstawioną przez [...] Związek [...] opinię dotyczącą zasięgu dawnego cmentarza żydowskiego - potencjalnego istnienia pochówków (cmentarzyska) w [...] na działkach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], sporządzoną przez dr. hab. S. K. w czerwcu 2018 r.
Organ odwoławczy potwierdził ustalenia, że działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiły część dawnego cmentarza żydowskiego w [...], co potwierdzają mapy załączone do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, jak i postanowienie Sądu Powiatowego z dnia 11 czerwca 1964 r., sygn. akt Ns I 43/64, stwierdzające, że nieruchomość - plac były cmentarz Gminy Żydowskiej, położony w [...] przy ul. [...] o powierzchni 2,9876 ha w granicach: od północy ulica bez nazwy, od południa i wschodu ul. [...] i od zachodu ul. [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Stwierdził, że łączna powierzchnia działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] (wpisanej odrębną decyzją do rejestru zabytków) wynosi około 2,958 ha, co wskazuje na przybliżoną powierzchnię obszaru do terenu objętego ww. postanowieniem, powiększoną o powierzchnię działki [...]. Teren ten został zatem potwierdzony jednoznacznie jako teren cmentarza żydowskiego.
Argumentował, że w sprawie mamy do czynienia z obszarem, na którym w oryginalnym kontekście występują relikty działalności człowieka w przeszłości. Miejsce pochówku ma zatem archeologiczny charakter, w sytuacji, gdy nie zachowały się żadne nadziemne relikty obecności cmentarza. Podkreślił, że cmentarzysko jest obiektem mającym szczególny wpływ na pamięć i tożsamość społeczną. Jego zdaniem istotny także pozostaje fakt, że z zebranej dokumentacji i spisanych zeznań ludności, sporządzonych po 1945 r., wynika, że w miejscu będącym przedmiotem postępowania w masowym grobie dokonano pochówku ludności żydowskiej, rozstrzelanej na terenie getta w [...]. Zauważył, że podczas prac prowadzonych w grudniu 2017 r. ujawniono znajdujące się pod powierzchnią terenu kości ludzkie i z tego powodu nie podzielił przekonania, by przeprowadzone badania georadarowe wykluczyły istnienie strefy grzebalnej cmentarza żydowskiego na omawianym obszarze.
Podsumowując uznał, że ustalenia, z których wynika, że na terenie działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w [...] istniał cmentarz żydowski, upoważniają organy ochrony zabytków do stwierdzenia, iż przedmiotowy obiekt posiada wartości zabytkowe - historyczne i naukowe, przemawiające za objęciem go indywidualną ochroną prawną. Obiekt odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 4 ustawy, literalnie je wypełniając, co powoduje, że podlega on ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy, jako zabytek archeologiczny - cmentarzysko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uchylił obie wskazane decyzje na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 poz. 1369, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.). Uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 § 2 oraz art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.).
Sąd powołał art. 3 pkt 1 i 4 ustawy i stwierdził, że dokonane przez organ ustalenia faktyczne nie znajdują w pełni potwierdzenia w znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym, a dokonana ocena materiału dowodowego oraz ocena prawna są powierzchowne i nielogiczne.
Nie budziło wątpliwości Sądu, że sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym są ustalenia organu co do obszaru, na którym znajdował się cmentarz żydowski, bowiem ze znajdującej się w aktach sprawy kopi mapy sytuacyjnej nr [...], według stanu na 1946 r., poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...], poza granicami cmentarza znajdowały się działki o obecnych nr [...] i [...], które zostały objęte wpisem do rejestru zabytków archeologicznych. W ocenie Sądu mapa ta jest bardziej wiarygodnym materiałem dowodowym, niż postanowienie Sądu Powiatowego w Siemiatyczach z dnia 11 czerwca 1964 r., sygn. akt Ns I 43/64 na którym oparł się organ ustalając granice dawnego cmentarza żydowskiego, ponieważ we wskazanym postanowieniu granice nieruchomości - "plac były cmentarz gminy żydowskiej" zostały określone bardzo nieprecyzyjnie - tylko poprzez wskazanie ulic pomiędzy którymi znajduje się ten obszar. Jak stwierdził Sąd, okoliczność, że działki nr [...] i [...] znajdowały się poza granicami cmentarza potwierdza też fotografia nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...], z której wynika, że w 1943 r., że na działce tej znajdował się budynek mieszkalny.
Jednocześnie Sąd za dowolne uznał ustalenia organów co do pozostałych działek objętych wpisem do rejestru zabytków archeologicznych (działki o nr. [...], [...], [...], [...]), gdyż - w jego ocenie - są one w większym stopniu oparte na domniemaniach niż okolicznościach stwierdzonych zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Nie wynika z nich bowiem, że na omawianych działkach znajdują się nawarstwienia antropogeniczne związane z funkcjonowaniem kirkutu (jak to ustalił organ I instancji), czy też (jak to ustalił organ odwoławczy) że w masowym grobie dokonano pochówku ludności żydowskiej, rozstrzelanej na terenie getta w [...]. Wynika natomiast, że dwukrotnie ujawniono na omawianym terenie szczątki ludzkie w postaci kawałków kości, co miało miejsce w trakcie prac budowlanych prowadzonych na tym terenie w 2013 r. i 2017 r. W tym aspekcie zauważył, że z akt sprawy nie wynika jaka była skala tych znalezisk. Przeprowadzone w 2015 r. i 2017 r., przez dwa różne podmioty, badania georadarowe na działkach nr [...] i [...], nie potwierdziły, by na tym terenie znajdowały się miejsca pochówków. Z dokumentów Instytutu Pamięci Narodowej znajdujących się w aktach sprawy nie wynika też, by na omawianym terenie znajdowała się mogiła zbiorowa. Taka mogiła, jak wskazał Sąd, znajduje się na części dawnego cmentarza żydowskiego w granicach działki o nr ew. [...], wpisanej do rejestru zabytków decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z dnia 24 listopada 1999 r. Ze sporządzonej w sprawie opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa wynika, że swoje ustalenia - iż na omawianych działkach poniżej poziomu gruntu znajdują się nawarstwienia antropogeniczne związane z funkcjonowaniem kirkutu i że są to przede wszystkim jamy grobowe kryjące szczątki ludzkie i zapewne różne przedmioty wkładane zmarłym do grobu - Instytut opiera na podstawie map przedstawiających dawną lokalizację cmentarza.
W opinii Sądu stanowisko organu, że sam fakt znalezienia pojedynczych kości ludzkich dyskwalifikuje przeprowadzone badania nieinwazyjne gruntu, które wykluczyły istnienie na omawianym terenie miejsc regularnego pochówku a nie pojedynczych elementów szczątków ludzkich, jest sprzeczne z zasadami logicznego myślenia i niekonsekwentne, skoro organ przyjął, że przesłanka ustawowa definicji zabytku archeologicznego – cmentarzyska została spełniona wobec stwierdzenia istnienia nawarstwień antropogenicznych związanych z funkcjonowaniem kirkutu, a nie w związku ze znalezieniem fragmentów szczątków ludzkich. Wytknął też, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do przedstawionej przez strony w toku postępowania, sporządzonej przez dr hab. S. K. "Opinii dotyczącej zasięgu dawnego cmentarza żydowskiego – potencjalnego istnienia pochowków (cmentarzyska) w [...] na działkach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ", która to opinia podważa ustalenia zawarte w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, stwierdzając, że na podstawie dotychczas zgromadzonych materiałów nie da się jednoznacznie rozstrzygnąć czy na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w [...] znajdują się miejsca pochówków. Opinia ta wskazuje też na potrzebę przeprowadzenia dokładniejszych badań terenu.
Sąd zalecił zatem, aby ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględnił jego wskazania i dokonał ponownej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem spełnienia przez objęte wpisem do rejestru zabytków działki ustawowej definicji zabytku archeologicznego.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzucił:
- naruszenie przepisów materialnych w postaci naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 i 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy poprzez wadliwą wykładnię ustawowych definicji "zabytku" oraz "zabytku archeologicznego" co doprowadziło do przekonania, że organ jest zobowiązany do dokonania ustaleń faktycznych wykraczających poza zakres ww. przepisów i doprowadziło Sąd do przekonania, że zaskarżone decyzje należało uchylić;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i pominięcie przy orzekaniu w niniejszej sprawie okoliczności, że organ administracji po dokonaniu ustaleń, że na terenie będącym przedmiotem postępowania znajduje się zabytek archeologiczny zobowiązany był dokonać czynności niezbędnych do zapewnienia warunków prawnych i organizacyjnych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków, w tym do wpisania zabytku do rejestru zabytków;
- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia:
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 2, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że organy administracji naruszyły te przepisy i nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego sprawy, wadliwie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Ministra z dnia 9 listopada 2018 r. oraz poprzedzającej decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 czerwca 2018 r.
Mając na uwadze powyższe pełnomocnik organu wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. Wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują wymienione w powołanych przepisach przesłanki, stąd Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Zasadnie bowiem Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 2, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony przez organy orzekające, dlatego też zasługuje na zaakceptowanie stanowisko Sądu I instancji.
Należy wyjaśnić, że realizacja ochrony zabytku wynikająca z art. 4 ustawy powinna się opierać na jednym z najważniejszych elementów mających wpływ na ochronę zabytku, a mianowicie jego inwentaryzacji. Nie sposób skutecznie chronić jakikolwiek obiekt o wartości historycznej, nie mając jednoznacznej, systematycznie aktualizowanej i wykonanej fachowo dokumentacji zawierającej w szczególności lokalizację zabytku, jak również dokładny opis stanu zachowania wszystkich części takiego zabytku. Zatem tylko przygotowana na podstawie interdyscyplinarnych badań inwentaryzacja umożliwia skuteczną realizację ochrony z art. 4 ustawy.
W świetle postanowień ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami o uznaniu danego dobra za zabytek przesądzają względy materialne, nie formalne. W konsekwencji o tym, czy mamy do czynienia z zabytkiem, decydują cechy obiektu (przedmiotu) i jego właściwości, nie zaś decyzja administracyjna (wpis do rejestru zabytków, ewidencji). Decyzja w tym zakresie ma charakter konstytutywny i przesądza o objęciu zabytku ochroną konserwatorską. W ramach dokonywania wykładni terminów ustawowych i ustalania, czy konkretny obiekt wypełnia przesłanki uznania go za zabytek, niezbędne jest odniesienie się do wszystkich kryteriów wskazanych w definicji. Oznacza to, że objęcie określonej nieruchomości ochroną przez wpisanie jej do rejestru zabytków wymaga jednoznacznego wykazania, że jej zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodzić należy się z tezą, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ musi jednoznacznie wskazywać na walory historyczne, artystyczne lub naukowe. Problem definicji zabytku archeologicznego pojawia się w korelacji z faktem, iż zabytek archeologiczny musi jednocześnie spełniać kryteria zapisane w pkt 1 art. 3 ustawy. Omawiana definicja zabytku, wraz z definicją zabytku archeologicznego, implikują także inne, nie mniej poważne w następstwach problemy interpretacyjne. Postawą metodyczną w zakresie rekonstruowania przeszłości w toku badań archeologicznych jest wzajemny układ nawarstwień i obiektów archeologicznych oraz kontekst zalegania w ich obrębie artefaktów. Stąd też bardzo ważne jest dokładne określenie terenów objętych ochroną konserwatorską i wyjaśnienie podstaw takiej decyzji.
Sąd I instancji zasadnie wskazał na sprzeczności w zakresie ustaleń organów w stosunki do zebranego w sprawie materiału dowodowego, których to wątpliwości organy w toku prowadzonego postępowania nie wyjaśniły. Ustaleń Sądu I instancji nie podważył skutecznie także autor skargi kasacyjnej odnosząc się jedynie do konieczności ochrony terenu stanowiącego kiedyś cmentarz żydowski, nie odnosząc się natomiast w żaden sposób do wskazanych w uzasadnieniu Sądu I instancji wątpliwości. Nie wiadomo na jakiej podstawie organy uznały, że na wszystkich wskazanych w decyzji działkach znajdują się nawarstwienia antropologiczne związane z funkcjonowaniem Kirkutu, w sytuacji gdy przeczą temu wyniki wykonanych badań przy użyciu georadaru. Istnieje także wątpliwość co do granic cmentarza, którego teren w odmienny sposób określa postanowienie Sądu Powiatowego w Siemiatyczach z dnia 11 czerwca 1964 r., w stosunku do kopii mapy sytuacyjnej nr [...] według stanu na 1946 r. poświadczonej za zgodność z treścią materiału Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Organ nie zajął stanowiska również co do ustaleń zawartych w przedłożonej przez stronę opinii dotyczącej zasięgu dawnego cmentarza żydowskiego. W żaden sposób organ nie odniósł się do dowodów i twierdzeń strony wskazującej, że teren działki nr [...] był zabudowany w 1943 r. budynkiem mieszkalnym, co potwierdza również w swojej opinii Narodowy Instytut Dziedzictwa (k.5). Także Fundacja [...], która była inicjatorem postępowania przyznaje, że mapy z 1946 r. potwierdzają, iż działki obecnie o numerach [...] i [...] nie stanowiły cmentarza żydowskiego. Wątpliwości budzi również ustalenie organu, że na terenie objętym wpisem istniała zbiorowa mogiła, czemu przeczy znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja IPN.
Elementarnym wymogiem do podjęcia decyzji o wpisie do rejestru zabytków zabytku archeologicznego jest nie tylko wskazanie motywów jakimi kierował się organ, ale również jednoznaczne określenie granic terenu objętego ochroną, gdyż wpis do rejestru zabytków stanowi wyjątkowo rygorystyczną formę ochrony zabytków i z tego właśnie powodu dużo silniej wkracza i ogranicza prawo własności. Jest to bowiem jedna z form ograniczenia prawa własności o jakiej mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która gwarantuje obywatelom ochronę własności, a ta może być ograniczona tylko ustawą. Tą ustawą jest w tym wypadku ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Należy przy tym zauważyć, że do rejestru zabytków może być wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii, jeżeli jego charakter zabytkowy jest oczywisty. Natomiast w sytuacjach wątpliwych i kontrowersyjnych organ ma możliwość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z określonej dziedziny (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1512/11, LEX nr 1413434). Oczywiście włączenie do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wpisu do rejestru zabytków opinii biegłego nie może być jednocześnie rozumiane jako uniemożliwiające organom konserwatorskim samodzielne wykonywanie swoich ustawowych obowiązków wynikających z art. 91 ust. 4 ustawy. Uwzględnienie wniosku o powołanie biegłego w żaden sposób nie prowadzi do odebrania konserwatorowi zabytków możliwości samodzielnej oceny obiektów pod względem posiadanych przez nie wartości historycznych, artystycznych czy naukowych. Możliwość oparcia rozstrzygnięcia administracyjnego na podstawie ustaleń przyjętych na podstawie materiału dowodowego w skład którego wchodzi opinia niezależnego eksperta nie zmienia tego, że oceny przesłanek wpisu do rejestru zabytków dokonuje organ konserwatorski (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1885/11, LEX nr 1251872).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego w stosunku do skarżących J. i T. T. orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie oddalając wniosek [...] Związku [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wobec złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną z uchybieniem terminu o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a. Pismo złożone przez skarżącego zawierające jego stanowisko w sprawie nie stanowi w takiej sytuacji odpowiedzi na skargę kasacyjną, a wobec tego brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz tego skarżącego.