II OSK 1929/16

II OSK 1929/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Małgorzata Miron
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1519/15 - Wyrok WSA w Krakowie z 2016-03-31
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1519/15 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1519/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę G. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto, wniósł o dopuszczenie dowodu, bądź nakazanie Sądowi I instancji ponownego rozpoznania wniosku inwestora o dopuszczenie dowodu z opinii architekta z dnia 30 marca 2016 r., w sprawie decyzji rozbiórki obiektu budowlanego wydanej przez architekta sporządzającego projekt.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez utrzymanie w mocy decyzji rozbiórkowej, która nakazuje rozbiórkę w całości - podczas gdy art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przewiduje rozbiórkę "obiektu budowlanego lub jego części".
Decyzja o nakazie rozbiórki nie może obejmować części obiektu, która nie jest samowolą (fragmenty piwnic) oraz części, która jest samowolą, ale jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (w przedmiotowej sprawie to co najmniej znaczna część kondygnacji naziemnych i kondygnacja podziemna).
b) art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że zaświadczenie Burmistrza Miasta [...] nie jest zaświadczeniem, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, pomimo iż z treści zaświadczenia jednoznacznie wynika, że zostało wydane na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji naruszenie art. 76 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez odmówienie mocy dowodowej zaświadczeniu (mimo braku przeprowadzenia przeciwdowodu) i gołosłowne przyjęcie, że inwestycja jest niezgodna z planem, i następnie naruszenie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich zastosowanie i uznanie, że brak złożenia w terminie "prawidłowego" zaświadczenia dawał organowi podstawę do wydania nakazu rozbiórki.
c) § 7 ust. 1 planu miejscowego - Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] [...] (tj. przepisu materialnoprawnego o randze prawa powszechnie obowiązującego) w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez stwierdzenie, że roboty budowlane należy zakwalifikować jako "nową zabudowę", czyli uznanie, że budowa jest oczywiście niezgodna z planem, podczas gdy WSA powinien uznać, że roboty budowlane należy zakwalifikować jako "odbudowę i rozbudowę" mieszczące się w § 7 ust. 3 planu, co powinno w konsekwencji skutkować ustaleniem w ramach postępowania legalizacyjnego wszczętego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czy wszystkie kryteria planu miejscowego zostały spełnione,
d) art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji o rozbiórce bez wydania postanowienia wzywającego inwestora do dostosowania obiektu do stanu zgodnego z prawem w określonym terminie pod rygorem wydania decyzji rozbiórkowej,
e) art. 48 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że budowa, która ewentualnie jest nieznacznie niezgodna ze szczegółowymi warunkami planu, nie może zostać dostosowana do warunków obowiązującego planu miejscowego, lecz podlega obowiązkowo rozbiórce bez możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego.
2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:
a) art. 151 p.p.s.a., przez zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji naruszającej art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - skoro WSA wywiódł wniosek, że zaświadczenie Burmistrza było nieprawidłowe to nie mógł karać inwestora utrzymaniem decyzji rozbiórkowej, gdyż inwestor miał pełne prawo zgodnie z art. 8 k.p.a. ufać zaświadczeniu wydanemu przez kompetentny organ na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (co wynika z treści samego zaświadczenia), i oczekiwać, że w razie stwierdzenie wadliwości zaświadczenia organ na podstawie art. 9 k.p.a. poinformuje inwestora, że zaświadczenie jest błędne i umożliwi mu wystąpienie do Burmistrza o prawidłowe zaświadczenie i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ w wyniku ponownego wystąpienia o zaświadczenie mogłoby być wydane pozytywne zaświadczenie, które przekonałoby organ co do zgodności inwestycji z planem, zatem wynik sprawy były inny, a zatem doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie rozważenia zarzutów inwestora (w przedmiocie istotnego naruszenia przez organ zasad postępowania legalizacyjnego) podniesionych przed WSA, jako - zdaniem WSA - bezprzedmiotowych ze względu na tezę WSA, iż w sprawie nie powinno być wcale prowadzone postępowanie legalizacyjne,
c) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez niedopuszczenie i niewłączenie do materiału sprawy dodatkowych wyjaśnień architekta tj. opinii architekta w sprawie decyzji rozbiórki obiektu budowlanego wydanej przez architekta sporządzającego projekt z dnia 30 marca 2016 r. złożonej na rozprawie przez WSA, pomimo iż przedłożenie tych dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy (tj. kluczowej kwestii zgodności z planem), a do rozważenia tej opinii mogło dojść nawet na rozprawie przed WSA, nie powodując jednocześnie nadmiernego przedłużenia postępowania.
W uzasadnieniu strona rozwinęła zarzuty przedstawiając argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Pismem z dnia 20 czerwca 2018 r., skarżacy uzupełnił swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując adekwatne w sprawie orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące istotnych w sprawie zagadnień prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, są one ze sobą ściśle powiązane, dlatego też rozpoznane zostały łącznie.
Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, nie podziela zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nie przeprowadzenie, bowiem dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11.
Za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska, bądź zajęcie stanowisko w sposób marginalny przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. zasadności wydania nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego w związku z niezgodnością budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można uznać, jak twierdzi strona skarżąca, że Sąd wojewódzki pominął rozważenie zarzutów inwestora w przedmiocie istotnego naruszenia przez organ zasad postępowania legalizacyjnego. Wręcz przeciwnie, odniósł się do zasadności prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego i wydania w sprawie postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane i nadkładającego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Przechodząc do dalszej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, zauważyć należy, że wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenia przepisów postępowania (punkt 2a) skargi kasacyjnej), w tym, iż organ w przypadku stwierdzenia wadliwości zaświadczenia Burmistrza nie poinformował o tym inwestora, co umożliwiłoby inwestorowi wystąpienie o wydanie prawidłowego zaświadczenia, które mogłoby być pozytywne i przekonałoby organ co do zgodności inwestycji z planem.
Powyższy zarzut łączy się z zarzutem naruszenia prawa materialnego, wskazanym w punkcie 2b) skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że zaświadczenie Burmistrza Miasta [...] nie jest zaświadczeniem, o którym mowa w ww. przepisie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i zarzutem naruszenia art. 76 § 1 i § 3 k.p.a. (sformułowanym wadliwie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego), poprzez odmówienie mocy dowodowej zaświadczeniu (mimo braku przeprowadzenia przeciwdowodu) i gołosłowne przyjęcie, że inwestycja jest niezgodna z planem.
Mając na uwadze tak zakreślone ramy, stwierdzić przyjdzie, że w niniejszej sprawie, prawidłowo uznano, że pomimo że zaświadczenie z dnia 5 listopada 2012 r. wydane zostało przez Burmistrza Miasta [...] m.in. na podstawie "art. 48 ust. 3" ustawy Prawo budowlane, to nie można było przyjąć, że spełnia ono dyspozycję przepisu art. 48 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Po pierwsze z tego względu, że nie dotyczy ono zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz przedłożonego projektu budowlanego z planem. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że legalizacji podlega obiekt budowlany lub jego część, będąca w budowie albo wybudowana, bez pozwolenia na budowę, nie zaś przedkładany projekt budowlany, zakładający doprowadzenie przez kolejne roboty budowlane istniejącej samowoli budowlanej do stanu zgodności z planem miejscowym. Po drugie z tego powodu, że wydane zaświadczenie zostało wydane w oparciu o stanowisko powołanego przez organ biegłego, który przy ocenie zgodności rozwiązań projektowych z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oparł się jedynie na wyliczeniach projektanta, uznając, że ponosi on pełną odpowiedzialność za sporządzony projekt budowlany, a tym samym on, czyli biegły jest zwolniony od czynienia własnych ustaleń w tym przedmiocie. Owszem za rozwiązania projektowe pełną odpowiedzialność ponosi projektant, lecz obowiązkiem organu jest stwierdzenie zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie może więc się opierać na ewentualnych wadliwych wyliczeniach projektanta. Fakt, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza zatem uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji. Ponadto, podkreślić należy, o czym będzie mowa poniżej, organy zobowiązane są dokonać oceny zgodności obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, na wstępnym etapie postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowy pogląd z orzecznictwa sądowoadministracyjnego przywołany w zaskarżonej decyzji, że zaświadczenie można uznać za wystarczające wówczas, gdy podane w nim informacje nie budzą wątpliwości organu oraz zastrzeżeń stron. Stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl art. 76 § 3 k.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Organy nadzoru budowlanego mają zatem uprawnienia do prowadzenia postępowania, z własnej inicjatywy albo też stron postępowania, zmierzającego do obalenia domniemania wynikającego z dokumentu urzędowego, oraz poczynienia w tym zakresie odmiennych ustaleń.
W ocenie Sądu, w związku z powyższym, strona nie może także oczekiwać, że organ nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy treść wezwania do przedstawienia zaświadczenia nie budzi wątpliwości, w przypadku wystąpienia przez inwestora z wnioskiem do właściwego organu, o wydanie zaświadczenia odbiegającego w swej treści od zakreślonego wezwaniem organu nadzoru budowlanego, za każdym razem będzie wzywał stronę do przedstawienia zgodnego zaświadczenia, bądź w przypadku wydania przez właściwy organ zaświadczenia odbiegającego od wniosku strony.
Tym samym powyższe zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez utrzymanie w mocy decyzji rozbiórkowej, która nakazuje rozbiórkę w całości - podczas gdy art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przewiduje rozbiórkę "obiektu budowlanego lub jego części". Skarżący redagując powyższy zarzut, stwierdził, że decyzja o nakazie rozbiórki nie może obejmować części obiektu, która nie jest samowolą (fragmenty piwnic) oraz części, która jest samowolą, ale jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (w przedmiotowej sprawie to co najmniej znaczna część kondygnacji naziemnych i kondygnacja podziemna).
W niniejszej sprawie nakaz rozbiórki był konsekwencją uznania, że nie jest możliwa legalizacja spornej inwestycji, z uwagi na naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]", albowiem wykonane przez inwestora roboty budowlane doprowadziły do powstania nowego budynku mieszkalnego o zmienionym kształcie i kubaturze przy użyciu nowych materiałów budowlanych, który nie ma nic wspólnego z odbudową lub rozbudową wcześniej istniejącego budynku mieszkalnego.
Jak wskazał organ nadzoru przedstawiając stan faktyczny sprawy, poprzedni budynek został rozebrany do poziomu piwnic. Zatem po poprzednim budynku pozostały jedynie fragmenty piwnic, na których m.in. posadowiono nowy budynek.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się ze stwierdzeniem wnoszącego skargę kasacyjną, że decyzja o nakazie rozbiórki nie może obejmować części obiektu, który nie jest samowolą budowlaną. Jednakże w niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zachodził przypadek, aby konieczne było wyeliminowanie całej zaskarżonej decyzji, z uwagi, że kwestionowaną decyzją nałożony został obowiązek rozbiórki części obiektu niestanowiącego samowolę budowlaną (fragmenty piwnic). Analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że obecnie realizowany obiekt po części przebiega po obrysie ścian wewnętrznych budynku archiwalnego. W jednym miejscu znajduje się niewielki fragment, określony jako "artefakt – fragment ściany zewnętrznej budynku archiwalnego pokrywający się ze ścianą zewnętrzną budynku istniejącego podlegającego legalizacji". W tej sytuacji, nie można uznać, że orzeczenie nakazu rozbiórki całego obiektu budowlanego, stanowiło o takiej wadzie decyzji, która powodowałby konieczność wyeliminowania jej z obiegu prawnego.
Podkreślić należy, że zarzut skarżącego w tym zakresie, związany jest z obawą, że w przypadku rozbiórki całego obiektu, nie będzie mógł złożyć wniosku o odbudowę czy rozbudowę obiektu, gdyż nie będzie substancji, którą można odbudować, czy rozbudować. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obawa skarżącego jest nieuzasadniona, albowiem, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zabraniają odbudowy istniejących obiektów. Nie ma też wymogu, aby w tym przypadku istniał jakikolwiek fragment, pozostałość starego budynku. Zgodnie z definicją odbudowy zawartą w ustawie z dnia z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. z 2018 r. poz. 1345), przez odbudowę należy rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub w części o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego - w dotychczasowym miejscu (art. 4 pkt 1 lit. a)).
Co do pozostałej części zarzutu, nie można stwierdzić, jak to przyjmuje wnoszący skargę kasacyjną, że nakaz rozbiórki jest wykluczony, albowiem znaczna część kondygnacji naziemnych i kondygnacja podziemna, wykonana w warunkach samowoli jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Powyższe należy powiązać z rozpatrzeniem zarzutu dotyczącego naruszenia § 7 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (punkt 1 c) skargi kasacyjnej).
Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenie oznaczonym symbolem R obowiązuje zakaz budowy nowych budynków. Jest to podstawowy zapis przesądzający o niemożliwości zalegalizowania wykonanej budowy obiektu budowlanego. Jak wskazał organ nadzoru budowlanego, inwestor nie zrealizował odbudowy rozumianej jako odtworzenie poprzednio istniejącego obiektu budowlanego, tylko wybudował nowy obiekt, czym naruszył ww. zapis. W stosunku do poprzedniego obiektu nowy obiekt jest odmienny w zakresie powierzchni, bryły, dachu, wymiarów rzutu poziomego. Wprawdzie plan w § 7 ust. 1 pkt 3) dopuszcza odbudowę i rozbudowę, jednak jak słusznie przyjął organ i ocenił Sąd I instancji, nowy budynek nie jest odbudową spełniającą warunki planu.
Podkreślić należy, z całą mocą, że ustalenia organów w tym przedmiocie, nie zostały przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną zakwestionowane w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Dla przypomnienia zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył jedynie oceny prawidłowości zaświadczenia.
Sporny obiekt budowlany, zrealizowany jako nowy od podstaw obiekt budowlany, należało więc uznać jako niezgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie można przyjąć, że część obiektu została zrealizowana w zgodzie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie zachodziły przesłanki do wydania nakazu rozbiórki obiektu w tej części.
W sytuacji kiedy w żaden sposób nie podważono prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, za niezasadne należało uznać ww. zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a także zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany w punkcie 1 e) skargi kasacyjnej.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji o rozbiórce bez wydania postanowienia wzywającego inwestora do dostosowania obiektu do stanu zgodnego z prawem w określonym terminie pod rygorem wydania decyzji rozbiórkowej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie, ocena zgodności obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego" z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, winna była zostać dokonana przez organ w pierwszym etapie legalizacji.
Postępowanie w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego przebiega bowiem dwustopniowo. Po stwierdzeniu faktu budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego najpierw wstępnie rozstrzyga o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej. Na tym etapie ocenia więc, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Uznając zaś legalizację za dopuszczalną, przystępuje do etapu drugiego i nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ I instancji przedwcześnie wszczął procedurę legalizacyjną, bez wstępnego badania czy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Niemniej jednak, jak prawidłowo wskazał Sąd wojewódzki, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, tj. zasadność wydania nakazu rozbiórki. Wadliwość pominięcia pierwszego etapu procedury legalizacyjnej, nie przesądza jednakże, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.