II OSK 1927/25

II OSK 1927/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 384/25 - Wyrok WSA w Krakowie z 2025-05-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, 151a, 182, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 136, 138, 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 384/25 w sprawie ze sprzeciwu Stowarzyszenia X od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 marca 2025 roku, znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 15 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 384/25, oddalił sprzeciw Stowarzyszenia X od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 marca 2025 roku, znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. 1031 tj., dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r, poz. 1145, dalej: u.g.n.) oraz art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z 22 marca 2024 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o nominale MIC7001_E, na działce nr [...] obr [...] [...] w miejscowości [...], gmina [...].
Sprzeciwem Stowarzyszenie X, zaskarżyło powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d u.p.z.p. i w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Oddalając powyższy sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że Kolegium uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji wskazał na istotną wadliwość decyzji organu I instancji, przyczyny dla których nie może samodzielnie przeprowadzić merytorycznego postępowania w sprawie oraz zawarło wytyczne dla organu I instancji, do których winien się zastosować przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO, przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji były przede wszystkim istotne braki w ustaleniach tego organu, co do oddziaływania inwestycji na miejsca dostępne dla ludności oraz brak w tej decyzji istotnych parametrów zamierzanej inwestycji, w szczególności parametrów anten. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu brak podstaw aby zarzucić organowi II instancji, że bezpodstawnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. SKO nie było władne ani utrzymać zaskarżonej decyzji w mocy (która jest zdaniem Sądu oczywiście wadliwa), ani też uchylić jej i orzec o odmowie ustalenia zamierzanej inwestycji, ponieważ orzekając w ten sposób, SKO naruszyłoby m.in. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 15 k.p.a. W sytuacji, kiedy wniosek inwestora, akta administracyjne i sporządzona w postępowaniu przed organem I instancji analiza, nie zawiera wszystkich istotnych parametrów wnioskowanego zamierzenia, to w tym zakresie postępowania, jako pierwszy w sprawie, nie może przeprowadzić organ II instancji. Dlatego uchylenie decyzji organu I instancji było zdaniem Sądu jak najbardziej uzasadnione i prawidłowe.
Sąd podkreślił, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, który należy uznać za utrwalony, że w przypadku gdy przedmiotem decyzji lokalizacyjnej jest obiekt i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, to konieczne jest ustalenie charakterystycznych parametrów technicznych determinujących wpływ przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie z wyszczególnieniem miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem niezbędne jest ustalenie rodzaju anten danej instalacji, liczby anten, mocy promieniowania poszczególnych anten, wysokości ich zawieszenia, emisji pola elektromagnetycznego dla każdej anteny i kierunku emisji. Dopiero tak sformułowana decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej spełnia wymagania wynikające z art. 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W przedmiotowym wypadku brak tych elementów, zarówno w sentencji decyzji organu I instancji, jak i w jej uzasadnieniu oraz w załącznikach do niej. Brak tych wszystkich danych w decyzji, mogłoby skutkować realizacją inwestycji o wręcz dowolnych i niedopuszczalnych parametrach technicznych. Podkreślono przy tym, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym procesu inwestycyjnego, a jej wydanie wymaga wyjaśnienia, czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi oraz na jakich warunkach może być realizowane. Poza tym w ocenie Sądu w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, którego najistotniejszym elementem są anteny, a konkretnie ich szeroko rozumiane parametry. Skoro inwestycją celu publicznego jest stacja bazowa telefonii komórkowej, a ilość, rodzaje i szeroko rozumiane parametry anten stanowią istotny i nieodłączny element tego typu obiektu budowlanego, to decyzja ustalająca taką inwestycję musi ustalać rodzaj anten danej instalacji, liczbę anten, maksymalną moc promieniowania poszczególnych anten, wysokość ich zawieszenia, emisję pola elektromagnetycznego dla każdej anteny i kierunek emisji oraz tilt. Pominięcie tych elementów stanowi istotną wadliwość tak wydanej decyzji. Sąd wskazał też, iż w orzecznictwie wyrażane były poglądy, w świetle których tak sformułowana jak w przedmiotowym wypadku decyzja, ustalająca inwestycję celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej, jest wręcz nieważna. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, tak wyrażane poglądy są jednak zbyt daleko idące. Niemniej jednak kwalifikacja prawna tej wadliwości, jest w okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowa, ponieważ decyzja organu I instancji została zaskarżona w trybie zwykłym tj. odwołaniem. W tym stanie rzeczy, bez względu na formalną kwalifikację wad decyzji organu I instancji, SKO nie mogło stwierdzić jej nieważności, a mogło tę decyzje uchylić, co zdaniem Sądu prawidłowo uczyniło. Dlatego w niniejszym wypadku, w sytuacji kiedy organ II instancji, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną z powołaniem się na przesłankę uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. merytorycznie uzasadnił swój pogląd prawny, z okoliczności sprawy wynika, że przywołana przesłanka i okoliczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mają charakteru pozornego, a ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to brak jest zdaniem Sądu podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił sprzeciw.
Skargą kasacyjną Stowarzyszenie X zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d u.p.z.p. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na oddaleniu sprzeciwu w sytuacji, gdy był on zasadny, gdyż brak podania mocy EIRP anten oraz ich ilości i innych parametrów stacji bazowej w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji jest rażącym naruszeniem prawa, a nie naruszeniem "zwykłym", co oznacza, że SKO nie mogło zastosować art. 138 § 2 k.p.a., lecz powinno stwierdzić nieważność decyzji z racji rażącego naruszenia prawa,
2. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na oddaleniu sprzeciwu i błędnym uznaniu, że w postępowaniu odwoławczym nie można stwierdzić nieważności decyzji, pomimo że ustawodawca nie dopuszcza, aby można było uchylić decyzję, która rażąco narusza prawo, lecz należy stwierdzić nieważność takiej decyzji, za czym przemawia ochrona praworządności i prawo obywateli do uzyskania odszkodowania za rażące naruszenie prawa.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, podkreślając jednocześnie, że skarga kasacyjna nie mogła zostać rozpatrzona na rozprawie albowiem nie przewiduje tego art. 182 § 2a p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi nie są trafne.
Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a. Natomiast z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej ponownym rozpatrzeniu.
Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę jej wydania "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
A zatem, żeby postępowanie mogło zostać zakończone decyzją kasacyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, muszą wystąpić dwie przesłanki - po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wymaga to wykazania na podstawie regulacji materialnoprawnej (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16. wydanie, Warszawa 2019, str. 786).
Wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia więc postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie niewątpliwie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zasadności uchylenia zaskarżoną decyzją przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Wójta Gminy [...] z 22 marca 2024 r. znak: [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Prawidłowość powyższej oceny nie została natomiast skutecznie zakwestionowana przez autora skargi kasacyjnej. We wniesionym środku odwoławczym podniesiono bowiem jedynie zarzuty zmierzające do wykazania, że wadliwie Sąd pierwszej instancji oddalił sprzeciw Stowarzyszenia X bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie powinno stwierdzić nieważność ww. decyzji Wójta Gminy [...] jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na brak podania w treści tej decyzji mocy EIRP anten oraz ich ilości i innych parametrów przedmiotowej stacji bazowej.
Mając tak określony zakres zaskarżenia wskazać należy, że co do zasady instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznych. Stwierdzić zaś nieważność decyzji nieostatecznej można jedynie w dwóch przypadkach. Pierwszy, polega na tym, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ wyższego stopnia działając z urzędu stwierdzi ową nieważność. Drugi zaś sprowadza się do tego, iż strona, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości składa w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1950/19; wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 2138/10; wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 87/11; W. Chrościelewski (red.), A. Krawczyk (red.) [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. WKP 2025)). W przedmiotowej sprawie nie można natomiast uznać aby wskazane wyżej przypadki stwierdzenia nieważności nieostatecznej decyzji organu I instancji miały zastosowanie, ponieważ wnoszący odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z 22 marca 2024 r. znak: [...] nie żądali wyraźnie zastosowania trybu przewidzianego w art. 156 k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy obowiązany był zastosować uprawnienie orzecznicze określone w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, ponieważ w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego nie można stwierdzić nieważności decyzji. Istnieje bowiem zasada pierwszeństwa postępowania odwoławczego (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1016/05; M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX/el. 2025). Z tych przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d u.p.z.p. i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego przez jej autora skutku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.