II OSK 192/23

II OSK 192/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 111/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-09-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141, 145, 151, 153, 175, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 8, 10, 11, 40, 77, 80, 105, 107, 139, 140
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 49, 49f, 51
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 111/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odstąpienia od nałożenia obowiązków w zakresie wydzielenia strefy dostaw i przesunięcia stanowisk parkowania samochodów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 8 września 2022r., sygn. akt II SA/Wr 111/22, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odstąpienia od nałożenia obowiązków w zakresie wydzielenia strefy dostaw i przesunięcia stanowisk parkowania samochodów.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) w 2010 r. wszczął postępowanie naprawcze z art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: P.b.) w sprawie wydania nakazu rozbiórki rampy i parkingu na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działki nr [...] i [...]). W toku przeprowadzonych czynności dowodowych PINB ustalił, że M. K. (inwestorka) realizowała na opisanej nieruchomości w okresie luty - marzec 2000 r. inwestycję polegającą m.in. na wykonaniu rampy wyładunkowo-załadunkowej od strony zachodniej budynku handlowego (na granicy z działką nr [...] będącej własnością miasta [...]) oraz wykonaniu utwardzenia kostką betonową placu przed budynkiem handlowym na cele komunikacyjne i parkingowe. Inwestorka złożyła przy tym w dniu 15 lutego 2000 r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obejmującą: wyburzenie ścianek działowych, wyburzenie tarasu, wykonanie nawierzchni na parkingu, wykonanie podjazdu dla niepełnosprawnych i wykonanie rampy, ale Starosta [...] pismem z 2 marca 2000 r. poinformował inwestorkę, że takie roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz wyłącznie zgłoszenia i nie wnosi on sprzeciwu wobec zgłoszonych robót. Pismo to zostało jednak uznane przez Wojewodę Dolnośląskiego za decyzję administracyjną obarczoną wadą nieważności co też stwierdzono w decyzji tegoż organu z dnia 28 listopada 2003 r. ([...]). PINB przeprowadził przy tym wielokrotne kontrole i oględziny terenu inwestycji oraz uzyskał od inwestorki w sierpniu 2010 r. orzeczenie o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych wraz z inwentaryzacją budowlaną. PINB trzykrotnie wydawał decyzje w sprawie o różnorodnym kierunku rozstrzygnięcia, które były jednak uchylane przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia celem kontynuowania postępowania dowodowego.
Po uzupełnieniu postępowania dowodowego PINB decyzją z 5 marca 2015 r. (nr [...]) umorzył postępowanie w sprawie zaznaczając, że weryfikacja sposobu wykonania robót nie wykazała naruszenia norm techniczno-budowlanych, przez co nie ma podstaw do wydania jakiejkolwiek z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 P.b. i postępowanie należało umorzyć. DWINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 17 kwietnia 2015 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję PINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 439/15) oddalił skargę skarżącej na decyzję DWINB z dnia 17 kwietnia 2015 r. (nr [...]). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. (sygn. akt II OSK 135/16) uwzględnił skargę kasacyjną skarżącej uchylając ww. wyrok jak również decyzje organów obu instancji. Sąd II instancji zaznaczył, że wprawdzie w okolicznościach sprawy istniały podstawy do wdrożenia postępowania naprawczego z art. 50 - 51 P.b., jednak nie było podstaw do uznania, że sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Nawet bowiem stwierdzenie, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie ustaje przyczyna, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne (zrealizowanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) i nie niknie przedmiot tego postępowania - samowolnie zrealizowane roboty budowlane. W niniejszej sprawie doszło do wydania przez PINB decyzji administracyjnej (utrzymanej w mocy przez DWINB), która nie rozstrzyga o losie zrealizowanych robót budowlanych. Sąd II instancji stwierdził także, że w sprawie zabrakło oceny zgodności wykonanych robót z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy oraz oceny znaczenia w sprawie faktu wpisania do rejestru zabytków sąsiednich budynków przy ul. [...] i [...]. Zaznaczył również, że dokumenty składane zarówno przez inwestorkę jak i X sp. z o.o. w [...] rodzą pytanie o faktycznego inwestora przedmiotowych robót budowlanych. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem decyzja Starosty Powiatowego w Płocku z dnia 24 lipca 2003 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca na rzecz X sp. z o.o. w [...] pozwolenia na przebudowę obiektu sklepu "[...]" przy ul. [...] w [...].
W związku z powyższym wyrokiem PINB rozpatrując sprawę ponownie uzupełniał materiał dowodowy, w tym przeprowadzał kilkakrotnie dodatkowe oględziny nieruchomości ustalając wymiary rampy i odległości miejsc postojowych od budynku mieszkalnego nr [...] należącego do skarżącej, pozyskał stanowisko organu ochrony zabytków oraz wypis i wyrys z obowiązującego planu miejscowego. PINB czterokrotnie wydawał decyzję w sprawie, jednak za każdym razem DWINB uwzględniał odwołanie skarżącej i uchylał decyzję PINB przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przystąpiwszy do ponownych czynności w sprawie, PINB pozyskał wypis z rejestru gruntów m.in. dla działki nr [...] - droga, dokumentację projektową dotyczącą przebudowy istniejącego sklepu "[...]" z 2003 r. Dnia 25 maja 2021 r. przeprowadził kolejną kontrolę nieruchomości, w trakcie której stwierdzono, że na parkingu od strony budynku nr [...] wykonana jest bariera łańcuchowa ze słupkami wydzielająca parking w odległości 10 m od budynku nr [...].
Decyzją z 31 sierpnia 2021 r. (nr [...]) PINB nakazał inwestorce wydzielenie strefy dostaw z jednoczesnym przesunięciem stanowisk parkowania samochodów dla klientów na odległość 10m od budynku mieszkalnego przy ul. [...] za pomocą znaków, tak aby zapobiec parkowaniu samochodów w odległości mniejszej niż 10 m od granicy z sąsiednią działką w okresie kiedy nie ma dostaw towarów do pawilonu w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. DWINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 22 listopada 2021 r. (nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i orzekając o istocie sprawy odstąpił od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w sprawie wykonania przez inwestorkę robót budowlanych przy obiekcie położonym przy ul. [...] w [...] na działce ozn. geodezyjnie nr [...] i [...], [...], obręb [...] w [...].
Jak wynika z motywów decyzji odwoławczej, DWINB podzielił zasadnicze ustalenia faktyczne i oceny prawne zawarte w decyzji PINB. Zaznaczył przy tym, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia niezgodności wykonanych robót z planem miejscowym. Teren inwestycji przeznaczony jest aktualnie pod zabudowę usługową (symbol B19U/M), co wynika z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...] – dalej m.p.z.p. Nie ma również – w ocenie DWINB – podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., 1225, dalej: r.s.w.t.). DWINB zaznaczył, że wprawdzie wykonana rampa przylega do granicy z działką nr [...], jednak nie jest to działka budowlana, ale drogowa i przepisy dotyczące odległości obiektów budowlanych od granicy nie znajdują w tym przypadku zastosowania. DWINB stwierdził również, że nie naruszono przepisów o minimalnej odległości miejsc parkingowych od budynków mieszkalnych, bowiem pas utwardzonego terenu w części przylegającej bezpośrednio do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] został wydzielony wyłącznie dla potrzeb strefy dostaw towarów i nie ma możliwości parkowania tam samochodów. Miejsca przeznaczone do parkowania samochodów klientów znajdują się zaś w odległości większej niż 10 m od należącego do skarżących budynku wielomieszkaniowego przy ul. [...] (położonego na działce ewidencyjnej nr [...], której granice pokrywają się z granicami budynku). W ocenie DWINB nie ma również podstaw do uznania, że inwestorem w zakresie robót polegających na wykonaniu rampy oraz utwardzenia terenu była X Sp. z o.o. w [...]. Z projektu budowlanego opracowanego w maju 2003 r. (dołączonego do akt sprawy), na podstawie którego wykonano przebudowę ww. pawilonu handlowego wynika, że od strony budynku nr [...] istniała już rampa, parking samochodowy dla klientów i dojazd do komory dostaw, dlatego też uznać należy, iż wykonane przez X sp. z o.o. roboty związane były z utwardzeniem działek nr [...] i [...] od strony wschodniej (potwierdzenie w protokole z oględzin, podpisanym przez strony postępowania) oraz nie były związane z utwardzeniem wykonanym przez inwestorkę w 2000 r. W dalszej części uzasadnienia DWINB odniósł się również do stanowiska skarżącej wyjaśniając, że w okolicznościach sprawy bezdyskusyjna jest prawidłowość stosowania trybu naprawczego z art. 50-51 P.b., bowiem potwierdza to wydany w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017r. (sygn. akt II OSK 135/16). Nie nastąpiło również – w ocenie DWINB – naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie PINB wydał decyzję przed doręczeniem skarżącej zawiadomienia o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy, jednak z akt sprawy nie wynika, by ograniczyło to skarżącej możliwość wypowiedzenia się w sprawie czy złożenia wniosków dowodowych. DWINB zaznaczył również, że celem postępowania naprawczego jest przeprowadzenie oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. W takim postępowaniu organy nie są natomiast uprawnione do rozstrzygania o kwestiach pozostających poza obszarem ich kompetencji, należących do sfery prawa cywilnego czy ochrony środowiska np. uciążliwości powodowanej prowadzoną przez inwestora działalnością handlową, czy norm hałasu. DWINB zaznaczył jednak, że zaistniała konieczność odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, niż uczynił to PINB. Bezpodstawne jest bowiem nakazanie inwestorce wydzielenie strefy dostaw z jednoczesnym przesunięciem stanowisk parkowania samochodów dla klientów, gdyż brak jest podstawy prawnej pozwalającej na nałożenie tak sformułowanego obowiązku na podstawie przepisów P.b., a nadto jak wskazano w protokole z kontroli z dnia 25 maja 2021 r. i przy piśmie X S.A. z dnia 13 września 2021 r. z dołączoną dokumentacją zdjęciową, przesunięcie stanowisk parkowania na ww. odległość już nastąpiło. Zdaniem DWINB rozstrzygnięcie zawarte w decyzji PINB naruszało prawo w sposób rażący, zatem mimo określonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius dopuszczalne było na etapie odwoławczym wydanie odmiennego orzeczenia. DWINB powołał również orzecznictwo dla poparcia tezy, że w przypadku gdy nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust. 7) P.b. wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków.
Skargą Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 139 k.p.a.; zasady powagi rzeczy osądzonej; art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a.; art. 77 § 1 k.p.a.; art. 80 k.p.a.; art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 7 k.p.a.; art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.; § 12 ust.6 pkt 1 i pkt 2 r.s.w.t.; § 12 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 r.s.w.t.; § 21 r.s.w.t.; art. 48 i art. 49 w związku z art. 50 i 51 r.s.w.t.; art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); art. 48 w związku z art. 51 P.b.; art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.; art. 48 ust.1 P.b.; art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zasadnicze okoliczności faktyczne w sprawie są w istocie niesporne. PINB prawidłowo ustalił, że w lutym 2000 r. inwestorka zrealizowała na terenie nieruchomości położonego w [...] przy ul. [...] (obejmującej działkę nr [...], [...], obręb [...]) roboty budowlane polegające na wykonaniu rampy wyładunkowo-załadunkowej od strony zachodniej budynku handlowego (na granicy z działką nr [...]) oraz wykonaniu utwardzenia powierzchni placu przed budynkiem handlowym na cele obsługi komunikacyjnej i parkingowej budynku. Jak także zdaniem Sądu trafnie zaznaczył DWINB, w sprawie przesądzona została konieczność przeprowadzenia oceny opisanych wyżej robót w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 P.b.. Rozstrzygnęło o tym stanowisko NSA zawarte w wydanym w sprawie wyroku z 27 września 2017 r. (II OSK 135/16). Wyrażona w tym zakresie ocena wiąże zarówno tutejszy Sąd jak i organy administracji na zasadzie art. 190 oraz art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.
Sąd wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją wszczęto w 2010 r., tak więc zastosowanie znajdą w tym przypadku przepisy P.b. w wersji sprzed 19 września 2020 r. Jakkolwiek bowiem w tym dniu nastąpiła istotna zmiana regulacji prawnej zawartej w P.b., to w sprawach wszczętych przed tą datą, zastosowanie mają przepisy P.b. w brzmieniu dotychczasowym (zob. art. 25 ustawy z dnia 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2020 r., poz. 471).
Sąd wskazał, że skarżąca kwestionuje zgodność wykonanych przez inwestorkę robót powołując się na obowiązujący w chwili realizacji robót, a nieobowiązujący aktualnie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...]z dnia [...]1987 r., który przewidywał na terenie lokalizacji tej inwestycji, po okresie amortyzacji parterowego pawilonu handlowego, obiekt handlowy 3-4-kondygnacyjny, pełniący rolę pełnowartościowego domu towarowego. Skarżąca podnosiła także, że w oparciu o ten właśnie plan miejscowy Burmistrz [...], decyzją z 22 X 1999 r. (nr [...]), odmówił inwestorce ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu taki stan rzeczy nie przesądza jednak o braku możliwości legalizacji robót polegających na wykonaniu rampy oraz utwardzeniu placu przed budynkiem handlowym. Przy rozstrzyganiu w tym przedmiocie nie można było bowiem abstrahować od stanu prawnego, w tym przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na chwilę wydawania decyzji przez PINB, a następnie przez DWINB. Jak trafnie w ocenie Sądu wyjaśnił DWINB, obowiązujący od 2006 r. m.p.z.p. nie daje podstaw do uznania, że wyżej opisane roboty budowalne naruszają jego postanowienia. Teren działek nr [...] i nr [...] znajduje się w obrębie terenu o funkcji usługowej (symbol B19U/M) – akta PINB, k. 172. Jak wynika z § 11 ust. 19 m.p.z.p., teren o symbolu B19U/M posiada przeznaczenie podstawowe jako teren zabudowy usługowej, zaś jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano funkcję mieszkaniową. Z postanowień szczegółowych należy zwrócić uwagę, że według m.p.z.p. istniejące budynki przeznaczono do konserwacji i zachowania. Docelowo należy rozebrać istniejący zespół garaży na zapleczu pawilonu handlowego i istniejące tymczasowe pawilony handlowe w ciągu ulicy [...]. Na terenie dopuszcza się jedynie rozbudowę obiektów związanych z obsługą komunikacji, zgodnie z rysunkiem planu. Z m.p.z.p. wynika też, że uciążliwość funkcji winna mieścić się w granicach działki. Przedmiotowy blok urbanistyczny (tj. kwartał zabudowy ograniczony ulicami z budynkami usytuowanymi obrzeżnie) wymaga opracowania indywidualnego projektu zagospodarowania terenu w skali umożliwiającej pokazanie elementów zagospodarowania terenu takich jak: parkingi wewnętrzne i parkingi obsługujące obiekty usługowe, zieleń izolacyjną oraz dojazdy gospodarcze do obiektów usługowych. Należy przy tym bezwzględnie umożliwić ruch dostawczy do istniejącego pawilonu handlowego. Nadto według § 12 ust. 10 m.p.z.p., wszelkie dojazdy i dojścia, parkingi wewnętrzne należy realizować w technice trwałej z materiałów naturalnych.
Wyżej przytoczone postanowienia wskazują zdaniem Sądu jednoznacznie, że obecny m.p.z.p. nie kontynuuje zamierzeń planistycznych wyrażonych w planie miejscowym z dnia 28 września 1987 r. co do charakteru pawilonu handlowego istniejącego przy ul. [...], jako obiektu przeznaczonego do "amortyzacji" i zastąpienia "obiektem handlowym 3-4-kondygnacyjnym, pełniącym rolę pełnowartościowego domu towarowego". Żadne z powołanych wyżej postanowień nie daje podstaw do stwierdzenia, że m.p.z.p. wyklucza możliwość realizacji przy istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na wykonaniu rampy towarowej czy utwardzeniu placu parkingowego przed sklepem. Tam samym trafnie organy obu instancji stwierdziły, że weryfikowane w postępowaniu naprawczym roboty budowlane nie naruszają przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że jakkolwiek inwestorka utwardziła plac przed sklepem przy wykorzystaniu materiału nienaturalnego, tj. za pomocą kostki betonowej, to jednak nie stanowi to naruszenia § 12 ust. 10 m.p.z.p. Plan ten w obrębie jednostki strukturalnej B wyraźnie bowiem rozróżnia "parkingi wewnętrzne" i "parkingi obsługujące obiekty usługowe", co wynika chociażby z § 11 ust. 19 pkt 5 m.p.z.p. Parking utwardzony przez inwestorkę obsługuje zaś obiekt usługowy w postaci pawilonu handlowego. Prawidłowa jest również zawarta w zaskarżonej decyzji ocena zgodności robót z przepisami techniczno-budowlanymi. DWINB przeprowadził analizę inwestycji pod kątem wymagań określonych w r.s.w.t. stwierdzając, że nie są one naruszone. Jest bezsporne, że wykonane przez inwestorkę roboty polegające na utwardzeniu terenu celem organizacji parkingu muszą spełniać m.in. wymagania określone w § 19 r.s.w.t. dotyczące odległości stanowisk postojowych od budynków mieszkalnych oraz granic działki budowlanej. Z materiału dowodowego zebranego przez PINB, a w szczególności z dokumentacji zdjęciowej załączonej do protokołu oględzin z dnia 16 stycznia 2019 r. wynika, że utwardzony plac może pomieścić pojazdy osobowe w ilości większej niż 10 ale nie większej jak 60. Z rysunku przedkładanego pierwotnie projektu budowalnego wynika, że przewidywano dokładnie 24 miejsca postojowe. To zaś wskazuje na potrzebę uwzględnienia normy z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. b r.s.w.t., z którego wynika m.in. że odległość stanowisk postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 10 m. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ma zdaniem Sądu podstaw do uznania, że inwestorka zrealizowała miejsca postojowe z naruszeniem powołanego przepisu. Najbliższe miejsca przeznaczone na cele postojowe znajdują się w odległości większej niż 10 m względem budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Wzdłuż bowiem granicy z działką nr [...], znajdującą się w odległości 7,7 m od budynku mieszkalnego nr [...] rozciąga się pas terenu o szerokości rampy (3,5 m) przeznaczony wyłącznie dla pojazdów dostarczających zaopatrzenie do sklepu. Stan taki trwa co najmniej od września 2011 r. Podnoszona zaś przez skarżącą okoliczność parkowania pojazdów w mniejszej odległości wynikała z faktu nierespektowania przez klientów sklepu znaków poziomych i parkowania na terenie zastrzeżonym wyłącznie dla dostaw towarów. Z materiału dowodowego sprawy wynika zresztą, że inwestorka aktualnie wydzieliła strefę dostaw towarów dodatkowymi słupami połączonymi łańcuchem w odległości pow. 10 m od budynku mieszkalnego nr [...], redukując ryzyko nieprawidłowego parkowania tam samochodów klientów. W takich warunkach nie ma podstaw do uznania, że inwestycja narusza normę z § 19 ust. 1 pkt 1 lit.b r.s.w.t..
Dalej Sąd podniósł, że co do wymagań z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b r.s.w.t., to wynika z niego m.in., że stanowiska postojowe dla samochodów osobowych należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 6 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie. Zarazem zgodnie z § 19 ust. 7 r.s.w.t., zachowanie wskazanej odległości nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. W ocenie organów obu instancji w kontrolowanej sprawie zachowanie wskazanej odległości nie jest wymagane, bowiem sąsiednia działka, tj. działka nr [...], jest działką drogową, na co wskazuje sposób jej użytkowania potwierdzony zapisami w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Przeprowadzając ocenę trafności tego stanowiska Sąd zauważył, że pojęcie "działki drogowej" nie zostało zdefiniowane w r.s.w.t. jak również nie definiuje jej P.b. Uprawnione jest zatem sugerowanie się w tym przypadku potocznym rozumieniem pojęcia "drogi", jako wydzielonego pasa ziemi służącego do komunikacji. Bez znaczenia jest przy tym, czy jest to droga publiczna czy wewnętrzna. W jednym jak i drugim przypadku chodzi o teren wykorzystywany jako szlak komunikacyjny. Jak wynika z wypisu i wyrysu ewidencji gruntów i budynków, działka nr [...] stanowi w części północnej i środkowej wydłużony oraz wąski pas terenu zakończony w części południowej placem manewrowym. Rozciąga się ona pomiędzy należącą do inwestorki nieruchomością oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...], a nieruchomością skarżącej oznaczoną jako działka nr [...]. Służy skomunikowaniu z ulicą [...] przylegających do placu manewrowego budynków garażowych. Drogowe użytkowanie tej działki ewidencyjnej potwierdzają dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, gdzie oznaczono ją symbolem "dr", a także oznaczenie w księdze wieczystej nr [...]. Co więcej, działka ta stanowi własność gminy [...] i nie jest przedmiotem użytkowania wieczystego, pozostając w dyspozycji Burmistrza jako zarządcy dróg i służąc wyłącznie potrzebom komunikacyjnym właścicieli garaży znajdujących się na działkach od nr [...]do nr [...]. Nadto w pismach Dyrektora Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 14 i 23 III 2000 r. wskazano, iż działka nr [...] jest drogą publiczną. To zaś, że znajduje się ona w obrębie terenu przeznaczonego w m.p.z.p. na cele mieszkaniowo-usługowe (B20MW/MN/U) nie oznacza, że stanowi ona działkę budowlaną. Zarówno bowiem jej kształt jak i aktualny sposób użytkowania wyklucza możliwość traktowania jej w kategoriach działki budowlanej. Należy podkreślić, że w myśl § 3 pkt 1a r.s.w.t. "działka budowlana" to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że uznanie działki za budowlaną warunkują m.in. odpowiednie cechy geometryczne, które umożliwiają realizację obiektów budowlanych. Nie wystarczy więc samo przeznaczenie terenu na cele zabudowy w planie miejscowym. Działka może być uznana za budowlaną wyłącznie w przypadku, gdy jej przeznaczenie oraz zespół cech określonych w § 3 pkt 1a r.s.w.t. spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych. Tak samo dla oceny charakteru działki nr [...] nie ma znaczenia, że skarżąca traktuje ją jako część podwórka przynależnego do budynku wielorodzinnego przy ul. [...]. Działka ta nie stanowi własności skarżącej, jest funkcjonalnie powiązana wyłącznie z nieruchomościami garażowymi i zapewnia im dostęp do ul. [...]. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowalnego co do braku podstaw do egzekwowania wobec inwestorki normy odległościowej z § 19 ust. 2 pkt 1 lit.b r.s.w.t. Skoro bowiem nieruchomość inwestorki sąsiaduje od strony zachodniej z działką drogową, to wystąpiły podstawy do zastosowania wyjątku określonego w § 19 ust. 7 r.s.w.t.
Z tych samych względów nie było zdaniem Sądu podstaw do zakwestionowania prawidłowości wykonania rampy. Przylega ona wprawdzie do granicy z działką nr [...], jednak z uwagi na jej drogowy charakter nie znajdzie tu zastosowania norma odległościowa z § 12 ust. 6 r.s.w.t.. Zgodnie z § 12 ust. 6 r.s.w.t., odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, "rampy" lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Stosownie jednak do § 12 ust. 10 r.s.w.t., zachowanie odległości nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.
Materiał dowodowy zgromadzony przez PINB nie daje też, w ocenie Sądu, podstaw do zakwestionowania wykonanych robót budowalnych w pozostałym zakresie. Zgodność tych robót budowlanych z wymaganiami techniczno-budowlanymi potwierdza także ocena techniczna sporządzona w 2010 r. Nie ma również podstaw do zakwestionowania wykonanych robót z pozycji przepisów dotyczących ochrony zabytków. Według ustaleń m.p.z.p. nieruchomość objęta inwestycją znajduje się w strefie B ochrony konserwatorskiej (§11 ust. 19 pkt 6), zaś w strefie ochrony konserwatorskiej wszelkie działania inwestycyjne należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (§ 12 ust. 11). Jak wynika z materiału dowodowego, PINB zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu o przedstawienie stanowiska w sprawie. Ten zaś w piśmie z 16 lutego 2018 r. [...] nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do robót budowlanych dotyczących rampy oraz utwardzenia terenu komunikacyjnego. Zaznaczył przy tym, że wykonane roboty budowlane nie mają przełożenia na stan zachowania należącego do skarżących budynku sąsiedniego przy ul. [...]. Wykonane roboty nie mają bowiem znaczącego wpływu w kontekście ochrony obszaru zabytkowego, figurującego w wykazie zabytków.
Zdaniem Sądu w opisanych wyżej warunkach organy nadzoru budowalnego nie miały podstaw do nałożenia na inwestorkę wykonania określonych robót budowlanych jak też nie było podstaw do nakazania rozbiórki przeprowadzonych robót. Trafne jest w ocenie Sądu stanowisko DWINB wskazujące, że jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust. 7) P.b. wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków. Takie stanowisko zostało zresztą wyrażone w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i ma ono charakter wiążący. Nie można natomiast w pełni podzielić stanowiska DWINB, w kwestii osoby inwestora. Na pewno rację ma DWINB stwierdzając, że wykonanie rampy oraz utwardzenie terenu komunikacyjnego kostką betonową realizowane było przez inwestorkę jako właścicielkę nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], co zresztą nigdy nie było przez tę stronę kwestionowane. To bowiem ona w dniu 15 lutego 2000 r. wniosła o wydanie pozwolenia budowę m.in. rampy oraz utwardzenie terenu. Fakt wykonania tych robót przez inwestorkę potwierdzany był też w protokole oględzin oraz w składanych przez nią pismach procesowych. Jak też zasadnie wywiódł DWINB, oceny tej nie może zmienić inwestycja przeprowadzana w 2003 r. przez X sp. z o.o. w [...], będącą dzierżawcą nieruchomości należącej do inwestorki. Z materiału dowodowego wynika, że wskazana spółka w 2003 r. uzyskała pozwolenie na przebudowę istniejącego obiektu handlowego ze zmianą układu funkcjonalnego pomieszczeń, jednak istniały już wtedy wykonane przez inwestorkę rampa jak i utwardzenie terenu z kostki betonowej w obszarze parkingu, zaś zatwierdzony projekt przebudowy nie przewidywał zmian w tym zakresie. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska DWINB w zakresie oceny faktu, że w 2007 r. powołana spółka zgłosiła zamiar wykonania utwardzenia części działki nr [...] i nr [...] kostką betonową [...] w części obejmującej powierzchnię 136 m². Jakkolwiek akta dotyczące tego zgłoszenia zniszczono w trybie brakowania akt, co znacząco utrudnia ustalenie dokładnej lokalizacji tych robót, to jednak nie ma racji DWINB sugerując, że roboty wykonane przez spółkę obejmowały wschodnią część nieruchomości, odmienną od tej, która była przedmiotem robót zrealizowanych przez inwestorkę. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem oceny w prowadzonym przez organy nadzoru postępowaniu była inwestycja w zakresie opisanym w "Projekcie zagospodarowania terenu – urządzenia istniejącego parkingu" załączonym przez inwestorkę do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 15 II 2000 r. Projekt ten przewidywał realizację utwardzenia kostką betonową [...] terenu nieruchomości w części północnej (pomiędzy ul. [...] a pawilonem handlowym) o powierzchni 842 m². Sposób wykonania inwestycji był zgodny z tym Projektem, co wynika z czynności PINB, który na początkowym etapie przyjął, że zostały one wykonanie w trybie zgłoszeniowym i nie dawały podstaw do wdrożenia postępowania nadzorczego. Porównanie zaś przewidzianego w tym Projekcie zakresu terenu przeznaczonego do wybrukowania kostką betonową z zakresem wybrukowania nieruchomości ustalonym podczas oględzin przeprowadzonych przez PINB dnia 7 sierpnia 2019 r. wskazuje jednoznacznie, że nie nastąpiły w tej kwestii żadne zmiany powierzchniowe. Koresponduje to zresztą z innymi ustaleniami PINB dokonanymi w toku tych oględzin, które odbyły się w obecności działającego z imieniu spółki R. D. W protokole oględzin stwierdzono, że w 2007 r. prawdopodobnie od strony pawilonu [...] (działka ewidencyjna nr [...]) teren został "ponownie" utwardzony (akta PINB, k. 213). Zdaniem Sądu błędna ocena w tym zakresie nie mogła mieć jednak istotnego wpływu na treść decyzji. Zauważono, że organy zapewniły X sp. z o.o. w [...] możliwość czynnego udziału w postępowaniu w charakterze strony. Nadto zawarty w ostatecznej decyzji kierunek rozstrzygnięcia, stwierdzający brak podstaw do nałożenia obowiązków, czyni drugorzędną kwestię dokładnego rozróżnienia zakresu robót wykonanych przez inwestorkę, a następnie przez X sp. z o.o. w [...]. Takie rozróżnienie byłoby bowiem konieczne w sytuacji, w której organy stwierdziłyby podstawy do nakazania rozbiórki wykonanego przez inwestorkę parkingu. Wówczas bowiem należałoby dokładnie oznaczyć zakres robót rozbiórkowych z wyłączeniem tej części (136 m²), która została w 2007 r. ponownie wykonana przez spółkę. Skoro jednak PINB jak i DWINB stwierdziły brak podstaw do nałożenia obowiązków z uwagi na prawidłowość wykonanych robót, to dokładna identyfikacja miejsca ponownego utwardzenia terenu przez spółkę nie miała istotnego znaczenia w sprawie.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd przede wszystkim podkreślił, że z przyczyn już wyżej wskazanych nie podzielił argumentacji podnoszącej niezgodność wykonanych przez inwestorkę robót z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, przepisami z zakresu ochrony zabytków oraz warunkami techniczno-budowlanymi. Wskazał, że nie ma również podstaw do uwzględnienia zarzutu sprzeczności ze wskazaniami i ocenami zawartymi w wyroku Sądu II instancji. To bowiem, że w wyroku NSA stwierdzono, że będące przedmiotem kontroli roboty budowlane polegające na wykonaniu rampy i utwardzeniu parkingu stanowiły "samowolę budowlaną" nie przesądzało w żadnej mierze o konieczności nakazania rozbiórki wykonanych obiektów. Przesądzało jedynie o zasadności wdrożenia trybu naprawczego z art. 50-51 P.b. i o konieczności poddania tych robot kompleksowej ocenie, co też organy uczyniły. Sąd zaznaczył, że nie mógł również podzielić argumentacji skargi powołującej się na okoliczność, że inwestorka przeprowadziła w 2000 r. inwestycję polegającą na "przebudowie i rozbudowie" pawilonu handlowego. Podkreślił, że przedmiotem prowadzonego przez organy nadzory budowlanego postępowania były roboty obejmujące wykonanie rampy od strony zachodniej budynku handlowego oraz utwardzenie kostką brukową części północnej nieruchomości. Jakkolwiek przewidziane we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia 15 lutego 2000 r. roboty obejmowały dodatkowo: wyburzenie ścianek działowych pawilonu handlowego, wyburzenie tarasu i wykonanie podjazdu dla niepełnosprawnych, to jednak roboty w tym zakresie nie mogły być objęte przedmiotem postępowania naprawczego. Na mocy bowiem pozwolenia na przebudowę istniejącego sklepu "[...]" (decyzja Starosty [...] z 24 VII 2003 r., nr [...]) udzielonego X sp. z o.o. w [...] wykonano roboty, które wprowadziły zmiany w wyżej wskazanym zakresie, czyniąc niemożliwym i bezprzedmiotowym ocenę robót wykonanych w 2000 r. przez inwestorkę. Do oceny pozostała zaś ta część robót, która dotyczyła utwardzenia parkingu i wykonania rampy, bowiem powołane pozwolenie na przebudowę nie przewidywało żadnych zmian w tym zakresie. Prawidłowo więc PINB określił w taki właśnie sposób przedmiot postępowania w sprawie.
Nie było także w ocenie Sądu podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 139 oraz art. 10 § 1 k.p.a. DWINB był uprawniony do reformacji decyzji PINB na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest bowiem oczywiste, że PINB swoją decyzją nałożył na inwestorkę obowiązek, który już wykonała. Jak wynika z akt administracyjnych wydzielenie wyłącznej strefy dostaw wzdłuż granicy z działką drogową nr [...] stwierdzono już w dniu 15 września 2011 r. Pismem zaś z 19 stycznia 2021 r. zawiadomiono PINB o dodatkowym odgrodzeniu strefy dostaw przy pomocy słupów z łańcuchem. PINB potwierdził tę okoliczność podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 maja 2021 r. Nałożenie w takich warunkach na inwestorkę przedmiotowego obowiązku mocą decyzji PINB z 31 sierpnia 2021 r. było niezrozumiałe i stało w oczywistej sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. To zaś powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stąd też zdaniem Sądu rację ma DWINB wyjaśniając, że z uwagi na rażące naruszenie prawa określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius nie znajdzie w tym przypadku zastosowania. Zresztą trzeba stwierdzić, że z treści skargi nie wynika, na czym konkretnie ma polegać pogorszenie sytuacji skarżącej na skutek orzeczenia odwoławczego. Skoro bowiem stosowne zabezpieczenie strefy dostaw towarów zostało już wykonane, to orzeczenie DWINB nie może być traktowane jako niekorzystne dla skarżącej. Sąd podkreślił przy tym, że nie jest zadaniem organów nadzoru budowlanego egzekwowanie od inwestorki ładu i porządku w obrębie prowadzonego sklepu. Rolą tych organów jest ocena wykonanych przez inwestorkę robót pod kątem przepisów prawa budowlanego. Nie może natomiast stanowić podstawy do nakazania rozbiórki okoliczność, że inwestorka – w ocenie skarżącej - w niedostateczny sposób egzekwuje zakaz parkowania przy granicy z działką nr [...], ani też fakt, że rampa towarowa widoczna z okien budynku przy ul. [...] jest często zaśmiecona i znacząco narusza estetykę otoczenia. Nie są to bowiem zagadnienia z zakresu prawa budowalnego, nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego, tak więc nie mogą też determinować treści decyzji wydawanych przez takie organy.
Co do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że naruszenie przepisów prawa procesowego stanowi podstawę uchylenia decyzji tylko w przypadku, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach konkretnej sprawy Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybienia. Również w skardze nie wykazano, czy i w jakim stopniu wydanie przez PINB decyzji jeszcze przed doręczeniem skarżącej zawiadomienia o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałami postępowania, mogło wpłynąć na treść decyzji. Podkreślono przy tym, że postępowanie administracyjne toczyło się od 2010 r. przy czynnym udziale skarżącej. W toku postępowania wydawane były wielokrotnie decyzje, które skarżąca często kwestionowała prezentując swoje stanowisko i przedkładając liczne pisma procesowe. Nie sposób w takich warunkach stwierdzić naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd zaznaczył również, że na ocenę zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu podnoszone w skardze kwestie dotyczące sprawności i ekonomii postępowania administracyjnego, w szczególności orzeczenia tutejszego Sądu w przedmiocie skargi na przewlekłość czy nałożenia grzywny za niewykonanie wyroku. Kwestie te oceniane są w odrębnych postępowaniach, których przedmiotem jest weryfikacja samego sposobu procedowania przez organ, a nie ocena decyzji wydanej w sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
a) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że doprowadzenie nieruchomości do stanu zgodnego z prawem może nastąpić poprzez nakazanie inwestorowi przesunięcia budowli wzniesionych w ramach samowoli budowlanej,
b) przepisu § 12 ust. 6 pkt.1 i pkt 2 r.s.w.t. poprzez traktowanie w postępowaniu administracyjnym budowli stanowiących samowolę budowlaną i nie posiadających przymiotu legalności jak prawidłowo wzniesionych obiektów,
c) przepisu § 12 ust.6 pkt. 1 i pkt 2 r.s.w.t. poprzez ustalenie odległości rampy stanowiącej samowolę budowlaną od granicy działki sąsiedniej bez uwzględnienia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego i zakresu oddziaływania tej budowli na nieruchomości sąsiednie,
d) przepisu § 19 i § 21 r.s.w.t. poprzez błędne ustalenie odległości parkingu stanowiącego samowolę budowlaną od granicy działki sąsiedniej,
e) art. 48 i art 49 w związku z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018.1202 t.j. z dnia 2018.06.22) poprzez błędne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego dokonując oceny legalności robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia wyeliminowanego później z obrotu prawnego, jest zwolniony z obowiązku badania zgodności tych robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
f) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia wyeliminowanego później z obrotu prawnego, sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie powodują stanu niezgodności z prawem,
g) art. 48 w związku z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że inwestor wykonujący roboty budowlane wbrew decyzji organu administracji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na ich sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego nie może być uznany za działającego w warunkach samowoli budowlanej,
h) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że samo przedstawienie określonych dokumentów przez inwestora może doprowadzić wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem,
i) art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że wadliwie dokonane zgłoszenie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, wyeliminowane później z obrotu prawnego, może być utożsamiane z właściwym pozwoleniem na budowę wyeliminowanym później z obrotu prawnego i uzasadniać tym samym brak możliwości uznania inwestora za działającego w warunkach samowoli budowlanej,
j) art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że wadliwie dokonane zgłoszenie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, wyeliminowane później z obrotu prawnego, może być utożsamiane z właściwym pozwoleniem na budowę wyeliminowanym później z obrotu prawnego i uzasadniać tym samym brak możliwości uznania inwestora za działającego w warunkach samowoli budowlanej,
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracji publicznej przepisu art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji na skutek odwołania skarżącego od decyzji nr [...] przez PINB w dniu 31 sierpnia 2021 r. z naruszeniem zasady reformationis in peius poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, co skutkuje tym, że decyzja zaskarżona jest dotknięta wadą nieważności,
b) art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli i niewłaściwe uznanie polegające na stwierdzeniu, że wydanie orzeczenia DWINB (decyzji nr [...] oznaczonej jako [...] z dnia 22 listopada 2021 r.) stojącego w sprzeczności z wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt lI OSK 135/16, nie narusza zasady powagi rzeczy osądzonej,
c) art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli polegające na niedostrzeżeniu przez WSA we Wrocławiu niewłaściwego zastosowania przez organy administracji publicznej przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu poprzez wydanie decyzji nr [...] przez PINB w dniu 31 sierpnia 2021 r., przed datą doręczenia pełnomocnikowi strony skarżącej zawiadomienia o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, to jest w terminie uniemożliwiającym stronie skarżącej zapoznanie się z tym materiałem, jego analizę i złożenie stosownych wniosków dowodowych to jest naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy,
d) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA we Wrocławiu, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do nieuzasadnionego uznania, że budowa wykonana została zgodnie z prawem, nieuzasadnionego uznania, że budowa wykonana została zgodnie z postanowieniami m.p.z.p. z 2006r., PINB nałożył na inwestorkę obowiązek, który ona już wykonała, oraz bezpodstawnego przyjęcia, że wzdłuż granicy z działką nr [...] znajdującą się w odległości 7,7 m od budynku mieszkalnego nr [...] rozciąga się pas terenu o szerokości rampy (3,5 m) przeznaczony wyłącznie dla pojazdów dostarczających zaopatrzenie do sklepu, a także na treść wyroku WSA we Wrocławiu, który bezkrytyczne uznał te fakty za udowodnione,
e) art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA we Wrocławiu, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze uznawanie określonych założeń za prawdziwe, jak bezpodstawne przyjęcie, że "inwestorka wydzieliła strefę dostaw towarów dodatkowymi stupami połączonymi łańcuchem w odległości powyżej 10m od budynku mieszkalnego nr [...]", bez dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona co skutkowało wzajemną sprzecznością istotnych ustaleń organu,
f) art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA we Wrocławiu, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 7 k.p.a. i złamanie unormowanej tymi przepisami zasady praworządności,
g) art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zm., dalej p.p.s.a.) poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracji publicznej, a mianowicie art. 8 k.p.a., który konstytuuje zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz art. 11 k.p.a., który konstytuuje zasadę przekonywania oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art 140 k.p.a., polegającego na nienależytym sporządzeniu uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji przez organy I i II instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia,
h) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw a Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że odpowiada ona prawu i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., stąd skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu była wydana w tzw. postępowaniu naprawczym decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2021 r., którą po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r. nakazującą właścicielowi obiektu pawilonu handlowego położonego w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...] i [...] [...] obręb [...] w [...]) M. K. wydzielić strefę dostaw z jednoczesnym przesunięciem stanowisk parkowania samochodów dla klientów na odległość 10 m od budynku mieszkalnego przy ul. [...] za pomocą znaków, tak aby zapobiec parkowaniu samochodów w odległości mniejszej nić 10 m od granicy z sąsiednią działką w okresie, kiedy nie ma dostaw towarów do pawilonu w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji – uchylono zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy odstąpiono od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: P.b.) w sprawie wykonania przez M. K. robót budowlanych przy ww. obiekcie. Wydanie powyższej decyzji oparte było na ustaleniu, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów ustawy Prawo budowlane i techniczno-budowlanych, w tym norm odległościowych od granicy z sąsiednią działką nr [...], będącą drogą, a także przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w stosunku do tych robót nie ma podstaw do określenia jakichkolwiek działań naprawczych – brak jest bowiem w ocenie organu odwoławczego podstawy prawnej do nakazania inwestorowi wydzielenia strefy dostaw z jednoczesnym przesunięciem stanowisk parkowania samochodów w odległości mniejszej niż 10 m od granicy z sąsiednią działką w okresie, kiedy nie ma dostaw towarów do pawilonu, a ponadto przesunięcie stanowisk parkowania na ww. odległość już nastąpiło.
Mając tak zakreślony przedmiot niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podważających przyjęty zarówno przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jak i Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2021 r. tryb postępowania. Dokonując natomiast oceny w tym zakresie zwrócenia uwagi wymaga, że ww. organy nadzoru budowlanego rozpatrywały przedmiotową sprawę w warunkach związania wydanym uprzednio wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 135/16, którym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 439/15, uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 5 marca 2015 r. nr [...] umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wykonania przez M. K. robót budowlanych (wykonanie rampy i parkingu) przy obiekcie położonym przy ul. [...] w [...] (pawilon handlowy "[...]") na działce oznaczonej geodezyjnie numerem [...] i [...], obręb [...]. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przywołał stan faktyczny sprawy podkreślając, że sporne roboty budowlane zostały zrealizowane w oparciu o zgłoszenie, które pismem Starosty [...] z dnia 2 marca 2000 r. zostało przyjęte bez zastrzeżeń. Dalej Sąd ten podniósł, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 28 listopada 2003 r. stwierdził nieważność ww. pisma. W tej sytuacji – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – "sporne roboty budowlane utraciły wymaganą prawem zgodę administracyjną na ich realizację i koniecznym było przeprowadzenie postępowania naprawczego (art. 50-51 ustawy Prawo budowlane) celem oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych i ewentualnego określenia, jakie roboty należy wykonać w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem" (cyt.). W wyroku tym przesądzono zatem, że właściwym w niniejszej sprawie jest tryb naprawczy unormowany w art. 50-51 P.b., którym ma zastosowanie do robót budowlanych zrealizowanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub 49f, tj. innych niż samowolna budowa obiektu. Wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu oznacza niemożność formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wydanym uprzednio w sprawie wyroku.
Z podniesionych powyżej przyczyn nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte o wadliwe w ocenie jej autora zastosowanie trybu unormowanego w art. 50-51 P.b. i uznanie, że w sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, tj. zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 P.b., art. 48 i art. 49 w zw. z art. 50 i 51 P.b. i art. 48 w zw. z art. 51 P.b.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów we wniesionej skardze kasacyjnej stwierdzić należało, że podstawowym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności Prawa budowlanego. Organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie trafnie ostatecznie uznając, że brak jest podstaw do określenia jakichkolwiek działań naprawczych w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował wydanie przez organy administracji decyzji z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. Szczegółowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego - w tym dotyczących usytuowania spornej inwestycji względem działek sąsiednich czy przesunięcia stanowisk parkowania na odległość 10 m od budynku mieszkalnego przy ul. [...] - dokonano w przedmiotowej sprawie m.in. w oparciu o zdjęcia, liczne oględziny (m.in. w dniu 10 stycznia 2018 r., 13 lutego 2018 r., 16 stycznia 2019 r., 6 sierpnia 2019 r.), kontrole nieruchomości, w tym ostatnią przeprowadzoną w dniu 25 maja 2021 r., rejestry gruntów czy stanowiska innych organów, w tym konserwatora zabytków. Trudno w tych okolicznościach podzielić stanowisko, że organy w sposób niewyczerpujący zebrały materiał dowodowy.
W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie istotne w sprawie okoliczności wynikające z ustalonego stanu faktycznego. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń, wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem i pozwala na poznanie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję.
Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowość dokonanej przez organ odwoławczy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości.
Należy się zgodzić z wyrażonym w zaskarżonej decyzji i przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem, zgodnie z którym sporne roboty budowlane nie naruszają postanowień obowiązującego na terenie działek nr [...] i [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 marca 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...]w [...] (Dz.Urz.Woj.Dolnośląskiego z [...] lipca 2006 r. nr [...], poz. [...]). Sporna inwestycja obejmująca budowę rampy rozładunkowej i parkingu na nieruchomości przy ul. [...] w [...] do obsługi pawilonu handlowego znajduje się na obszarze oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem B19U/M o przeznaczeniu podstawowym jako teren zabudowy usługowej z dopuszczalną funkcją mieszkaniową. Wśród ustaleń szczegółowych dla ww. symbolu wskazano m.in. że istniejące budynki przeznacza się do konserwacji i zachowania; docelowo należy rozebrać istniejący zespół garaży na zapleczu pawilonu handlowego i istniejące tymczasowe pawilony handlowe w ciągu ulicy [...]; docelowo do śmierci technicznej budynek nr [...] przy ulicy [...]; na terenie dopuszcza się jedynie rozbudowę obiektów związanych z obsługą komunikacji, zgodnie z rysunkiem planu. Uciążliwość funkcji winna mieścić się w granicach działki. Wskazano także na konieczność opracowania indywidualnego projektu zagospodarowania terenu w skali umożliwiającej pokazanie elementów zagospodarowania terenu takich jak: parkingi wewnętrzne i parkingi obsługujące obiekty usługowe, zieleń izolacyjną oraz dojazdy gospodarcze do obiektów usługowych oraz na bezwzględne umożliwienie ruchu dostawczego do istniejącego pawilonu handlowego. Rada Miasta postanowiła przy tym, że uciążliwość funkcji powinna mieścić się w granicach działki. Mając na względzie powyższe należało uznać za słusznie wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, że z ustaleń szczegółowych dotyczących ww. symbolu zawartych w § 11 ust. 19 planu nie wynikają takie ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, które wykluczałyby możliwość lokalizacji takich jak przedmiotowa inwestycji. Odmienne stanowisko skarżącej Wspólnoty nie zasługuje na uwzględnienie stanowiąc wyłącznie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym wyrokiem Sądu pierwszej instancji w opisywanej części.
Na uwzględnienie zasługuje także wyrażone przez DWINB stanowisko co do braku naruszenia w tej sprawie § 12 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, działka nr [...] do której dochodzi przedmiotowa rampa rozładunkowa, w rejestrze gruntów sklasyfikowana jest jako droga, a nie działka budowlana. W związku natomiast z tym, że przywołany powyżej § 12 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia odnosi się do odległości od działek budowlanych, przepis ten w okolicznościach tej sprawy nie mógł być naruszony.
Przechodząc natomiast do oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia § 19 i § 21 ww. rozporządzenia zwrócić należy uwagę, że związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd odwoławczy wyznacza sama strona poprzez sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne czyli zawarte w nich zarzuty wyznaczają zakres kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Sądu pierwszej instancji, stąd też tak ważne jest prawidłowe ich przedstawienie, co powinien zapewnić wymagany w takich sprawach przymus adwokacko-radcowski (art. 175 p.p.s.a.). Z uwagi na wskazywane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, rolą wnoszącego skargę kasacyjną jest w sytuacji stawiania zarzutu naruszenia przepisu dzielącego się na oznaczone jednostki redakcyjne (np. paragrafy, ustępy, punkty), powołanie w sposób konkretny naruszonego przepisu oraz uzasadnienia takiego zarzutu. Omawiany zarzut nie odpowiada ww. wymogom. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że wskazano w nim na naruszenie § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który posiada rozbudowaną wewnętrznie konstrukcję, gdyż składa się z siedmiu ustępów, z których dwa dzielą się na kolejne jednostki redakcyjne, oraz na naruszenie § 21 rozporządzenia składającego się z czterech ustępów, z których dwa również dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne. W skardze kasacyjnej, w omawianym zarzucie nie wskazano jednak, których z jednostek redakcyjnych § 19 i § 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczy ten zarzut. Brak takiego sprecyzowania naruszenia przepisu mającego oznaczone jednostki redakcyjne uniemożliwia ocenę zasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastępować strony i precyzować, uzupełniać czy zmieniać przytoczone podstawy kasacyjne ani też nie domyślać się, o naruszenie którego przepisu chodziło autorowi skargi kasacyjnej.
Odnośnie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie przez wydanie przez PINB decyzji w dniu 31 sierpnia 2021 r. przed datą doręczenia pełnomocnikowi skarżącej zawiadomienia o zgromadzonym materiale dowodowym, wskazać należy, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Takiego wpływu nie wykazano ani w skardze do Sądu pierwszej instancji ani też w skardze kasacyjnej. Nie można zatem uznać wskazywanego uchybienia jako mającego istotny wpływ na wynik postępowania.
W związku z uznaniem, że orzekający w niniejszej sprawie w II instancji organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny, za zasadne uznać należało zastosowanie przez ten organ art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli bowiem nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - co zostało słusznie stwierdzone w tej sprawie, a czego strona skarżąca skutecznie nie podważyła – organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1344/05 a także wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09 (por. wyroki NSA: z dnia 15 listopada 2006 r., II OSK 1344/05; z dnia 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06; z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1233/08; z dnia 13 kwietnia 2012 r., II OSK 138/11; z 27 września 2017 r., sygn. II OSK 135/16; z 11 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 559/19).
Jedocześnie nie można się zgodzić ze stroną skarżącą, że w okolicznościach tej sprawy uchylenie zaskarżoną decyzją decyzji organu I instancji nakładającej na M. K. obowiązek wydzielenia strefy dostaw z jednoczesnym przesunięciem stanowisk parkowania samochodów dla klientów na odległość 10m od budynku mieszkalnego przy ul. [...] za pomocą znaków i odstąpienie od nałożenia na inwestorkę obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, naruszało unormowany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy sytuacja materialnoprawna strony, ujmowana obiektywnie, ulegnie pogorszeniu i stanie się mniej korzystna w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji przez organ odwoławczy w istocie nie zmieniło sytuacji prawnej skarżącej Wspólnoty o czym przesądza zestawienie treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że skarżąca Wspólnota pomimo zawarcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernego wywodu w zakresie naruszenia jej zdaniem unormowanej w art. 139 k.p.a. niedopuszczalności orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się" w żaden sposób nie wyjaśniła w jaki sposób wydanie zaskarżonej decyzji pogorszyło jej sytuację. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że zakaz reformationis in peius nie ma wpływu na zakres rozpoznania sprawy ani też nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy - wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3301/14. Organ odwoławczy może natomiast orzec na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy w II instancji okaże się, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, co wynika wprost w dyspozycji art. 139 k.p.a. Taka sytuacja miała natomiast miejsce w przedmiotowej sprawie bowiem decyzją organu pierwszej instancji nałożono na inwestorkę obowiązek, który został wykonany, co wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez DWINB art. 139 k.p.a.
Nie można skutecznie w tej sprawie wskazywać na naruszenie art. 7 Konstytucji RP, który wadliwie oznaczono w zarzutach kasacji jako przepis postępowania w powiązaniu z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jest to niewątpliwie norma prawa materialnego, niemniej jednak nie doszło do obrazy tejże normy w realiach przedmiotowego postępowania przed organami nadzoru budowlanego jak i Sądem. Artykuł 7 Konstytucji statuuje zasadę legalizmu, zwaną również zasadą praworządności a wynika z niej, iż wszystkie organy władzy publicznej powinny działać na podstawie prawa i w jego granicach. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Działania organów administracji w tej sprawie, co wyżej wykazano, jak również i dokonywana weryfikacja tych działań przez Sąd pierwszej instancji nie pozwalają na uznanie twierdzeń kasacji, iż niedostrzeżono w tej sprawie naruszeń prawa, a tym samym złamano unormowaną w ww. przepisie zasadę praworządności.
Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zostały zaprezentowane w sposób, który umożliwia poznanie toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Także brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się całkowicie nieusprawiedliwione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił przedmiotową skargę kasacyjną.