II OSK 1918/06

II OSK 1918/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Jerzy Solarski /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 1104/05 - Wyrok WSA w Łodzi z 2006-03-08
II OZ 831/06 - Postanowienie NSA z 2006-09-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174 i art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1104/05 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie renty planistycznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 marca 2006r. sygn. II SA/Łd 1104/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, oddalił skargę B. R. na decyzję z dnia [...] nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zwanego dalej SKO lub Kolegium, w przedmiocie renty planistycznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organu, z których wynikało, że decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy N. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla B. R., byłej właścicielki nieruchomości złożonej z działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o nr: [...], [..], [...], [...] i [...] o powierzchni ogólnej [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], w wysokości [...] zł., a wyliczoną opłatę planistyczną pomniejszył o kwotę [...] zł wpłaconą na konto depozytowe tytułem przedpłaty, wskazując jednocześnie termin i sposób zapłaty. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą lub upzp., w związku z uchwałą Rady Gminy N. z dnia [...] Nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Ł. Nr [...] z dnia [...].
Po rozpatrzeniu odwołania B. R., w którym zakwestionowany został operat szacunkowy, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przed podjęciem rozstrzygnięcia organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne przeanalizowanie operatów szacunkowych, jednakże rzeczoznawca nie znalazł podstaw do obniżenia stawek za m²; stwierdził jedynie, że odnośnie do odszkodowania wypłaconego za grunt przejęty pod drogę wystąpiono do radcy prawnego celem renegocjacji ustalonej wysokości odszkodowania. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że wobec wejścia w życie w dniu [...] uchwały Rady Gminy nastąpiła zmiana przeznaczenia działek z upraw polowych na cele budownictwa jednorodzinnego, co spowodowało wzrost wartości tych nieruchomości. Ponieważ B. R. w dniu [...] i [...] sprzedała wymienione na wstępie działki, dlatego zgodnie z przepisem art. 36 ust. 4 ustawy powstał obowiązek naliczenia i pobrania jednorazowej opłaty w wysokości 30%, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Kolegium wskazało, że z wyceny rzeczoznawcy i opisu poszczególnych działek wynika, iż teren jest uzbrojony w wodę, elektryczność i gaz, a dojazd do działek został określony w skali przymiotnikowej jako przeciętny, przy uwzględnieniu faktu dojazdu bezpośredniego do poszczególnych działek drogą gruntową.
Skargę na tą decyzję wniosła B. R. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla sprawy i mogącym mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku, to jest art. 10 § 1 kpa, naruszenie art. 8 kpa i art. 7 kpa przez zaniechanie rozstrzygnięcia zgłoszonych wniosków - zarzutów do opinii biegłego rzeczoznawcy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej.
Sąd I instancji opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił i wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji jest art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 upzp. Podając treść tych przepisów wyjaśnił, że wydanie decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej nie zależy od uznania organu, lecz jest obligatoryjne i uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w tych przepisach, przy posiłkowym zastosowaniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr. 261, poz. 2603 ze zm.), wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. W dacie orzekania przez organy obu instancji nie obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Rozporządzenie to uwzględnił w sporządzonym w grudniu 2003r. operacie biegły rzeczoznawca. Z dniem 22 września 2004r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), którego unormowania dotyczące metod stosowanych w podejściu porównawczym przy dokonanej wycenie, a zastosowanej w sprawie przez biegłego, nie uległy zmianie. Zatem naruszenie przepisów nie miało wpływu na wynik sprawy i nie dawało podstaw do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. WSA stwierdził również, że orzekające w sprawie organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a opłata planistyczna została ustalona zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy, w związku z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 151 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 oraz 151 -156 tej ustawy. Jeśli chodzi o gwarancje procesowe, to przed wydaniem decyzji B. R. została zapoznana z zebranym materiałem dowodowym, w tym z operatami szacunkowymi, a przed wydaniem decyzji przez Kolegium organ ten zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie zgłaszanych wątpliwości. Ze znajdujących się w aktach sprawy operatów szacunkowych wynika natomiast, iż przedmiotowe działki nie są uzbrojone w media, a uzbrojenie istnieje w drodze gminnej, co nie jest przez skarżącą kwestionowane. Wobec tego rzeczoznawca majątkowy słusznie określił uzbrojenie nieruchomości jako dobre biorąc pod uwagę możliwość doprowadzenia mediów do przedmiotowych działek ze znajdujących się w drodze gminnej sieci energetycznej, wodociągowej i gazowej. To samo dotyczy możliwości dojazdu do nieruchomości.
Opisany wyrok zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą sporządził i wniósł w imieniu B. R. uprawniony pełnomocnik. W skardze kasacyjnej zarzucono:
1. naruszenie prawa procesowego, które ma istotne znaczenie dla sprawy, to jest art. 10 § 1 kpa przez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że organy I oraz II instancji nie umożliwiły wypowiedzenia się stronie co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i dowodów przed wydaniem decyzji.
2. naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa poprzez stwierdzenie przez WSA, że organy administracji państwowej podjęły wszystkie czynności procesowe zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie.
Na tej podstawie sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji SKO w Ł. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy N. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed NSA na rzecz skarżącej, według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej przyznano, że skarżąca pismem z dnia [...] została powiadomiona w trybie art. 10 § 1 kpa o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w postępowaniu przed organem II instancji; dotyczyło to też wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego do opinii z dnia [...]. Następnie została przesłuchana, o czym świadczy protokół z przesłuchania strony z dnia [...]. Taki sposób postępowania spowodował, że naruszono zasady postępowania w sposób mający wpływ na treść merytoryczną decyzji. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu było więc pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wiosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Niezależnie od powyższego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wtedy, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zachowanie wymagań art. 79 i 81 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 13.02.1986r. II SA 2015/85, ONSA 1986/1 poz. 13). Zarzucono, że organy orzekające w sprawie naruszyły prawo poprzez niezastosowanie art. 10 § 1 kpa., skoro po przesłuchaniu B. R. w charakterze strony nie umożliwiły jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w trybie art. 10 kpa. Naruszony został także art. 7 kpa, gdyż nieruchomości nie były uzbrojone w media, a dojazd do nich przebiegał drogą gruntową a nie asfaltową. Z uwagi na te wątpliwości i zastrzeżenia, powinny zostać przeprowadzone oględziny a także powołany biegły, co umożliwiłoby stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zadawanie pytań biegłemu. Co prawda organ administracji nie ma obowiązku zwracania się o sporządzenie opinii przez biegłego, fakultatywność działania oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego ale granice tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej, przez obowiązek podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ administracji naruszył zasadę prawdy obiektywnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
Stosownie do przepisu art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna wymagania powyższe spełnia z tym jednak zastrzeżeniem, że sformułowany w niej wniosek "o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji SKO w Ł. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy N." nawet przy zasadności skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony, a to wobec treści przepisu art.188 P.p.s.a. Unormowanie to upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny - po uchyleniu zaskarżonego orzeczenia - do rozpoznania skargi pod warunkiem jednak, że nie ma naruszeń postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Z przepisu tego wynika więc, że w skardze kasacyjnej, która oparta została na usprawiedliwionych podstawach i spowodowała uchylenie zaskarżonego wyroku, sformułowany był wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego. Tymczasem podlegająca rozpoznaniu skarga kasacyjna w ogóle zarzutu prawa materialnego nie formułuje.
Jeśli chodzi o podstawy skargi kasacyjnej, to według przepisu art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakiego rodzaju podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (bo w żadnym wypadku nie można mówić o naruszeniu prawa materialnego, co wynika z petitum i uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego) wskazano wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a to art.10 § 1 oraz art.7 z szeroką argumentacją popartą orzecznictwem sądów administracyjnych, które to przepisy miały zostać naruszone przez Sąd I instancji. Tymczasem postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest unormowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, regulowane jest natomiast przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem naruszenie tylko tej ustawy (P.p.s.a.) może stanowić podstawę skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Skoro więc przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują postępowania sądowoadministracyjnego, to oczywiste jest, że Sąd I instancji nie mógł przepisów tych naruszyć. Wskazanie więc przepisów regulujących postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej (kpa), jako podstawy skargi kasacyjnej, nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.