II OSK 1916/08

II OSK 1916/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-12-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Grażyna Radzicka /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 344/08 - Wyrok WSA w Krakowie z 2008-06-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 344/08 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Krakowie
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. II SA/Kr 344/08 rozpoznając skargę J. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę
- uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
- określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana
- zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego J. B. 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34
ust. 4 i art. 36 ustawy prawo budowlane (tj. Dz.U.06.156.1118 z późn. zm.), Starosta
Nowosądecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę
budynku mieszkalnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej na działkach ewid. nr [...] i [...] obręb ewid. P. Z. dla M. B.. Odwołując się do regulacji zawartej w art. 36 ust. 1 prawa budowlanego organ nakazał inwestorowi na czas robót ziemnych zapewnić nadzór archeologiczny (zgodnie z wymogiem zawartym w części II rozdziału 1 pkt 27 A miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "A-l" - MIASTO zatwierdzonego uchwałą nr XLIII/332/06 Rady Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój z dnia 28 lipca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 557, poz. 3532 z dnia 12 września 2006 r.)) oraz przed przystąpieniem do robót budowlanych dokonać rozbiórki istniejącego budynku drewniano-murowanego oznaczonego w projekcie cyfrą [...] po uprzednim zgłoszeniu rozbiórki lub uzyskaniu pozwolenia na rozbiórkę.
W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na
wniosek złożony w dniu 23 lipca 2007 r. przez M. B.. Organ wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i położona jest w terenach oznaczonych symbolem MN/U1/kz - zabudowa mieszkalno-usługowa, strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] pozytywnie zaopiniował projekt budowlany. Nadto organ podał, że projekt został wykonany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, a inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody Małopolskiego złożył J. B., zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji "w celu dokonania koniecznych zmian dotyczących lokalizacji rozbudowy na działce". W ocenie odwołującego się doszło do naruszenia ustaleń
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój, w którym w Części II - "Przepisy szczegółowe", w Rozdziale 1 - "Ogólne warunki realizacji zabudowy i zagospodarowania w obrębie ustalonych planem obszarów zainwestowania" zapisano, że dopuszcza się "na terenach omówionych w Części II Rozdział 2 a dotyczących ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów zainwestowania realizację w granicach działek zwartej zabudowy pierzei ulic oraz zabudowy szeregowej i bliźniaczej - na warunkach podanych w przepisach szczegółowych". Z uwagi na fakt, że w miejscu gdzie stoi budynek należący do inwestora nie przebiega żadna ulica, nie można mówić o zwartej zabudowie pierzei ulic. Możliwa jest natomiast zabudowa szeregowa lub bliźniacza. Analiza zabudowy na przedmiotowym terenie pokazuje, że występuje tu zabudowa bliźniacza, przy czym budynek należący do inwestora przylega do lewej granicy jego działki, zaś budynek odwołującego się do prawej granicy jego działki. Zatem partnerem do zabudowy bliźniaczej dla inwestora jest budynek znajdujący się po jego lewej stronie. Projektowana rozbudowa istniejącego budynku na całą szerokość działki oznacza całkowitą zmianę sposobu zagospodarowania działki oraz spowoduje utrudnienia w dojeździe na tyły posesji odwołującego się w razie pożaru. Odwołujący zarzucił również, że planowana inwestycja spowoduje dyskomfort psychiczny mieszkańców należącego do niego budynku z uwagi na możliwość obserwacji całej działki z tarasu inwestora oraz zagrożenie nagłego spływu wód opadowych z topniejącego śniegu lub podczas burzy z tarasu na jego działkę.
Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. (znak: [...]), na podstawie art. 30 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zgodnie z treścią ustaleń tekstowych, w terenie oznaczonym symbolem MN/U1/kz, utrzymano istniejącą zabudowę "z dopuszczeniem jej remontów, przebudowy i rozbudowy, z dopuszczeniem jej sytuowania w granicach działek lub w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki na warunkach określonych w przepisach szczególnych". Planowana rozbudowa istniejącego budynku poprzez dobudowę jednokondygnacyjnej części mieszkalnej (na poziomie istniejącej suteryny), ze stropodachem użytkowym (tarasem) została usytuowana w granicy z działką nr [...] (od strony zachodniej) oraz w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...] (wschód).
Powołując się na brzmienie § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie organ odwoławczy stwierdził, że wobec faktu, że zatwierdzony projekt przewiduje w granicy z działką nr ewid. [...] budowę ściany bez jakichkolwiek otworów, to spełnia on ustalenia prawa miejscowego i przepisów szczególnych. Jako niezasadny organ odwoławczy ocenił zarzut odwołującego się odnośnie spływu wody na jego posesję. Projekt przewiduje bowiem obudowę tarasu ścianami pełnymi gr. 25 cm na wysokość 110 cm (balustrada), pozostawiając dla spływu wód opadowych krawędź tarasu opadającą na działkę inwestora. Nadto organ wskazał, że dyskomfort jaki wiąże się z zamieszkaniem w zwartej zabudowie nie podlega ocenie na podstawie prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J. B., zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego i wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji.
W uzasadnieniu powtórzył zarzut naruszenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, podnosząc dodatkowo, że "planowana rozbudowa nie ma nic wspólnego z budową nową wolnostojącą", co oznacza konieczność zachowania przepisów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 12 ust. 1 pkt 2. Podkreślił, że nie zgadza się na zmianę istniejącej zabudowy bliźniaczej na zwartą.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, wskazując że podniesiony przez skarżącego zarzut jest nieuprawniony. Organ ponownie przytoczył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Nadto podniósł, że skarżący powołuje się w swojej skardze na ustalenia ogólne planu zawarte w Części II Rozdziału I planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój, w której zostały ustalone ogólnie obowiązujące warunki zabudowy jak również dopuszczone od nich odstępstwa. Natomiast przy określaniu warunków zabudowy dla poszczególnych terenów w pierwszej kolejności obowiązują ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego danym symbolem. Skoro zatem plan, w odniesieniu do działek położonych w terenach oznaczonych symbolem MN/111/kz, jednoznacznie dopuszcza lokalizację nowych inwestycji w granicy z działkami sąsiednimi lub w zbliżeniu do tych działek "na warunkach określonych w przepisach szczególnych" to planowana zabudowa jako zgodna z § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie narusza ustaleń planu miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę J. B. i uchylając zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji podkreślił na wstępie, że zaskarżona decyzja wskazuje wadliwą podstawę prawną bo art. 30 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 nr 156 poz. 1118 ze zm.). Natomiast decyzja organu pierwszej instancji nie przywołuje przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, którego zastosowanie jest niezbędne przy wydawaniu pozwolenia na budowę i zatwierdzaniu projektu. Poprzez brak odniesienia się do regulacji w art. 35 ust. 1 zdaniem Sądu naruszono przepisy tegoż artykułu.
W ocenie Sądu należało także odnieść się do kwestii zgodności kontrolowanego projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kontrolując pod tym kątem rozstrzygnięcia organów architektoniczno – budowlanych Sąd stwierdził, że na przedmiotowym terenie obowiązuje uchwała Rady Miasta i Gminy Piwniczna – Zdrój z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna – Zdrój, Jednostka strukturalna "A.I" – Miasto opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2006 r. nr 557 poz. 3532.
Zgodnie z § 1 uchwały ilekroć w uchwale mowa jest o "przepisach szczególnych" - należy przez to rozumieć przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi obowiązującymi w dniu uchwalenia planu.
W części II uchwały zatytułowanej przepisy szczegółowe, w Rozdziale 1 Ogólne warunki realizacji zabudowy i zagospodarowania w obrębie ustalonych planem obszarów zainwestowania, w pkt 9 wprowadzono zasadę, że na obszarze całej jednostki strukturalnej ustala się : realizację wszelkich form budownictwa tak mieszkaniowego jak i usługowego o niskich gabarytach zabudowy, obowiązek wkomponowania zabudowy w otaczający krajobraz górski, oraz o formach architektonicznych nawiązujących do tradycji budownictwa tego regionu.
W tych ogólnych warunkach realizacji zabudowy dopuszczono równocześnie:
- na terenach omówionych w Części II Rozdział 2 dotyczących ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów zainwestowania realizację w granicach
działek zwartej zabudowy pierzei ulic oraz zabudowy szeregowej i bliźniaczej - na warunkach podanych w przepisach szczegółowych,
- na terenie całej jednostki strukturalnej "A.l" - Miasto, w terenach zabudowy wszystkich form budownictwa mieszkaniowego, możliwość sytuowania w odległości mniejszej niż 3,0m od granicy działki, jak też w granicach działki budynków gospodarczych i garaży, zarówno wolnostojących jak również dobudowanych, pod warunkiem, że na sąsiedniej działce istnieje również możliwość usytuowania takich obiektów na w/w zasadach,
- w przypadkach uzasadnionych stanem istniejącej zabudowy oraz szerokością frontu istniejących działek mniejszą niż 18,0 m możliwość usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki, jak też w granicy działki – na warunkach podanych w przepisach szczegółowych.
Skoro przedmiotowa inwestycja nie dotyczy zwartej zabudowy pierzei ulicy (zabudowa pierzei ulicy nie jest -jak przyjął organ II instancji - drugą linią zabudowy pierzei Rynku) oraz zabudowy szeregowej i bliźniaczej, nie dotyczy budynku gospodarczego ani garażu, to zgodnie z zapisami planu budynek mieszkalny wtedy może być sytuowany w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki, jak też w granicy działki, jeżeli szerokość frontu działki będzie mniejsza niż 18 nr, a lokalizacja taka będzie zgodna z przepisami szczegółowymi.
Nadto, jak wynika z punktu 13 Rozdziału 1 planu, szczegółowe przeznaczenie i preferowany sposób zainwestowania zawarty w Rozdziale 2 - Struktura przestrzenna i szczegółowe warunki zagospodarowania poszczególnych terenów położonych w obrębie obszarów zainwestowania stanowi uzupełnienie podanych w niniejszym rozdziale obowiązujących ustaleń dla poszczególnych wyodrębnionych odnośnymi symbolami terenów.
Zgodnie z punktem 15 Rozdziału 2 w obrębie ustalonych planem wszelkich form terenów budownictwa mieszkaniowego, dopuszcza się zarówno remonty, przebudowę i rozbudowę istniejących obiektów, jak też realizację nowych budynków z zachowaniem pozostałych ustaleń planu oraz ograniczeń wynikających ze specyficznych warunków lokalizacyjnych określonych pod poszczególnymi symbolami przeznaczenia terenów w Części II Rozdział 2.
Według zapisów zawartych w Rozdziale 2 pkt b) dla terenu oznaczonego symbolem planu MN/ U 1/kz utrzymuje się istniejącą na tych terenach zabudowę, z dopuszczeniem jej remontów, przebudowy i rozbudowy oraz realizację zabudowy nowej wolnostojącej, z dopuszczeniem jej sytuowania w granicach działek lub w odległości mniejszej niż 3,0m od granicy działki na warunkach określonych w przepisach szczególnych.
Łączne odczytanie zapisów zawartych w ustaleniach ogólnych i szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem MN/U 1/kz prowadzi do wniosku, że na tym terenie , o ile szerokość frontu działki będzie mniejsza niż 18 m , możliwe jest sytuowanie budynku mieszkalnego w granicach działki lub w odległości mniejszej niż 3,0m od granicy działki, jeżeli spełnione będą warunki określone w przepisach szczególnych.
Zgodnie z przepisem § 12 ust.1 rozporządzenia sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co do zasady, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
Według ustępu 3 tego przepisu sytuowanie ściany budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli:
1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo
2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki.
Zdaniem Sądu organ nie wypowiedział się co do niemożności zachowania odległości 3 lub 4 metrów od granicy działki ze względu na rozmiary działki.
Ponieważ ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odsyłają do przepisów szczególnych, zastosowanie znajdzie przepis § 12 ust.4 rozporządzenia. Stanowi on, że jeżeli na sąsiedniej działce:
1) w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej,
2) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
Na projekcie zagospodarowania terenu podano, że ściana budynku nr 9 znajdującego się na działce [...] od strony granicy inwestora jest ścianą oddzielenia pożarowego. Wynika stąd, że nie ma ona otworów okiennych lub drzwiowych. Na projekcie zagospodarowania nie podano jednakże w jakiej odległości od granicy usytuowany jest ten budynek. Stąd też nie można określić, czy usytuowanie budynku inwestora od granicy jest w takiej samej odległości, czyli nie można ocenić czy jest prawidłowe.
Natomiast zlokalizowanie projektowanego budynku w granicy z działką [...] narusza omawiany przepis, stąd dostrzegając wyżej opisane nieprawidłowości projektu budowlanego organ winien, w myśl art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, wezwać do ich usunięcia pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego.
Nieuczynienie zadość temu wymaganiu zdaniem Sądu pierwszej instancji, powoduje że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza art. 35 prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor M. B. reprezentowany przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zgłoszono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna – Zdrój, jednostka strukturalna "A.I" -Miasto, zatwierdzonego uchwałą Nr XLIII/332/06 Rady Miasta i Gminy Piwniczna – Zdrój z dnia 28 lipca 2006 r. ( Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 557, poz. 3532 z dnia 12.09.2006 r., zwłaszcza przepisów § 4. ust. 9 i 13 oraz Rozdziału 2. Części II (podrozdział II.) tej uchwały – to jest na przesłance określonej w przepisie art. 174. pkt 1) ppsa – a to w szczególności poprzez przyjęcie, iż regulacje planu dotyczące poszczególnych obszarów wyodrębnionych odnośnymi symbolami nie mogą statuować bardziej liberalnych zasad lokalizacji zabudowy względem granic działek niż przepisy ogólne planu dopuszczające określone zasady tej lokalizacji na całym obszarze objętym planem, oraz poprzez przyjęcie, że zawarte w przedmiotowym planie miejscowym odwołanie do przepisów szczególnych regulujących kwestię lokalizacji inwestycji względem granic działek stanowi pozbawione prawnego znaczenia odwołanie do ogólnych regulacji w tym zakresie, podczas gdy w rzeczywistości odwołanie to nawiązuje do przepisów odnoszących się do planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim plany te mogą ustanawiać zasady lokalizacji inwestycji względem granic działek.
Składając jedynie zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku rozpoznanie skargi i jej oddalenie ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano na wadliwą interpretację zapisów planu zagospodarowania przestrzennego mającego zastosowanie w kontrolowanej sprawie.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej sformułowanie § 4 ust.13 planu pozwala na stwierdzenie, że zasady ogólne planu, które winny mieć zastosowanie w sprawie dopuszczają lokalizację obiektów nawet w granicy, stąd organy zasadnie przyjęły, że przedstawiony projekt jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a zarzut błędnej interpretacji powołanych w niej przepisów prawa materialnego Sąd uznał za trafny.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji.
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną – jak zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zabytków budowy systemów komunikacji, infrastruktury technicznej, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Natomiast w części szczegółowej przybierają formę konkretną ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu.
W niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać przepisy techniczno – budowlane, komplementarne w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do Prawa budowlanego.
Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, oznacza między innymi to, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W przedmiotowej sprawie zastosowanie miała Uchwała nr XLIII/332/06 Rady Miasta i Gminy Piwniczna – Zdrój z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna – Zdrój, Jednostka strukturalna "A.I" – Miasto opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego dnia 12 września 2006 r. ( Dz. U. z 2006 r. nr 557 poz. 3532).
W ogólnych warunkach realizacji zabudowy i zagospodarowania w obrębie ustalonych planem obszarów zainwestowania, a konkretnie w pkt 13, plan stanowi, że
"szczegółowe przeznaczenie i preferowany sposób zainwestowania zawarty jest w Rozdziale 2 – Struktura przestrzenna i szczegółowe warunki zagospodarowania poszczególnych terenów położonych w obrębie obszarów zainwestowania, które stanowią uzupełnienie podanych w niniejszym rozdziale obowiązujących ustaleń dla poszczególnych wyodrębnionych odnośnymi symbolami terenów". Wreszcie uzupełnienie co do form budownictwa zawiera pkt 15, który dopuszcza między innymi rozbudowę budynków – czyli formę przewidzianą w kontrolowanym rozstrzygnięciu.
Z treści zapisów Rozdziału 2 Planu zawierającego szczegółowe warunki wynika, że na terenach zabudowy mieszkalno – usługowej, w tym na przedmiotowym oznaczonym symbolem MN/U1/Kz "utrzymuje się istniejącą na tych terenach zabudowę, z dopuszczeniem jej remontów, przebudowy i rozbudowy oraz realizację zabudowy nowej wolnostojącej, z dopuszczeniem jej sytuowania w granicach działek lub w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki na warunkach określonych w przepisach szczególnych".
Z kolei przepisy szczególne czyli rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 nr 75 poz. 690 ze zm.) w brzmieniu na dzień wydania decyzji w § 12 ust. 3 pkt 1 pozwalają na sytuowanie budynku w granicy działki jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W powyższej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna – Zdrój –Jednostki strukturalnej "A.I" – Miasto z 2006 r. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. nr 156 poz. 1118 ze zm.) należało uznać za trafny.
Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien ponownie rozpoznać sprawę z zachowaniem wymogów art. 134 P.p.s.a.
Z tych względów na podstawie art. 185 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy gdyż przepisy art. 209 – 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.