II OSK 65/12

II OSK 65/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska - Szary
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1333/09 - Postanowienie NSA z 2012-01-10
IV SA/Wa 1950/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-04-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par. 2 w zw. z art. 15 i 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 18 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Renata Owczarzak Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1950/08 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o. o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy (pkt I) i zasądził od organu na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Zakroczym z dnia [...] marca 2008 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie Zakładu [...] na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] w Z. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Sprawa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyżej opisanej inwestycji prowadzona jest od wielu lat. Organ I instancji podejmował decyzje odmowne, które w wyniku odwołań inwestora były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Miasta Zakroczym decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyżej opisanej inwestycji budowlanej.
Rozpatrując odwołanie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że postępowanie administracyjne prowadzone jest w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż na mocy regulacji przejściowej zawartej w art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (11 lipca 2003 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z brzmienia przepisu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. wynika jednoznacznie, że organ odmawiając wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, władny jest wydać decyzję odmowną tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Zaś podstawą wydania decyzji odmownej było ustalenie, że ww. inwestycja nie może być zlokalizowana w granicach administracyjnych miasta. Organ I instancji stwierdził niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, jak również z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. organ I instancji nie wykazał podstaw do uwzględnienia i zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, w tym, że planowana inwestycja wypełnia hipotezę tego przepisu, jak również możliwości uwzględnienia przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, która straciła moc z dniem 1 października 2001 r. Ponadto odnosząc się do studium wskazano, że nie jest ono przepisem prawa miejscowego, zatem założenia zawarte w tym projekcie nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy wskazał także, że jeżeli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. musi wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Gdyby w tej sytuacji organ odwoławczy chciał ponownie rozstrzygać sprawę, to musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na utożsamieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zakroczym ustalającego przeznaczenie obszaru na którym była planowana inwestycja, oznaczonego symbolem B-4A/NU, tj. terenu lokalizacji zakładu utylizacji odpadów komunalnych z treścią wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu utylizacji odpadów, w tym również odpadów niebezpiecznych,
2. naruszenie art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację w świetle zgromadzonego materiału dowodowego,
3. naruszenie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z art. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez nieuwzględnienie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach oraz ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jako przepisów powszechnie obowiązującego prawa, z którymi zgodna powinna być decyzja o warunkach zabudowy,
4. naruszenie art. 23 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach poprzez jego nieuwzględnienie przy ocenie stanu faktycznego,
5. naruszenie art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z art. 3 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach, poprzez jego błędną interpretację,
6. naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie przy ocenie rzetelności prowadzonego postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta Zakroczym.
W uzasadnieniu skargi opisano postępowanie przed organem I i II instancji oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu wskazano, że dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej jest ograniczona wymogiem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Nadto wyjaśniono, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji organ odwoławczy, w ocenie Sądu, podał nieprzekonujące, zawarte w jednym zdaniu uzasadnienie dotyczące zastosowania art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska i tego, czy planowana inwestycja wypełnia hipotezę tego przepisu, jak również możliwości uwzględnienia przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, która straciła moc z dniem 1 października 2001 r.
Zdaniem Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli orzeczenia organu I instancji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od tej decyzji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Nadto Sąd podkreślił, że wg utrwalonego orzecznictwa wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Taka sama konkluzja, zdaniem Sądu, wynika również z treści art. 136 k.p.a. oraz z orzecznictwa Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 8/99).
W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zarzucił organowi I instancji wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a ograniczył się jedynie do wskazania nieprawidłowego zastosowania art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Nadto dopuścił się naruszenia prawa polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego i prawnego będącego podstawą decyzji, które to uchybienia, w ocenie Sądu, miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Nadto Sąd podkreślił, że decyzje w niniejszym postępowaniu wydawane były przez organy wielokrotnie. Istotnym elementem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy "bez zbędnej zwłoki", a więc sprawa powinna być rozstrzygnięta definitywnie, w sposób rozwiązujący spór. Przekazanie sprawy po raz kolejny do ponownego rozpatrzenia może uzasadniać pogląd o nieefektywności kontroli przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.
Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżając go w całości. Jednocześnie zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., tj.: przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i art. 40 ust. 2 i 3 tej ustawy, poprzez jego błędną wykładnię,
II. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może jednakże stwierdzić, w oparciu o przedstawione mu przez organ I instancji akta postępowania, iż organ ów nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu uzyskania dowodów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, czyli że de facto brak było rozpoznania sprawy w I instancji. Takiej wadliwości postępowania w I instancji organ odwoławczy nie może konwalidować, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Naruszyłby on bowiem w takim przypadku zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Ponadto, zgodnie z powołanym przepisem oraz art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeśli zaś zachodzi taka potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, to organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem organu taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Nadto wskazano, że przepisy art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, o ile w ogóle nie wykluczają przeprowadzenia postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy, to przeprowadzenie postępowania w tym zakresie wykracza poza zakres postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.
Zatem, zdaniem organu, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, powołanie biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedstawienie tego projektu wojewodzie celem stwierdzenia zgodności z prawem przedstawionych warunków oraz uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części. W każdym razie, zdaniem Kolegium, wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Ponadto działanie takie naruszyłoby w sposób oczywisty zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W związku z powyższym, zdaniem organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy i art. 40 ust. 2 i 3 ustawy polegającej na uznaniu, iż skoro sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była już wielokrotnie rozpatrywana przez organy obu instancji, to organ odwoławczy może, a wręcz powinien przeprowadzić postępowanie jak nie w całości, to w znacznej części (niemieszczące się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.) i wydać decyzję merytoryczną.
Powyższe zarzuty, zdaniem organu, należy również podnieść pod kątem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowały uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia administracyjnego.
Naruszenie to miało wpływ na rozstrzygnięcie, albowiem gdyby Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. (w związku z art. 15 i art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy i art. 40 ust. 2 i 3 ustawy), to musiałby oddalić skargę. A więc w sprawie tej organ nie naruszył przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo dokonał wykładni i zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowieniem z dnia 24 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie.
Następnie wobec ustania przyczyny zawieszenia, postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w § 2 tegoż artykułu. W związku z tym, że żadne okoliczności wskazujące na nieważność postępowania nie zaistniały, przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wadliwie zastosowało, w okolicznościach tej sprawy, konstrukcję prawną przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując po raz kolejny sprawę do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna kwestionując stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie zarzuca przede wszystkim błędną wykładnie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. i art. 136 k.p.a. oraz w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 40 ust. 2 i 3 tej ustawy, a także naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia.
W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie takiego uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może także wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, lecz tylko wówczas, gdy zachodzą przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania pozostawia pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., sygn. akt III ZP 5/96, opubl. OSNAPiUS z 1997 r., nr 15, poz. 262).
Uchylenie decyzji organu I instancji, pomimo istnienia możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a., narusza art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zatem zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy winien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nadto wyjaśnić z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: – takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, albo – takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., sygn. akt III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998r., sygn. akt FPS 2/98, opubl. ONSA z 1998 r., nr 3, poz. 79, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, opubl. ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88, wyrok z dnia 25 maja1983 r., sygn. akt II SA 403/83, opubl. ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 38, Komentarz. Kodeks postępowania administracyjnego -B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 592– 593).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że Sąd I instancji mając na uwadze uzasadnienie zaskarżonej decyzji zasadnie przyjął, iż w tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nieprawidłowo zastosowało konstrukcję prawną z art. 138 § 2 k.p.a. i po raz kolejny w sprawie wszczętej przecież w 1999 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Przede wszystkim prawidłowo uznał Sąd I instancji, że organ odwoławczy podał nieprzekonujące, a zawarte w jednym zdaniu uzasadnienie dotyczące zastosowania art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska i tego czy planowana inwestycja wypełnia hipotezę tego przepisu, jak również możliwości uwzględnienia przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, która straciła moc z dniem 1 października 2001 r. Prawidłowo także wskazano w zaskarżonym wyroku, iż organ odwoławczy nie zarzucił organowi I instancji w prowadzonym przecież, co już wyżej zaznaczono, od 1999 r. postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Zakładu [...] wadliwego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ograniczając się w zasadzie do wskazania nieprawidłowego zastosowania art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Trafnie Sąd zwrócił także uwagę, w tym prowadzonym przez wiele lat postępowaniu, na istotny element postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzyganie sprawy bez zbędnej zwłoki.
Niespornym zatem pozostaje w tej sprawie, że organ odwoławczy wydając decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. podał nieprzekonującą argumentację co do potrzeby uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, nie wskazując przy tym wadliwości prowadzonego przez wiele lat postępowania administracyjnego. Nie określił także powodów, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. Ma to o tyle istotne znaczenie, że organ I instancji wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji wskazując przepis prawa materialnego, który jego zdaniem pozwalał uznać, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. Zanegowanie tego powołanego przez organ I instancji przepisu spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeliby teoretycznie uznać, że organ wskazał niewłaściwy przepis prawa, a w rzeczywistości taka norma istnieje, to zadaniem organu odwoławczego nie jest wyłącznie tak, jak to miało miejsce w tej sprawie, zanegowanie wskazanej podstawy odmowy, lecz poszukiwanie takiej normy w systemie prawa, która ewentualnie pozwalałaby na merytoryczne rozstrzygnięcie takiej sprawy w ramach rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. Tego w niniejszej sprawie jednak nie uczyniono. Stąd też przy wskazanej wyżej wadliwości decyzji organu odwoławczego należało uznać prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej wadliwej wykładni przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 136 k.p.a., w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie. Podobnie nieusprawiedliwiony jest zarzut błędnej wykładni art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 40 ust. 2 i 3 tej ustawy, albowiem w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku trudno poszukiwać jest rozważań pozwalających uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonywał wykładni tych przepisów prawa materialnego, a więc nie pozwala to tym samym skutecznie czynić zarzutów w opisanym zakresie. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie opiera się na założeniu, że uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. miałoby wydać decyzję reformatoryjną i orzec o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Gdyby tak faktycznie było wówczas należałoby uchylić zaskarżony wyrok, lecz z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim w motywach zaskarżonego wyroku nie ma jakichkolwiek twierdzeń, które nakazywałyby organowi odwoławczemu wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z czym niewątpliwe wiązałoby się prowadzenie przez organ postępowania wykraczającego poza zakres art. 136 k.p.a. Przede wszystkim rozważania Sądu ograniczają się do potrzeby przeprowadzenia prawidłowego postępowania odwoławczego, a więc do rozpoznania odwołania i wydania decyzji zgodnej z art. 138 k.p.a. Przy czym obowiązek organu odwoławczego nie może ograniczać się wyłącznie, to co zaistniało w przypadku wydania zaskarżonej decyzji, tylko do kontroli decyzji organu I instancji ale Sąd zobowiązał organ odwoławczy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy określonej decyzją organu I instancji, to jest odmowy ustalenia warunków zabudowy, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia.
Skoro powyższe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego nie są usprawiedliwione, to tym samym niezasadny jest również zgłoszony zarzut naruszenia prawa procesowego, a to naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., który stanowił podstawę wydanego w sprawie wyroku przez Sąd I instancji.
Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.