II OSK 1913/24

II OSK 1913/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2762/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-09
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
§ 3 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1839
§ 3 ust. 1 pkt 55 lit. b, § 3 ust. 2 pkt 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2762/23 w sprawie ze skargi M.R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 września 2023 r. znak: DOA-WPPOH.612.305.2023.MK.2 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2762/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M.R., dalej: "skarżący", na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy", z dnia 19 września 2023 r. znak: DOA-WPPOH.612.305.2023.MK.2, w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, dalej: "RDOŚ", z dnia 25 stycznia 2023 r., znak: WPN-III.612.23.2023.ABA i zasądził od GDOŚ na rzecz M.R. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, postanowieniem z dnia 25 stycznia 2023 r. znak: WPN-III.612.23.2023.ABA odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji M.R. polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb L., gmina P.
Zdaniem RDOŚ, realizacja inwestycji, której projekt dotyczy, stoi w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 9 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Bolimowskiego Parku Krajobrazowego leżącego częściowo w granicach województwa mazowieckiego (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r. Nr 75, poz. 1978).
GDOŚ wydał zaskarżone postanowienie z 19 września 2023 r., utrzymując nim w mocy, jako prawidłowe, rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że organy obu instancji procedowały w tej sprawie na wniosek Wójta Gminy P., który wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji M.R.
GDOŚ zgodził się z organem I instancji, że planowana inwestycja narusza zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, tj. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. GDOŚ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336), dalej: "u.o.p.", w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, ze zm.), dalej: "rozporządzenie OOŚ", do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 u.o.p. lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Zgodnie zaś z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia OOŚ, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia.
GDOŚ stwierdził, że wnioskowana inwestycja znajduje się w granicach Bolimowskiego Parku Krajobrazowego, a objęta wnioskiem działka o nr ew. [...] ma powierzchnię 0,29 ha. Organ stwierdził jednakże, że wraz z przedłożonym do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy dotyczącym ww. działki, organy w równolegle prowadzonym postępowaniu uzgadniały dla tego samego inwestora inny projekt decyzji o warunkach zabudowy, tj. projekt decyzji dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na sąsiedniej działce nr ew. [...] o pow. 0,26 ha. Organ ustalił, że obie ww. działki oddziela pas o szerokości 4 m stanowiący działkę o nr ewidencyjnym [...]. W odniesieniu do tych ustaleń GDOŚ przypomniał, że z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia OOŚ wynika, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia OOŚ. GDOŚ uznał, że zgodnie z ww. przepisem należy zatem zsumować powierzchnię przedmiotowej inwestycji z inwestycją planowaną na działce o nr ew.[...]. Suma powierzchni terenów przeznaczonych pod te inwestycje wynosi zaś 0,55 ha.
GDOŚ wskazał następnie, że za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia uznaje się nie tylko powierzchnię zajętą przez budynki i infrastrukturę towarzyszącą, ale również całą pozostałą powierzchnię, która ulegnie przekształceniu w wyniku realizacji przedsięwzięcia, co oznacza, że wlicza się do niej również powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, podjazdów oraz innych utwardzonych powierzchni, ale również plac budowy czy też teren urządzony zgodnie z wolą inwestora (np. poprzez kształtowanie zieleni w ramach powierzchni biologicznie czynnej). Zatem ani określenie w projekcie decyzji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, ani określenie procentowej wartości powierzchni biologicznie czynnej, nie stanowi ograniczenia wskazującego powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia. Organ przyjął, że w przypadku, gdy informacje zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwalają na precyzyjne określenie, które części działki ulegną przekształceniu (nawet tymczasowemu), za powierzchnię zabudowy należy uznać cały teren zawarty między liniami rozgraniczającymi, na którym znajdzie się dane przedsięwzięcie.
Biorąc pod uwagę wyżej wymienione aspekty GDOŚ wskazał, iż uznać należy, że przekształceniu ulegnie obszar przekraczający 0,5 ha, a zatem zostanie przekroczony próg 0,5 ha określony w § 3 ust. 1 pkt 55 lit b tiret pierwsze rozporządzenia OOŚ. Tym samym przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza realizację zabudowy mieszkaniowej o powierzchni przekształconej większej niż 0,5 ha, a zatem zalicza się do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w odniesieniu do którego zastosowanie ma zakaz wskazany w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.
Zdaniem Sądu, z samego faktu, że inwestycja ma być realizowana na działce o pow. 0,29 ha nie można wyprowadzać automatycznie wniosku, iż teren całej tej nieruchomości ulegnie przekształceniu, a w konsekwencji, że zachodzi przesłanka do uznania całego terenu tej działki jako powierzchni zabudowy, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia OOŚ. Stanowisko organów podważa sens zawarciu w rozporządzeniu definicji "powierzchni zabudowy", na którą składa się "powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane" oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia", jeśli organy z góry przyjmowałyby, że w każdym przypadku "powierzchną zabudowy" jest powierzchnia całej działki inwestycyjne. To, na ile cała powierzchnia działki ulegnie przeobrażeniu i przekształceniu, uzależnione jest od konkretnej i w każdym wypadku indywidualnej sytuacji. Może się bowiem zdarzyć, że ze względu na konkretne uwarunkowania inwestycyjne, nie cała powierzchnia działki ewidencyjnej ulegnie przeobrażeniu wskutek realizacji zabudowy mieszkaniowej. Pozostawienie natomiast części działki bez żadnych przeobrażeń związanych z budową zabudowy mieszkaniowej powoduje, że część ta nie może zostać zakwalifikowana jako "pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia".
Zdaniem Sądu, realia tej sprawy są tego rodzaju, że nie ma podstaw do "kumulowania" oddziaływania przedmiotowej inwestycji z inwestycją planowaną na działce nr ew. [...] w celu uznania łącznie tych przedsięwzięć jako jednego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia OOŚ. Pojęcie "przedsięwzięcia", do którego nawiązuje zacytowany na wstępie, zastosowany w tej sprawie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia OOS, definiuje art. 3 ust. 1 pkt 13 ww. ustawy z 3 października 2008 r. wskazując, że jest nim zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Sąd zaznacza, że ma na uwadze przywołany przez organy nakaz uwzględnienia reguły określonej w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z uwagi na wymóg przestrzegania zasady prewencji oraz skuteczność zakazu dzielenia przedsięwzięć, uwzględniając, że w orzecznictwie TS UE wskazuje się, że jeżeli szereg przedsięwzięć ujmowanych łącznie może potencjalnie wywrzeć znaczące skutki w środowisku w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. L 26 z 28.1.2012 r., s. 1), ich skumulowany wpływ na środowisko należy ocenić, traktując je jako jedną całość. Celem dyrektywy jest bowiem całościowa ocena skutków wywieranych na środowisko naturalne przez przedsięwzięcia lub ich zmianę (por. wyrok TSUE z 28 lutego 2008 r., C-2/07, Abraham i inni, ECLI:EU:C:2008:133, pkt 42). Nie budzi w związku z tym wątpliwości, że z uwagi na to, iż konieczne jest zbadanie, czy dane przedsięwzięcia powinny być traktowane łącznie z uwagi na to, że mogą stanowić część większego zamierzenia. Sąd stwierdza jednakże, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 11 sierpnia 2017 r. VII SA/Wa 344/17). Powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy (zob. wyrok NSA z 23 marca 2021 r. III OSK 222/21). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że o ile nie neguje, iż istnieją przypadki, w których budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest częścią planowanego kompleksu mieszkaniowego (zespołu budynków) co rodzi obowiązek organu uzgadniającego powiązania tych inwestycji jako jednego przedsięwzięcia z uwagi na to, że tworzą one zorganizowaną całość zespoloną wspólnymi elementami infrastruktury, o tyle w tej sprawie, zdaniem Sądu, organy nie zdołały przekonująco wykazać, że inwestycja skarżącego na działce nr ew. [...] jest powiązania funkcjonalnie z inwestycją na działce nr ew. [...], stanowiąc razem przedsięwzięcie, do którego zastosowanie znajduje § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia OOŚ. Zastosowanie tego przepisu wymaga przeprowadzenia całościowej kwalifikacji przedsięwzięć pod kątem wykazania ich powiązań technicznych, użytkowych i funkcjonalnych, a istnienia tego rodzaju powiązań na gruncie tej sprawy organy uzgadniające nie wykazały. Wskazać należy, że w orzecznictwie trafnie zauważa się, że regulacja § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia OOŚ ma na celu zapobieganie sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W przypadku powstającej inwestycji taki zarzut trudno inwestorowi postawić. Analiza akt i przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji nie wskazuje na to, aby obie inwestycje stanowiły funkcjonalnie powiązaną całość. co skarżący w skardze zasadnie podnosi. Przeciwny wniosek organów orzekających w tej sprawie, jako opierający się wyłącznie na wskazaniu, że zastosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia OOŚ w tej sprawie uprawnia okoliczność, iż na działce o nr ewidencyjnym [...] inwestor zaplanował realizację przedsięwzięcia tego samego rodzaju co na działce o nr ewidencyjnym [...], Sąd uznaje za niezasługujący na aprobatę, gdyż nie towarzyszyło mu wykazanie, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest częścią planowanego kompleksu mieszkaniowego (zespołu budynków). Z akt sprawy wynika, że działkę nr ew. [...] od działki nr ew. [...] oddziela działka nr ew. [...] o szerokości 4 m oraz że inwestycji tych nie łączy nic oprócz osoby inwestora i tożsamego planowanego sposobu ich zagospodarowania. Nie są one w szczególności obsługiwane przez wspólną drogę wewnętrzną, gdyż każda z tych nieruchomości na własny dostęp do drogi publicznej.
Z powyższych względów w ocenie Sądu nieuprawnione było zastosowanie w tej sprawie przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia OOŚ poprzez zsumowanie powierzchni zabudowy działki [...] z powierzchnią zabudowy działki [...]. Każda z inwestycji planowanych na ww. działkach powinna być oceniana odrębnie, w konsekwencji czego przyjąć należy, że skoro teren zabudowy nie przekracza 0,5 ha, to przedsięwzięcie nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie znajduje w sprawie zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 9 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r.
Kierując się powyższymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził mające wpływ na wynik sprawy naruszenie zaskarżonymi postanowieniami przepisów § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia nr 9 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia OOŚ.
Skargę kasacyjną złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił:
1. Naruszenie prawa materialnego, tj.
1) § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, że za powierzchnię zabudowy nie można uznać całego terenu między liniami rozgraniczającymi, na którym znajduje się przedsięwzięcie, w przypadku gdy informacje zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwalają na precyzyjne określenie, które części działki ulegają przekształceniu (nawet tymczasowemu), w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia § 1ust. 2 pkt 2 rozporządzenia OOŚ wskazuje, że w przypadku gdy informacje zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie pozwalają na precyzyjne określenie, które z części działki ulegają przekształceniu (nawet tymczasowemu), za powierzchnię zabudowy należy uznać cały teren zawarty między liniami rozgraniczającymi, na którym znajduje się przedsięwzięcie;
2) § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia OOŚ w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.), dalej: "ustawa OOŚ", poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, ze nie ma podstaw do "kumulowania" oddziaływania przedmiotowej inwestycji z inwestycja planowaną na działce o nr ewidencyjnym [...], w celu uznania łącznie tych przedsięwzięć jako jednego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia OOŚ, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów wskazuje, że oceny powiązań z innymi przedsięwzięciami, a przede wszystkim kumulowania się oddziaływań projektowanych przedsięwzięć na danym obszarze, na który będzie oddziaływać dane przedsięwzięcie trzeba dokonać analizując powiązanie tego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami;
3) art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 oraz w związku z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, zobowiązany jest do ustalenia faktycznej powierzchni przeznczonej do przekształcenia w związku z realizacją przedsięwzięcia w sytuacji, gdy projekt decyzji nie zawiera w tym zakresie precyzyjnych ustaleń, podczas gdy organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest kompetentny do formułowania za organ główny treści decyzji o warunkach zabudowy, a dla wyniku rozstrzygnięcia jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
2. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w związku z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia OOŚ poprzez błędne uchylenie postanowienia GDOŚ i poprzedzającego postanowienia RDOŚ w Warszawie oraz przyjęcie, że kwestia powierzchni zabudowy nie została prawidłowo ustalona w realiach niniejszej sprawy przez wskazane organy, w sytuacji gdy to nie organ uzgadniający, a organ prowadzący postepowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien w projekcie decyzji wskazać położenie planowanej inwestycji (przeznaczenie gruntów) na przedmiotowej działce;
2) Art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ograniczenie się jedynie do wskazania przez WSA, że kwestia powierzchni zabudowy nie została prawidłowo ustalona w realiach niniejszej sprawy i brak wskazania odpowiednich wytycznych co do dalszego postepowania w tym zakresie przez właściwe orany;
3) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i uwzględnienie skargi podczas gdy prawidłowa ocena faktyczna i prawna w sprawie doprowadzić powinna do wniosku, że skargi nie należy uwzględniać.
GDOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M.R. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.
Ponadto, organ wniósł o zasądzeni kosztów postępowania oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Istota sporu dotyczy tego, czy uzgadniana przez organy ochrony środowiska inwestycja przekroczy powierzchnię zabudowy określoną w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 listopada 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839).
Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia OOŚ w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma podstaw do "kumulowania" oddziaływania przedmiotowej inwestycji z inwestycją planowaną na działce o nr ewidencyjnym [...], w celu uznania łącznie tych przedsięwzięć jako jednego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia OOŚ.
Wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Tymczasem w opisie naruszenia jest mowa o niewłaściwym zastosowaniu w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Jednak zarzutu niewłaściwego zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia OOŚ w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie podniesiono.
Dodać można, że Sąd pierwszej instancji nie wykluczył możliwości kumulowania się inwestycji z zakresu budownictwa mieszkaniowego. Uznał natomiast, że w niniejszej sprawie brak podstaw do przyjęcia powiązania funkcjonalnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził dalej, że zastosowanie przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia OOŚ wymaga przeprowadzenia całościowej kwalifikacji przedsięwzięć pod katem wykazania ich powiązań technicznych, użytkowych i funkcjonalnych, a istnienia tego rodzaju powiązań na gruncie tej sprawy organy uzgadniające nie wykazały.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na całość wypowiedzi Sądu pierwszej instancji w tej mierze, brak niewadliwego zarzutu w zakresie niewłaściwego zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3, a także zasadność uchylenia zaskarżonych postanowień z powodów procesowych (o czym będzie mowa dalej), nie jest możliwe zajęcie przesądzającego stanowiska na tym etapie postępowania. Kwestia ta powinna być ponownie zbadana i rozważona w dalszym postępowaniu uzgodnieniowym.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 oraz w związku z art. 53 ust. 5 "u.p.z.p.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, zobowiązany jest do ustalenia faktycznej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w związku z realizacją przedsięwzięcia.
Pojęcie "powierzchni zabudowy" nie oznacza powierzchni całej działki inwestycyjnej. Wynika to jednoznacznie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, który zawiera definicję "powierzchni zabudowy". Definicja ta byłaby bowiem zbędna, gdyby "powierzchnia zabudowy" była równoznaczna z powierzchnią działki inwestycyjnej. Brak szczegółowego wskazania lokalizacji planowanej inwestycji (budynków mieszkalnych i towarzyszącej im infrastruktury) nie oznacza przekształcenia całej powierzchni działki, na której inwestycja ta ma być zrealizowana.
Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się stanowiskiem, według którego, w sytuacji, gdy organ kwestionuje wielkość powierzchni zabudowy podaną przez inwestora, winien on w sposób jednoznaczny wykazać stosownymi wyliczeniami, że powierzchnia ta będzie inna niż określona przez inwestora. Organ nie może przy tym poprzestać jedynie na ogólnych stwierdzeniach, czy też przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1763/22; wyrok NSA z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 278/23).
Jest niewątpliwe, że w świetle charakteru postepowania uzgodnieniowego, a także dyspozycji z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., organ uzgadniający, tj. RDOŚ, nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie zgodnie z regułami obowiązującymi w przypadku sprawy indywidualnej załatwianej decyzja administracyjną. Jest jednak także niewątpliwe, że merytoryczna treść postanowienia o uzgodnieniu nie należy do organu głównego właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wynika to wprost z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. a także systematyki normatywnej, według której, definicja powierzchni zabudowy, na potrzeby kwalifikacji środowiskowej zawarta została w przepisie § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia OOŚ.
Nie wykluczając możliwości dokonania przez organ uzgadniający własnych ustaleń w zakresie kompetencji do wydania postanowienia opartego na art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., można skonstatować, że o ile podjęcie oceny merytorycznej na podstawie projektu decyzji i własnych ustaleń organu nie będzie możliwe, organ może odmówić uzgodnienia z powodu niewystarczających danych przedstawionych przez organ główny i inwestora.
W niniejszej sprawie odmowa została jednak uzasadniona poprzez przyjęcie założenia, że cała działka będzie stanowiła powierzchnię zabudowy. Takie stanowisko, w świetle poglądu przedstawionego w orzecznictwie wyżej zaprezentowanym, stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 K.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z poprzedzających uwag wynika, nie jest także zasadny zarzut oznaczony jako pkt 1.1 skargi kasacyjnej.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak stosownych wskazań stanowi uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym zakresie organy powinny kierować się stanowiskiem wyrażonym w niniejszym uzasadnieniu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.