II OSK 1912/23

II OSK 1912/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 246/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-06-07
II OSK 19/12 - Wyrok NSA z 2012-11-14
VII SA/Wa 110/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-07-04
Skarżony organ
Rada Miasta~Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Miejskiej w N. oraz P. sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 246/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w N. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta N. – Południowy-Zachód 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1. i 3. i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 246/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w N. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta N. – Południowy-Zachód, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego w tej uchwale symbolem 1P/U w granicach działki ewidencyjnej nr [...]1 (obręb N.) (pkt 1) i w pozostałej części – dotyczącej terenów w granicach działek ewidencyjnych nr [...]2 i [...]3 (obręb N.) – skargę odrzucił (pkt 2) oraz zasądził od Gminy N. na rzecz skarżącego P. sp. z o.o. z siedzibą w N. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 15 marca 2023 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną wyżej uchwałę ‒ "zaskarżając ją w zakresie braku przeznaczenia terenów na działkach nr [...]1 i [...]3 położonych w N. na tereny gospodarowania odpadami oraz w zakresie braku przeznaczenia terenu na działce nr [...]2 w N. na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej oraz na tereny gospodarowania odpadami". Zarzuciwszy uchwale naruszenie:
1. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") ‒ przez podjęcie uchwały mimo braku jej zgodności z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2019 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N." (dalej: "studium") w zakresie braku przeznaczenia terenów na działkach nr [...]1 i [...]3 na tereny gospodarowania odpadami oraz w zakresie braku przeznaczenia terenu na działce nr [...]2 na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej oraz na tereny gospodarowania odpadami, mimo że studium dopuszcza takie przeznaczenie wskazanych terenów w planie miejscowym, a na wskazanych terenach prowadzona jest przez skarżącą działalność z zakresu gospodarowania odpadami oraz działalność produkcyjno-usługowa;
2. art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ‒ przez brak ustalenia w uchwale przeznaczenia terenów na działkach nr [...]1 i [...]3 na tereny gospodarowania odpadami oraz przez brak przeznaczenia terenu na działce nr [...]2 na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej oraz na tereny gospodarowania odpadami, mimo że na wskazanych terenach prowadzona jest przez skarżącą działalność z zakresu gospodarowania odpadami oraz działalność produkcyjno-usługowa;
3. art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm., dalej: "k.c.") oraz art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") ‒ przez brak przeznaczenia terenów na działkach nr [...]1 i [...]3 na tereny gospodarowania odpadami oraz przez brak przeznaczenia terenu na działce nr [...]2 na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej oraz na tereny gospodarowania odpadami, mimo że na wskazanych terenach od kilkunastu lat prowadzona jest przez skarżącą działalność z zakresu gospodarowania odpadami oraz działalność produkcyjno-usługowa, co ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą oraz jej prawo własności, a także przysługujące jej obligacyjne prawa majątkowe do ww. nieruchomości, co zostało dokonane bez należytego wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych;
4. § 4 pkt 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) w zw. z Ip. 7.6 jego załącznika nr 1 ‒ przez dopuszczenie w § 15 ust. 19 pkt 2 lit. a uchwały lokalizacji istniejącego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na działkach nr [...]1 i [...]3, przy jednoczesnym braku oznaczenia terenu tych działek symbolem literowym "O" oraz kolorem ciemnoszarym na rysunku planu
‒ spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały "w zakresie, w jakim tereny na działkach nr [...]1 i [...]3 położonych w N. nie zostały w tej uchwale przeznaczone na tereny gospodarowania odpadami oraz w zakresie, w jakim teren na działce nr [...] położonej w N. nie został przeznaczony na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów tub zabudowy usługowej oraz na tereny gospodarowania odpadami". Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z wyszczególnionych w petitum skargi dokumentów, celem ustalenia: przedmiotu działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą; miejsca prowadzenia tej działalności; przysługiwania skarżącej prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]1, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; przysługiwania skarżącej prawa obligacyjnego do korzystania z części nieruchomości w zakresie działki nr [...]2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; przysługiwania skarżącej prawa obligacyjnego do korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]3, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; podziału działki nr [...]4 na działki nr [...]5 i [...]6; wiedzy organu planistycznego o faktycznym sposobie zagospodarowania działek nr [...]2, [...]3 i [...]1; istnienia interesu prawnego skarżącej, który został naruszony uchwałą. Skarżąca wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z planem miejscowym działki nr [...]1 i [...]3 znajdują się na terenie oznaczonym jako tereny zabudowy obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej, o symbolu "1P/U", z kolei działka nr [...]2 ‒ na terenie zabudowy usługowej, oznaczonym symbolem "6U". Z ustaleń planu wynika ‒ zdaniem skarżącej ‒ że nie będzie ona mogła na ww. działkach lokalizować nowych inwestycji w zakresie składowania odpadów, utylizacji odpadów, segregacji odpadów. Nadto na działce nr [...]2 spółka nie może prowadzić działalności usługowo-produkcyjnej, a wyłącznie działalność usługową. Ustalone w planie przeznaczenie ww. działek nie zmierza do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, a nadto nie uwzględnia istniejącego przeznaczenia terenu. Zaskarżona uchwała ingeruje w prawo własności skarżącej, jak również w prawa majątkowe najemcy do dysponowania przedmiotową nieruchomością zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.
Wobec braku właściwego oznaczenia nieruchomości, do których skarżąca posiada tytuł prawny, jako terenów gospodarowania odpadami, a także jako terenów obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej, skarżąca nie może mieć pewności, że jej działalność, prowadzona na tym terenie od wielu lat, nie zostanie uznana za naruszającą przepisy planu miejscowego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N., reprezentowana przez Burmistrza N., a zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi na koszt skarżącej, a ponadto o uwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w odpowiedzi na skargę oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu wskazano, że obszar opisany w skardze został w studium przeznaczony pod funkcję "P/U" ‒ tereny zabudowy produkcyjno-magazynowej lub usługowej. Zgodnie ze studium na tym terenie jest możliwa zabudowa produkcyjno-magazynowa lub usługowa, obiekty produkcyjne, składy i magazyny, przemysł wszystkich technologii wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę, a także zabudowa mieszkaniowa wyłącznie na użytek właściciela terenu, zieleń urządzona, parkingi itp. Ponadto studium zakazuje lokalizacji w tym miejscu inwestycji w zakresie składowania odpadów, utylizacji odpadów, segregacji odpadów. Zostało to powielone w uchwale, co pozwoliło na zachowanie zgodności pomiędzy planem, a studium. Przedmiotowy teren oznaczony został następującymi symbolami: działki nr [...]3 oraz [...]1 jako "1P/U", a działka nr [...]2 jako "6U". Na działce nr [...]2 usytuowana jest część budynków, które swoją kontynuację mają na działkach nr [...]7 i [...]8. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, budynki te oznaczone zostały symbolem "t1", co oznacza, że są to budynki garażowe, a nie produkcyjne, czy usługowe. Niemniej wprowadzenie na wskazanych działkach jednolitego przeznaczenia pod funkcję usługową "6U" pozwoliło zachować zgodność ze studium. Dla terenu "1P/U" w § 15 ust. 19 pkt 2 lit. a planu wskazano na dopuszczenie lokalizacji istniejącego już [...]. Wprowadzenie powyższych ustaleń do studium, a w konsekwencji do planu miejscowego, było działaniem świadomym i miało na celu wyeliminowanie powstawania nowych inwestycji z zakresu składowania odpadów w takich lokalizacjach, jak omawiana wyżej, w pobliżu gęsto zabudowanych terenów zurbanizowanych, w tym zabudową mieszkaniową, usługową (m.in. szkołą). Zarówno studium, jak i plan nie nakazują zaprzestania funkcjonowania inwestycji, lecz ograniczają możliwości rozszerzenia działalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części ‒ i to z innych przyczyn niż w niej wskazano ‒ zaś w pozostałej części podlega odrzuceniu.
Sąd podniósł, że uchwała w sprawie planu miejscowego została zaskarżona jedynie "w zakresie braku przeznaczenia terenów na działkach nr [...]1 i [...]3 położonych w N. na tereny gospodarowania odpadami oraz w zakresie braku przeznaczenia terenu na działce nr [...]2 w N. na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej oraz na tereny gospodarowania odpadami". Zdaniem Sądu takie określenie przedmiotu zaskarżenia nie może być rozumiane literalnie, gdyż prowadziłoby to do wniosku, że skarga została skierowana przeciwko regulacji nieistniejącej. Podobnym błędem logicznym jest dotknięty także wniosek skargi ‒ o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały "w zakresie, w jakim tereny na działkach nr [...]1 i [...]3 położonych w N. nie zostały w tej uchwale przeznaczone na tereny gospodarowania odpadami oraz w zakresie, w jakim teren na działce nr [...]2 położonej w N. nie został przeznaczony na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów tub zabudowy usługowej oraz na tereny gospodarowania odpadami". Należało więc w ocenie Sądu przyjąć, że skarżąca w istocie zakwestionowała ustalenia planu odnoszące się do tych działek położonych na obszarze planu, których spółka jest właścicielem (działka nr [...]1) albo najemcą (działki nr [...]2 i [...]3), zaś wskazany "brak (określenia) przeznaczenia" tych działek w sposób oczekiwany przez skarżącą stanowi w istocie podstawowy zarzut pod adresem tych regulacji.
W ocenie Sądu badając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej ustaleniami planu, należy odróżnić sytuację, gdy spółka wywodzi swój interes prawny z przysługującego jej prawa własności nieruchomości położonej na obszarze planu (działki nr [...]1), od przypadków, gdy źródeł tego interesu upatruje w swym prawie najmu nieruchomości położonych na obszarze planu (działek nr [...]2 i [...]3).
Zdaniem Sądu, ustalenia zaskarżonego planu miejscowego, odnoszące się do terenu obejmującego działkę nr [...]1 stanowiącą własność skarżącej (w granicach tej działki), naruszają interes prawny skarżącej.
Sąd podniósł, że odmiennie rzecz się przedstawia w przypadku położonych w granicach planu nieruchomości, względem których spółce przysługuje wyłącznie prawo najmu (działki nr [...]2 i [...]3), albowiem przepis art. 659 § 1 k.c. nie stanowi samoistnej podstawy do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego.
Naruszenia interesu prawnego nie sposób też skutecznie wyprowadzić z ogólnych regulacji poświęconych swobodzie działalności gospodarczej w tym z przywołanego w uzasadnieniu skargi art. 20 Konstytucji RP.
W konsekwencji Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą w tej części, która odnosiła się do terenów położonych w granicach działek nr [...]2 i [...]3, dlatego w tej części Sąd odrzucił skargę.
Dokonując merytorycznej oceny skargi Sąd wyjaśnił, że jedną z zasad sporządzania planu miejscowego jest wymóg zachowania zgodności postanowień planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Oceniając zaskarżoną uchwałę w tym zakresie dostrzegł, że teren działki nr [...]1 wchodzący w skład obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem "1P/U", w obowiązującym studium został zaliczony do terenów przeznaczonych w tym dokumencie pod funkcję "MW".
Zgodnie z ustaleniami planu teren oznaczony symbolem 1P/U to teren zabudowy "obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej" (§ 3 pkt 1 lit. g uchwały), dla którego ustalono lokalizację obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej w zabudowie wolnostojącej (§ 15 ust. 19 pkt 1 lit. b uchwały), a także dopuszczono lokalizację istniejącego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (§ 15 ust. 19 pkt 2 lit. a uchwały) oraz ‒ bardziej ogólnie ‒ lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z zakresu zabudowy przemysłowej lub magazynowej oraz gospodarowania odpadami (§ 5 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały).
Z kolei zgodnie z ustaleniami kierunków studium (s. 63-64) przyjęte w nim oznaczenie "MW" odnosi się do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z funkcją wiodącą – zabudową mieszkaniową wielorodzinną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę oraz z funkcją uzupełniającą – usługami nieuciążliwymi towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej, w tym np. usługami sportu, rekreacji, kultury, oświaty, zdrowia, handlu, biur, zieleni urządzonej, placów gier i zabaw (s. 63 studium).
W ocenie Sądu przeznaczenie w planie terenu działki nr [...]1 pod zabudowę obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowę usługową, z dopuszczeniem lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z zakresu zabudowy przemysłowej lub magazynowej oraz gospodarowania odpadami, pozostaje w sprzeczności z odnośnymi ustaleniami studium, które dla tego terenu przewidują przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z nieuciążliwymi usługami towarzyszącymi takiej zabudowie.
Sąd uznał zatem, że do przeznaczenia w zaskarżonym planie terenu działki nr [...]1 pod funkcję produkcyjno-usługową ("1P/U") doszło niezgodnie z ustaleniami studium, w którym dla tego terenu przewidziano funkcję mieszkaniową wielorodzinną ("MW"), a więc z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a co za tym idzie, stwierdził nieważności uchwały w części odnoszącej się do terenu 1P/U w granicach działki nr [...]1 (pkt 1 sentencji wyroku).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności wniosła Gmina N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części obejmującej pkt 1 oraz 3 jego sentencji.
Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu: art. 6 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;
2. naruszenie prawa procesowego, w postaci art. 206 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. przez nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;
3. błędną wykładnię treści § 15 ust. 19 pkt 1 litera "b)" oraz § 15 ust. 19 pkt 2) litera "a)" uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta N. – Południowy Zachód (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2022 r., poz. [...]) w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977, wcześniej z 2022 r., poz. 503).
Jako podstawy kasacyjne wskazano:
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował oraz niezasadnie uznał, że zapisy art. 6 ust. 1, art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakoby ustalenia zaskarżonej uchwały Nr [...] naruszały ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N., uchwalonego przez Radę Miejską w N. uchwałą nr [...] z dnia [...] 2019 r. w zakresie objętym skargą, wskutek czego za nieważny uznał zapis zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego w tej uchwale symbolem 1P/U w granicach działki o numerze ewidencyjnym [...]1 (obręb N.) czyli w odniesieniu do terenu będącego własnością skarżącego. Tymczasem w treści studium (strona 59) w punkcie 7 Ogólnych zasad zapisano, że na terenie, obecnie określonym jako działka nr [...]1 (oraz dla działek zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie dopuszcza się dla istniejącej zabudowy ustalenie w planie miejscowym przeznaczenie terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem niezależnie od kierunku przeznaczenia w studium. To właśnie wskutek takich ustaleń zawartych w studium, w przedmiotowym miejscowym planie na działce o numerze ewidencyjnym [...]1 obręb N. wprowadzono (na etapie opracowywania projektu planu zagospodarowania przestrzennego) funkcję 1P/U, to znaczy teren obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej.
2. Żądania skarżącego jedynie w nieznacznej części (punkt 1 sentencji wyroku) zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnione i to – jak tutaj wykazujemy – niezasadnie. Odrzucenie żądań odnoszących się do terenów w granicach działek ewidencyjnych nr [...]2 i [...]3 (obręb N.) w punkcie 2 sentencji zaskarżonego wyroku oznacza, że w tym zakresie skarżący przegrał proces. W ocenie wnoszącego niniejszą skargę kasacyjną – winno to skutkować stosunkowym obniżeniem, bądź też nawet oddaleniem żądania skarżącego w przedmiocie zasądzenia od gminy N. zwrotu kosztów postępowania.
3. Użycie w zaskarżonej przez spółkę P. sp. z o.o. w tekście planu miejscowego w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...]1 (obręb N.) oznaczenia 1P/U, pomimo zapisu w studium (str. 63) o funkcji MW, z uwagi na przyzwolenie zawarte w tymże studium dopuszczające w tym przypadku przeznaczenia zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem niezależnym od kierunku przeznaczenia w studium (str. 59) nie stanowi naruszenia ustaleń tego studium. Tym samym nie ma mowy o naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W oparciu o te podstawy wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Ponieważ – jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku – Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich ustaleniach wyszedł poza granicę żądań i dowodów przytoczonych przez stronę skarżącą, organy gminy odnosząc się do argumentacji tejże strony pominęły istotny dokument w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w N., I Wydziału Cywilnego, sygn. akt I Ns 215/20 z dnia 22 marca 2022 r., którego przedstawienie pomogłoby Sądowi ustalić okoliczności i przyczyny wprowadzenia do zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu, zapisu o zastąpieniu funkcji MW w odniesieniu do działki nr [...]1 funkcją 1P/U. Wniesiono zatem o dopuszczenie dowodu z treści postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt I Ns 215/20, na okoliczność że jeszcze na etapie prac planistycznych przy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na części działki, z której została wówczas wydzielona nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]1, dostrzeżona została potrzeba wprowadzenia do zapisów planistycznych wzmianki o przeznaczeniu wydzielanej działki nr [...]1 (obręb N.) pod funkcję 1P/U (zamiast funkcji MW), jako że wnioskodawca w tamtym postępowaniu twierdził i dowodził, że działka którą wydzielono jest mu niezbędna w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.
Ponadto, wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy N. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. z siedzibą w N., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w części dotyczącej żądania zmiany rozstrzygnięcia Sądu I Instancji o kosztach postępowania, tj. pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona zakwestionowała zasadność skargi kasacyjnej w tym zakresie.
W drugiej kolejności skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło P. sp. z o.o. z siedzibą w N., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w zakresie pkt 1.
Wyrokowi, na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż uchwała nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta N. – Południowy Zachód (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z [...] r., poz. [...]) w części dotyczącej terenu oznaczonego w tej uchwale symbolem 1P/U (z dopuszczeniem lokalizacji istniejącego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych) w granicach działki ewidencyjnej nr [...]1, obręb N., tj. w zakresie § 15 ust. 19 pkt 1 lit. b w zw. z § 15 ust. 19 pkt 2 lit. a uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta N. – Południowy Zachód, narusza ustalenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2019 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N.", bowiem dla terenu tej działki w studium przewidziano funkcję mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną symbolem MW, wobec czego na wskazanej wyżej podstawie Sąd I instancji w punkcie 1 zaskarżonego wyroku stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta N. – Południowy Zachód (w części dotyczącej terenu oznaczonego w tej uchwale symbolem 1P/U w granicach działki ewidencyjnej nr [...]1, obręb N., podczas gdy przedmiotowa uchwała nie narusza ustaleń ww. studium, bowiem na stronie 59 w punkcie 7 uwag ogólnych tekstu studium podano: "Dopuszcza się dla istniejącej zabudowy ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem niezależnie od kierunku przeznaczenia w Studium" oraz w załączniku nr 1 do ww. uchwały dla przedmiotowej działki wskazano uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego na funkcję P/U, a nadto z powołanych w skardze dowodów z dokumentów wynikało, iż na działce nr [...]1 skarżąca jeszcze przed uchwaleniem studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziła działalność gospodarczą w zakresie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (co jest także niesporne między skarżącą a organem), zatem przepisy art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie miały zastosowania w tej sprawie na podstawach podanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;
2. z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż powyższy zarzut nie jest zasadny, na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., polegające na jego niezastosowaniu, a w konsekwencji na wydaniu zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1 i sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które to uzasadnienie nie odpowiada prawu i zawarto w nim błędne wytyczne dla organu administracji publicznej przez pominięcie przez Sąd I instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku i sporządzeniu jego uzasadnienia okoliczności wynikającej z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2019 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N.", która to uchwała wraz ze studium znajduje się w aktach sprawy, tj. iż przeznaczenie terenu tej działki na funkcję 1P/U z dopuszczeniem lokalizacji istniejącego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na podstawie § 15 ust. 19 pkt 1 lit. b w zw. z § 15 ust. 19 pkt 2 lit. a uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta N. – Południowy Zachód nie narusza ustaleń ww. studium, bowiem na stronie 59 w punkcie 7 uwag ogólnych studium podano: "Dopuszcza się dla istniejącej zabudowy ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem niezależnie od kierunku przeznaczenia w Studium", a nadto z powołanych w skardze dowodów z dokumentów wynikało, iż na działce nr [...]1 skarżąca jeszcze przed uchwaleniem studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziła działalność gospodarczą w zakresie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (co jest także niesporne między skarżącą a organem), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż przeznaczenie terenu tej działki na funkcję 1P/U z dopuszczeniem lokalizacji istniejącego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w planie miejscowym nastąpiło niezgodnie z ustaleniami studium, co doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, iż z tej przyczyny uchwała ws. planu miejscowego w zakresie zaskarżonym przez skarżącą jest nieważna na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zawierając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędne wskazanie dla organu administracji publicznej, iż terenu działki nr [...]1 nie może on przeznaczyć w uchwale ws. planu miejscowego na funkcję 1P/U z dopuszczeniem lokalizacji istniejącego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych.
Na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu – uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2019 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N.l" wraz z załącznikami nr 1-4 celem ustalenia faktu:
– uchwała nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta N. – Południowy Zachód w części dotyczącej terenu oznaczonego w tej uchwale symbolem 1P/U (z dopuszczeniem lokalizacji istniejącego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych) w granicach działki ewidencyjnej nr [...]1, obręb N., tj. w zakresie § 15 ust. 19 pkt 1 lit. b w zw. z § 15 ust. 19 pkt 2 lit. a uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta N. – Południowy Zachód, nie narusza ustaleń uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2019 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N.".
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od Rady Miejskiej w N. na rzecz skarżącej koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie na koszt skarżącego wzajemnie, ewentualnie (z ostrożności procesowej w wypadku, gdyby doszło z jego strony do uchybienia ustawowego terminu na jej wniesienie) – o odrzucenie jego skargi kasacyjnej na jego koszt.
W uzasadnieniu strona podtrzymała własną skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnicy skarżących kasacyjnie (obu stron postępowania sądowoadministracyjnego) zrzekli się rozprawy.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Obie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty zostały uwzględnione.
Zarówno w skardze kasacyjnej organu, jak i w skardze kasacyjnej spółki trafnie wskazano na błędne upatrywanie przez Sąd I instancji sprzeczności zaskarżonego planu w części oznaczonej symbolem 1P/U oraz treści wyrażonej w § 15 ust. 19 pkt 2 lit. a z ustaleniami studium, które doprowadziło do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności uchwały w tej części w granicach działki nr [...]1. Sąd uznając, że do przeznaczenia w planie miejscowym terenu, na którym znajduje się działka nr [...]1 pod funkcję produkcyjno-usługową doszło niezgodnie z ustaleniami studium, które dla tego terenu przewiduje funkcję mieszkaniową wielorodzinną stwierdził, że niezgodność ta wypełnia znamiona istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Rację mają zaś skarżący kasacyjnie, którzy zgodnie podnoszą, że do wskazywanej w zaskarżonym wyroku sprzeczności pomiędzy planem miejscowym i studium nie doszło. Wprawdzie działka nr [...]1 znajduje się w obszarze oznaczonym w studium symbolem MW, to jednak, z uwagi na ustalenia studium znajdujące się w części "Kierunki (...) 2.2. Ustalenia funkcjonalno-przestrzenne dla poszczególnych terenów, w tym wyłączonych z zabudowy oraz wskaźniki dotyczące użytkowania i zagospodarowania terenów" (zamieszczone na s. 59), lokalizacja na przedmiotowej nieruchomości istniejącego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, zgodnie z brzmieniem § 15 ust. 19 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, w zabudowie w granicy terenu działki sąsiedniej lub w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej (§ 15 ust. 19 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały), okazała się dopuszczalna. Wypada bowiem wskazać, że według pkt 7 "Ogólnych zasad" określonych w wyżej wskazanym fragmencie studium: "Dopuszcza się dla istniejącej zabudowy ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem niezależnie od kierunku przeznaczenia w Studium".
Uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd stwierdził nieważność planu miejscowego w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1P/U w granicach działki nr [...]1, pociągało za sobą uchylenie tego orzeczenia również w części dotyczącej zwrotu kosztów postępowania. Z tego też względu ocena podniesionego przez organ zarzutu naruszenia art. 206 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. stała się bezprzedmiotowa.
W tych okolicznościach również ocena drugiego zarzutu skarżącej kasacyjnie spółki, który został podniesiony "z ostrożności procesowej" na wypadek nieuznania zarzutu pierwszego (naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), utraciła na znaczeniu w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji odniesie się do podniesionych w skardze zarzutów, a co za tym idzie, dokona kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń odnoszących się do terenu w granicach działki ewidencyjnej nr [...] (obręb N.).
Uwzględnienie obu skarg kasacyjnych pochodzących od stron pozostających w sporze należało uznać za szczególny przypadek uzasadniający, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.