II OSK 191/23

II OSK 191/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 274/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-09-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. art. 7, 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2025 poz 418
art. art. 28 ust. 1, 48 ust. 1-3, 50, 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 152 ust. 7, ust. 9 pkt 1-3, ust. 12 pkt 2
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. i M. T.2 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 274/22 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności budowy wentylacji w lokalu gastronomicznym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy
ze skargi M. T. (dalej skarżąca) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej Inspektor Wojewódzki) z [...] stycznia 2022 r. nr [...]
w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności budowy wentylacji w lokalu gastronomicznym, wyrokiem z 22 września 2022 r. o sygn. II SA/Wr 274/22, oddalił skargę w całości.
Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśnił m.in., odnosząc się
do stanowiska skarżącej, zgodnie z którym przedmiotem postępowania należało objąć funkcjonowanie całego obiektu, ewentualną zmianę sposobu jego użytkowania,
a nawet jego budowę, że na etapie wszczęcia postępowania czy zarysowanego przez inicjatorkę postępowania problemu, tj. uciążliwości funkcjonowania wyrzutni, nie sposób było domagać się od organu tak szerokiego kształtowania przedmiotu postępowania, skoro do zweryfikowania pozostawał zgoła odmienny problem.
Co więcej, istotnie w zakresie wyrzutni powietrza doszło do nieprawidłowości,
co ujawniono w protokole kontroli z [...] września 2021 r. Nie budziło też to wątpliwości strony postępowania, gdyż inwestor do protokołu złożył deklarację zdemontowania wyrzutni do końca września. Istotnym pozostawało, że faktycznie poziomą wyrzutnię zdemontowano, zamontowaną w jej miejsce wyrzutnię pionową wentylacji mechanicznej wyprowadzono ponad połać dachu, wyrzutnię zakończono tłumikiem. Wszystkie te okoliczności wskazano w protokole oględzin z [...] października 2021 r. Akta administracyjne potwierdzają, że dokonano w sprawie dalszych sprawdzeń. Otóż inwestor przedłożył do sprawy opinię techniczną z [...] października 2021 r. i dokumentację techniczną zamontowanej wyrzutni wraz
z certyfikatami, danymi technicznymi, parametrami i atestami.
W tym stanie rzeczy na poziomie postępowania pierwszoinstancyjnego,
a dokładniej w jego toku, wyeliminowano istniejącą nieprawidłowość stwierdzoną
na jego początku. Wobec tego przed właściwym organem pozostało zadanie zakończenia postępowania w sposób niemerytoryczny. Otóż w sytuacji, gdy usunięty został stan niezgodności z obowiązującymi regulacjami prawnomaterialnymi, trudno byłoby oczekiwać od organu orzeczenia w inny sposób. Na wykonanie robót budowalnych polegających na montażu wyrzutni nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani też dokonywanie zgłoszenia, tak więc wykonane roboty budowalne nie zostały objęte reglamentacją ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud."). Z kolei ustalony stan faktyczny, w zakresie etapu poprzedzającego wydanie decyzji, nie potwierdził naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065; dalej "rozporządzenie"). Przepisy Prawa budowlanego w art. 50 i następnych opisują tzw. postępowanie naprawcze, które polega na tym, że na podstawie art. 51 tego aktu organ nadzoru budowlanego rozważa możliwość doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem
i nakłada na inwestora określone obowiązki. W realiach niniejszej sprawy, wobec braku naruszeń prawa, nie można było wydać nakazu wykonania określonych obowiązków. W tym stanie rzeczy postępowanie stało się bezprzedmiotowe,
co jednomyślnie wskazały organy obu instancji w wydanych decyzjach.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła skarżąca oraz M. T. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości.
Sądowi I instancji zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."):
I. naruszenie prawa materialnego art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie błędnej wykładni organów I i II instancji administracji dotyczącej:
• art. 48 ust. 1-3 Pr.bud. poprzez ich niezastosowanie w stosunku do samowoli budowlanej, polegającej na budowie samodzielnego obiektu budowlanego wraz
z analizowanymi w tej sprawie instalacjami bez wymaganego prawem pozwolenia
na budowę,
• art. 50-51 Pr.bud. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, polegającej na budowie samodzielnego obiektu budowlanego wraz z analizowanymi w tej sprawie instalacjami bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę,
• § 152 ust. 9 pkt 1-3 rozporządzenia w związku z wadliwym przyjęciem przez organy nadzoru budowlanego, iż przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy w analizowanej sprawie mamy do czynienia z wyrzutnią ścienną, co doprowadziło do przedwczesnego uznania przez Sąd o braku naruszenia w sprawie przepisów prawa materialnego, podczas gdy warunki instalacji wyrzutni
w ścianie budynku nie zostały spełnione – ewentualnie – § 152 ust. 7 rozporządzenia w sytuacji uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż mamy do czynienia jednak z wyrzutnią dachową, z uwagi na niezastosowanie powyższego przepisu
w sprawie, co doprowadziło do akceptacji niezgodnej z prawem instalacji wyrzutni poprzez jej usytuowanie poniżej wymaganej tym przepisem linii,
• art. 28 ust. 1 Pr.bud. poprzez chybione stwierdzenie, iż analizowane roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie są i nie były zwolnione roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji wentylacji mechanicznej, tym bardziej jeśli wchodziły
w przebudowę przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku nieoddanego do użytkowania,
II. naruszenie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji wskazanych powyższej przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia w sprawie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
• art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa.") poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji
i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z tego względu, iż decyzja organu niższej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,
• art. 7 i 77 § 1 Kpa. polegającego na wydaniu skarżonej decyzji przez organ II instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ ten nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz nie zebrał dowodów niezbędnych do prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy, czym naruszył powyżej wskazane przepisy poprzez pominięcie faktu, iż:
a) inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowania budynku, w którym jest usytuowana badana przez Sąd instalacja,
b) badana przez Sąd instalacja została wykonana wraz z budynkiem w ramach samowoli budowlanej, polegającej na budowie samodzielnego obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, nie zaś w ramach instalowania instalacji do legalnie wybudowanego i oddanego do użytkowania budynku jak przyjął błędnie organ odwoławczy – co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało to zaniechaniem wdrożenia właściwego trybu legalizacyjnego opisanego w art. 48 Pr.bud. i zastosowaniem trybu naprawczego, który nie powinien w tej sprawie mieć zastosowania,
c) badana instalacja to wyrzutnia ścienna bądź dachowa, co doprowadziło
do zaniechania zastosowania § 152 ust. 7 i 9 rozporządzenia, a w rezultacie
do dokonania niepełnej kontroli merytorycznej sprawy.
W związku z powyżej postawionym zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczenie
o kosztach postępowania kasacyjnego i pierwszoinstancyjnego według norm przepisanych, w tym w zakresie kosztów zastępstwa radcowskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można powołać się w skardze kasacyjnej, sprecyzowano
w art. 174 p.p.s.a., którego pkt 1 przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Nie mógł zostać uwzględniony zarzut dotyczący naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Dany przepis ma zakres kompetencyjny, określa bowiem wyłącznie uprawnienie organu odwoławczego do wydawania decyzji o określonej treści. Aby zakwestionować zasadność zastosowania przez organy wspomnianej regulacji konieczne jest skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego lub też błędnie zastosowano ją w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Takich wywodów w skardze kasacyjnej zabrakło.
Co prawda skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie art. 7, 77 § 1 Kpa. poprzez pominięcie, że inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę oraz użytkowanie budynku, w którym usytuowana jest sporna instalacja, a wykonano ją wraz z budynkiem w ramach samowoli budowlanej, nadto badana instalacja to wyrzutnia ścienna bądź dachowa, jednak zarzuty te są również nieskuteczne.
Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw
do stwierdzenia, że przy wydawaniu decyzji organ uchybił swym powinnościom
w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Ustalenia dokonane przez organ zostały bowiem oparte przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych
dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 77 § 1 Kpa.), jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 Kpa.). Zebrany w sprawie materiał był wystarczający do wydania decyzji w niniejszej sprawie, jak również prawidłowo oceniony, co znalazło uzasadnienie w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. Podkreślić przy tym należy, że skarżący kasacyjnie nie sprecyzowali jakie istotne dowody zostały pominięte przy wydawaniu decyzji. W tym zakresie wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji sporządzającego skargę kasacyjną, która stanowi wysoce sformalizowany środek zaskarżenia.
Sąd I instancji, odwołując się do zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdził, że na poziomie postępowania organu I instancji wyeliminowano dostrzeżoną nieprawidłowość, w zakresie poziomej wyrzutni powietrza, inwestor przedłożył opinię techniczną i dokumentację techniczną zamontowanej – w miejsce dotychczasowej wyrzutni – wyrzutni pionowej wraz z certyfikatami, danymi technicznymi, parametrami i atestami. Wobec tego danemu organowi pozostało zakończyć postępowanie w sposób niemerytoryczny. Gdy usunięto stan niezgodności z obowiązującymi regulacjami, trudno było oczekiwać od organu innego rodzaju rozstrzygnięcia. Ostatecznie uznano, że wobec braku naruszeń prawa, nie można było wydać nakazu wykonania określonych obowiązków, w związku z czym postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegające umorzeniu.
Okoliczności podniesione przez skarżących kasacyjnie na rzecz sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego nie mogą stanowić o ich zasadności.
Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że jakkolwiek impulsem do interwencji organu nadzoru było wystąpienie skarżącej, w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zgodności budowy wentylacji z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi podano, że postępowanie wszczęto z urzędu. Stąd też właściwy organ podjął działania w kierunku nakreślonym przez autora kierowanego doń pisma, a wobec stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie kontroli, dalszymi działaniami objął wyrzutnię powietrza, sposób jej montażu i spełnienie przez nią obowiązujących przepisów.
Wobec zarzutów skargi kasacyjnej skupionych wokół naruszenia norm prawa materialnego, podkreślenia wymaga, że uczynienie przedmiotem postępowania funkcjonowanie całego obiektu, sposób jego użytkowania, a nawet jego budowę – w kontekście sygnalizowanych przez skarżącą uciążliwości funkcjonowania wyrzutni i wszczęcia postępowania w zakresie zgłoszonego problemu – byłoby niepożądane, skoro do zweryfikowania pozostawał zgoła odmienny problem. W toku zaś postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, odniesiono się należycie do wszystkich kwestii formalno-prawnych. Wskazano w szczególności, że opinia techniczna dotycząca montażu wentylacji mechanicznej zawiera wykaz użytych elementów oraz ich opis w języku technicznym, nie wykazano by dokonano błędnych pomiarów wyrzutni, podano je wszak zarówno w opinii, jak i potwierdzono je w protokole z [...] października 2021 r. oraz załączonej przez inwestora specyfikacji zawierającej atesty i certyfikaty. Poczynione zatem ustalenia w danym zakresie nie dały podstawy do twierdzenia, że doszło do naruszenia norm określonych w rozporządzeniu. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że postępowanie prowadzono w sprawie wyrzutni i w tym zakresie organy dysponowały dostatecznie zebranym materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę prawidłowości jej montażu i funkcjonowania. Za podstawę oceny przyjęto montaż pionowej wyrzutni wentylacji mechanicznej wyprowadzonej ponad połać dachową za pomocą kanału wentylacyjnego, zakończonej tłumikiem kulisowym
i kalotami na wylocie. Zachowany został przepis § 152 ust. 12 pkt 2 rozporządzenia, co potwierdza zebrana w sprawie dokumentacja. W tych warunkach trudno postawić skutecznie zarzut wadliwego niezastosowania § 152 ust. 9 pkt 1-3 rozporządzenia, który określa warunki sytuowania wyrzutni powietrza w ścianie budynku, gdy
w niniejszej sprawie wyprowadzono montaż wyrzutni ponad połać dachową. Zachowano ponadto warunki określone w § 152 ust. 7 rozporządzenia, co uzasadniono szczegółowo, ocena ta zaś znalazła aprobatę Sądu I instancji, której skarga kasacyjna nie podważyła.
Skoro zakres postępowania objętego kontrolą Sądu I instancji nie powinien budzić jakichkolwiek wątpliwości, na wykonanie zaś robót budowlanych polegających na montażu wyrzutni nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani też dokonywanie zgłoszenia, w konsekwencji wykonane roboty nie były objęte reglamentacją Pr.bud., w tym stanie sprawy formułowanie zarzutów naruszenia
art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1-3, art. 50 i art. 51 Pr.bud. okazało się bezzasadne. Sądowi I instancji nie można bowiem zarzucić naruszenia norm zawartych
w powołanych przepisach, gdy nie stanowiły one – z uwag na zakres prowadzonego w rozpatrywanej sprawie postępowania – podstawy procedowania wyspecjalizowanych organów administracji. Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, że postępowanie dotyczące spornej wentylacji zakończone decyzją o jego umorzeniu,
w żadne sposób nie wyklucza zbadania legalności powstania samego obiektu budowlanego. Dodał, zasadnie, że nie zachodzi najmniejsze ryzyko by decyzja
o umorzeniu postępowania w sprawie wyrzutni w jakikolwiek sposób determinowała postępowanie w sprawie samego obiektu.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak
w sentencji wyroku.