II OSK 1909/14

II OSK 1909/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień
Małgorzata Miron
Teresa Kobylecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II SA/Wr 859/13 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2014-04-16
II OSK 1090/14 - Wyrok NSA z 2015-09-30
VII SA/Wa 2422/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-01-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S." w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 859/13 w sprawie ze skargi S. w Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Wr 859/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. w Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2013r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2011r. S. wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy (dalej PINB) z żądaniem wstrzymania rozbudowy mocy emisji stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...]. Zdaniem S., inwestor uzyskał decyzję pozwalającą na budowę stacji i przystąpił do prac przygotowawczych wbrew wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2009r. (sygn. akt II SA/Wr 615/08).
Dnia 20 grudnia 2012r. organ nadzoru budowlanego I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania, wezwał strony do złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin, a postanowieniem z dnia 28 stycznia 2013r. dopuścił S. do udziału w postępowaniu.
W toku postępowania organ przeprowadził czynności wyjaśniające i ustalił w oparciu o pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we Wrocławiu - Delegatury w Wałbrzychu z dnia 11 stycznia 2013r. że pomiary monitoringowe wykonane w latach 2007, 2010 i 2011 w konkretnych punktach (w tym przy ul. P. i ul. D.) na terenie Ś. nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Stacja bazowa telefonii komórkowej nr [...] w Ś. została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty Ś. nr [...] z dnia [...] lutego 2000r. znak: [...]. Inwestycja polegała na wykonaniu wieży o konstrukcji stalowej o wysokości 40 m, kontenera stacji nadawczej (szafa posadowiona na fundamencie za pośrednictwem ramy stalowej), w trakcie realizacji tej inwestycji zostały zamontowane anteny przewidziane zatwierdzonym projektem budowlanym, z wyjątkiem 4 sztuk anten radiolinii, z których montażu zrezygnowano. W stosunku do zrealizowanej inwestycji Starosta Ś. w dniu 8 lipca 2003r. wydał decyzję nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.
Odnośnie rozbudowy stacji organ ustalił, że miała ona miejsce w kwietniu 2011r. i polegała na wymianie 6 sztuk anten systemu GSM na 3 sztuki anten pracujących jednocześnie w pasmach GSM/DCS/UMCS oraz na wymianie 2 anten radioliniowych. Inwestor poprzedził jednak roboty budowlane stosownym zgłoszeniem, zaś o braku sprzeciwu świadczy dokument z dnia [...] października 2009r., nr [...]. Zgłoszenie rozbudowy poprzedzone też zostało wykonaniem w kwietniu 2008r. analizy środowiskowej. Zakres robót wymienionych w zgłoszeniu to wymiana anten systemowych i radioliniowych, dróg kablowych i kabli a także instalacja urządzeń nadawczo-odbiorczych w szafie telekomunikacyjnej na istniejącej ramie. Po wykonaniu robót w dniu 18 sierpnia 2011r. wykonano pomiary pól elektromagnetycznych, zaś wyniki zamieszczono w sprawozdaniu nr [...], z którego jednoznacznie wynika, że w miejscach dostępnych dla ludzi nie występują obszary o przekroczonej wartości granicznej natężenia pola elektrycznego - tj. 7 V/m. W każdym z punktów pomiarowych wartość natężenia pola elektrycznego wynosiła poniżej 2,0 V/m.
Kolejna przebudowa miała miejsce w dniach 7-8 lutego 2013r., a w jej trakcie wykonano demontaż anten systemowych 3 sztuk wraz z urządzeniem typu TMA/RCU, zainstalowano anteny systemowe 742 265 - 3 sztuki i anteny 80010510V0.1 - 3 sztuki na istniejących wspornikach. Moce i charakterystyki poszczególnych anten zamieszczono w opracowanej we wrześniu 2012r. "Kwalifikacji-przedsięwzięcia modernizowanej stacji bazowej (...)". Wymiary zamontowanych podczas robót anten wynoszą odpowiednio: 2256x282x182 mm dla anteny 742 265 oraz 1686x337x112 mm dla anteny 80010510V0.1.
PINB w Świdnicy w trakcie oględzin z dnia 12 lutego 2013r. ustalił, że stacja bazowa telefonii komórkowej przy ul. P. i ul. D. w Świdnicy wykonana jest na maszcie o konstrukcji stalowej i wysokości około 40 m i zamontowano na niej 6 sztuk anten sektorowych oraz 2 anteny radioliniowe o średnicach 0,3 m i 0,6 m. Na terenie stacji znajdują się również szafy nadawcze w ilości 4 sztuk, które są zamontowane na ramie stalowej o wymiarach 3,10x0,70 m.
W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ nadzoru budowlanego I instancji przyjął, że zarówno budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, jak i jej rozbudowa zostały zrealizowane zgodnie z prawem, ponieważ inwestor dokonał wymaganych prawem zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych. Rozbudowa stacji w latach 2011-2013 nie wymagała pozwolenia na budowę, ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych wymaga, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b p.b., zgłoszenia właściwemu organowi i inwestor dopełnił tego wymogu. Stwierdzając brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ uznał, że istnieje konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego i decyzją z dnia 28 sierpnia 2013r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] zlokalizowanej w Ś. przy ul. P. i ul. D., na terenie działki nr [...].
W uzasadnieniu decyzji PINB w Świdnicy odwołał się również do § 2 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który stanowi, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a/ 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b/ 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej
niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c/ 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej
niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d/ 20 000 W,
przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Podkreślono także, iż nieprawidłowe jest dokonywanie sumowania wszystkich istniejących na danej stacji bazowej anten, gdyż nie znajduje to poparcia w przepisach prawa.
Od decyzji organu I instancji S. wniosło odwołanie, w którym zażądało jej uchylenia i wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek terminowej rozbiórki stacji bazowej.
Stowarzyszenie zarzuciło, że inwestor przystępując do budowy stacji bazowej opracował kwalifikację przedsięwzięcia, w której zakwalifikował ją "prywatnie" do przedsięwzięć niedziałających szkodliwie na środowisko, mimo że sumaryczna moc emisji tylko anten rozsiewczych wzrosła, zaś kwalifikacja nie była przedmiotem jakichkolwiek opinii lub uzgodnień. Po dokonanej przebudowie nastąpił znaczny wzrost emisji i zasięgu ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego, w związku z czym powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że tak drastyczna rozbudowa stacji jaka miała miejsce w 2013r. powinna być traktowana jako nowe przedsięwzięcie i powinna być poprzedzona uzyskaniem od Prezydenta Świdnicy - decyzji, uzgodnień, decyzji lokalizacyjnej i uwarunkowań środowiskowych, od Starosty - pozwolenia na budowę. Zarzucono, że PINB nie dokonał żadnej samodzielnej merytorycznej oceny pisma Stowarzyszenia zawierającego ,,kluczową ocenę faktyczną i prawną odnośnie oddziaływania przebudowanej w l-ll kwartale 2013r. stacji bazowej nr [...] na środowisko i zdrowie oraz deprecjację wartości użytkowej i rynkowej pobliskich nieruchomości przy ul. D./P.".
W ocenie Stowarzyszenia przedłożona przez nie "ekspercka analiza" wskazuje na konieczność kumulacji oddziaływań anten, co jest zgodne z prawami natury/fizyki. Stanowisko PINB, że ocena oddziaływania stacji bazowej lub kilku stacji bazowych na środowisko powinna następować tylko w oparciu o moc jednej anteny, zdaniem odwołującego się "jest sprzeczne z prawami natury/fizyki i wytłumaczalne tylko w konwencji niepoczytalności umysłowej lub hiperkorupcji ustawodawcy i jego specjalistów". Z kolei zapis w decyzji dotyczący dokonania przebudowy stacji zgodnie ze zgłoszeniem robót oceniono jako "rażące, celowe potwierdzenie na rzecz inwestora nieprawdy, dla zapewnienia kamuflażu brzemiennych skutków faktycznych i prawnych przeciw zdrowiu i mieniu ludności oraz Spółdzielni Mieszkaniowej".
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2013r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia organu I instancji oraz ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu decyzji odwołał się do regulacji prawnych zawartych w art. 50-51 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) i podniósł, że wykonanie przez inwestora robót budowlanych w warunkach wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest samo w sobie przesłanką do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 51 ust. 1. Warunkiem wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że wykonane roboty naruszają przepisy, odmienne ustalenia nie dają podstaw do wydania decyzji merytorycznej, lecz umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy wskazano, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej została wykonana legalnie. W myśl art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych wymaga, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego zgłoszenia. W myśl art. 29 ust. 3 tej ustawy pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. nr 199 poz. 1277 ze zm.).
W odniesieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazano na art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym wymagana jest ona gdy planowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym w rozpoznawanej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane.
Kolejnym aktem normatywnym, wskazanym przez organ odwoławczy było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213 poz. 1397 ze zm.) - § 2 ust. 1 pkt 7 określający przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślając, że równoważna moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna organ II instancji podał, że moc promieniowania poszczególnych anten nie przekracza w niniejszym przypadku podanych w tym przepisie wskaźników oraz i uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które skutkowałoby koniecznością wydania orzeczenia w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
W ocenie organu odwoławczego, Stowarzyszenie nie przedstawiło wiarygodnych dowodów wskazujących, że przedmiotowa stacja bazowa nie może funkcjonować ze względu na stwarzane zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, mienia lub środowiska. Oceniając zasadność zastosowania przepisu art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego powinny badać, czy wykonana inwestycja narusza przepisy Prawa budowlanego.
Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy pozwolił na przyjęcie, że inwestor zrealizował przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej legalnie. Nie zgodzono się z poglądem Stowarzyszenia, iż instalacja anten na maszcie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, uznając to stanowisko za sprzeczne z jednoznaczną treścią art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 29 ust. 3 p.b. w związku z art. 59 i 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie podzielono również poglądu Stowarzyszenia o konieczności zsumowania wartości mocy poszczególnych anten stacji bazowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję z dnia [...] października 2013r. S. domagało się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Twierdziło, że rozbudowa stacji bazowej spowodowała wzrost promieniowania elektromagnetycznego, które przekroczyło wartości normatywne. W ocenie skarżącego, przedsięwzięcie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę.
S., podobnie jak w odwołaniu, zakwestionowało zastosowanie przez organy możliwości badania mocy emisyjnej wyłącznie jednej anteny, wskazując, iż winna zostać skumulowana moc emisyjna wszystkich anten, zaś na poparcie takiej metody oceny stanu faktycznego przywołuje własną "ekspercką opinię". Kolejnym zagadnieniem podważającym poprawność zapadłych rozstrzygnięć było pominięcie przez organy okoliczności, że zdaniem S. stacja bazowa jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Z tej przyczyny w sprawie istniała konieczność poprzedzenia inwestycji stosownymi decyzjami i pozwoleniami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę stwierdził, że zakres postępowania został ukształtowany wnioskiem S., które zażądało od organów nadzoru budowlanego przeprowadzenia postępowania dotyczącego rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. W korespondencji kierowanej do organu i inicjującej postępowanie wnioskodawca określił rodzaj i co istotne etap poczynań inwestora, które winien ocenić organ administracyjny. Korespondencja, a nawet argumentacja odwołania dotyczą bowiem wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej stacji, kwestionowane są decyzje innych organów, jak np. pozwolenie na budowę czy przyjęcie zgłoszenia. S. nie zgodziło się nawet z treścią obowiązujących przepisów, dopatrując się w nich "niedorzecznych przekrętów prawodawczych".
Sąd stwierdził, że mimo szerokiego spektrum zarzutów dotyczących nieprawidłowości po stronie organów przeprowadziły one postępowanie prawidłowo, zaś same rozstrzygnięcia należy ocenić jako zgodne z prawem.
Realizacja samej stacji bazowej telefonii komórkowej odbyła się w oparciu o ostateczną decyzję Starosty Świdnickiego z dnia 9 lutego 2000r. o pozwoleniu na budowę, a inwestycja związana z budową stacji została sfinalizowana decyzją Starosty Świdnickiego z dnia [...] lipca 2003r. o pozwoleniu na użytkowanie, co potwierdza zgodność z prawem budowy i funkcjonowania stacji przed jej rozbudową. Natomiast w zakresie robót budowlanych polegających na rozbudowie stacji inwestor dokonał stosownego zgłoszenia i w momencie prowadzenia robót legitymował się wydanym mu przez organ administracji architektoniczno budowlanej zaświadczeniem. Czynności wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji, w tym w szczególności dowód z oględzin nie wykazały nieprawidłowości związanych z inwestycją, w tym odstępstw od zgłoszenia, czy nieprawidłowości w funkcjonowaniu stacji bazowej, potwierdziły legalność wykonanych robót.
W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie nie naruszyły prawa procesowego. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w środku odwoławczym, rozpoznał sprawę ponownie (w ramach postępowania drugoinstancyjnego), a rozstrzygnięcie spełnia wymogi wynikające z k.p.a. Organy w ramach posiadanych kompetencji sprawdziły działania inwestora mieszczące się w granicach zgłoszenia i nie dostrzegły w nich nieprawidłowości. Zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko czy kumulowania promieniowania wszystkich anten powinny być badane przez organ przyjmujący zgłoszenie i wydający zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia.
Odnosząc się do prowadzonej przez S. polemiki z oceną prawną zaprezentowaną przez organ, Sąd podniósł, że trudno ją oceniać, skoro niejednokrotnie polegała ona na podważaniu samych przepisów, a nawet ich sprzeczności z prawami natury/fizyki. Słuszny zatem pogląd w tym względzie wyraził organ odwoławczy twierdząc, że art. 6 k.p.a. nakazuje organom administracji działanie na podstawie prawa, a nie polemikę z tym prawem.
W ocenie Sądu, organy administracyjne nie naruszyły przepisów procesowych związanych z postępowaniem dowodowym, stosując właściwie reguły wynikające z art. 7 i 77 k.p.a.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz.270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniosło S." w Ś., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj.:
" a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a. w związku z art. 19 k.p.a, przez wadliwą wykładnię, że dowody i rozstrzygnięcia inwestora, uchylają dla
przebudowy stacji bazowej prawo materialne, obejmujące ocenę środowiskową z
udziałem społeczeństwa i właściwość rzeczową organu gminnego w zakresie
wydania decyzji, zapewniającej ochronę środowiska i zdrowia.
b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 11 POŚ oraz art. 66.1.pkt 7a i art. 68.1 OOŚ wskutek uniemożliwienia przez organy nadzoru budowlanego oceny szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludności mikrofalowych PEM, emitowanych przez przebudowaną stację bazową, z uwzględnieniem aktualnej wiedzy naukowej.
c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 11 POŚ oraz art.
63.1 pkt 1b; art. 66.1 pkt 7a i art. 68.1 OOŚ, wskutek uniemożliwienia przez
organy nadzoru budowlanego przeprowadzenia oceny oddziaływania na zdrowie
ludności kumulacji szkodliwych mikrofalowych PEM emitowanych przez stację
bazową oraz szkodliwej indukcji magnetycznej 50 Hz emitowanej
"TRAFOSTACJĘ" i linię 110 [kV], z uwzględnieniem aktualnej wiedzy naukowej.
d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 19 k.p.a, przez wadliwą wykładnię, że dowody i rozstrzygnięcia inwestora, uchylają dla
przebudowy stacji bazowej prawo materialne w zakresie oceny i decyzji
lokalizacyjnej oraz właściwość rzeczową organu gminnego w zakresie planowania i
przestrzennego.
e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a, w związku z art. 28.1 p.b.
przez wadliwą wykładnię, że budowa telekomunikacyjnych obiektów budowlany
wg. Dz.U.2005.2005.1864 § 3 pkt 2) przy rozbudowie stacji bazowej w dniach w 27- 29.2011r., wchodzących w skład nowego telekomunikacyjnego sytemu UMTS -może być zrealizowana w oparciu o zarejestrowane przez starostę zgłoszenie robót budowlanych jako instalowanie urządzeń wg art. 29.2 pkt 15 w związku z art 30.1 pkt 3 b) w/w Prawa.
f) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 19 k.p.a przez wadliwą wykładnię, że dowody i rozstrzygnięcia inwestora, uchylają dla przebudowy stacji bazowej w I-II kw. 2013r. prawo materialne w zakresie oceny i decyzji budowlanej oraz właściwość rzeczową Starosty w zakresie bezpieczeństwa obiektów budowlanych i ładu budowlanego.
g) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1b p.p.s.a. w związku z art. 28.2 p.b., wskutek celowego nie dopuszczenia przez organy nadzoru budowlanego do postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej, której nieruchomości (grunt, zasoby mieszkaniowe) zostały objęte szkodliwymi, ponadnormatywnymi PEM.
h) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 143 i art. 144 k.c, przez celowe pominięcie oceny drastycznego zwiększenia zasięgu ponadnormatywnych szkodliwych PEM, które wkroczyły w "przestrzeń powietrzną" nad spółdzielczą działką gruntową nr 2/3 (obecnie nr 201), powodując deprecjację wartości użytkowej i rynkowej nieruchomości oraz ograniczenie wysokości zabudowy/nadbudowy na tej działce".
Zdaniem skarżącego kasacyjnie przebudowa stacji bazowej związana jest m.in. ze zwiększeniem jej oddziaływania na otoczenie, jest równoznaczna z powstaniem nowego obiektu budowlanego, którego budowa wymaga uzyskania takich decyzji. Nieuzyskanie tych decyzji naruszało, w ocenie S. kompetencje organów administracji właściwych do wydania tych decyzji w ten sposób, że właściwość te przejęły organy budowlane, które uznały, że decyzje te nie były wymagane. Powołano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szereg przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawa budowlanego, w tym jej art. 28 ust. 1.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T-. S.A. w W. wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oparta częściowo na usprawiedliwionych podstawach. Oceniając podstawy kasacyjne NSA miał na uwadze wskazania uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA nr 1 z 2010r., poz. 1), w szczególności to, że mimo nieprecyzyjnie przytoczonych podstaw kasacyjnych należy rozpoznać zarzuty skargi kasacyjnej biorąc także pod uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadna jest podstawa kasacyjna, w której S. kwestionuje zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, które były lub powinny być zastosowane przy ocenie czy roboty budowlane, których dotyczy sprawa, wymagały pozwolenia na budowę. W szczególności chodzi o powołane w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b tej ustawy.
W sprawie niniejszej należy mieć na uwadze, że na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, tzn. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9 lutego 2000r. oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 8 lipca 2003r. prawidłowo Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających, że inwestycja w postaci wykonania wieży konstrukcji stalowej o wysokości 40m, kontenera stacji nadawczej (szafa posadowiona na fundamencie za pośrednictwem ramy stalowej) została zrealizowana legalnie. Natomiast problem dotyczy kolejnych etapów: tzw. "rozbudowy" stacji bazowej w kwietniu 2011r., objętej zgłoszeniem z dnia 22 października 2009r. (na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego), która miała polegać na wymianie anten systemowych i radiolinii, dróg kablowych i kabli, zainstalowaniu urządzeń badawczo-odbiorczych w szafie telekomunikacyjnej na istniejącej ramie, co do którego nie zgłoszono sprzeciwu oraz kolejnego etapu, tzw. "przebudowy" stacji bazowej, dokonanej w lutym 2013r., kiedy dokonano demontażu 3 szt. anten systemowych wraz z urządzeniem typu TMA/RCU i zainstalowano 6 szt. innych anten na wspornikach.
Należy zauważyć, że Sąd I instancji stwierdził, że w zakresie robót budowlanych polegających na rozbudowie stacji inwestor dokonał stosownego zgłoszenia i w momencie prowadzenia robót legitymował się wydanym mu przez organ administracji architektoniczno budowlanej zaświadczeniem. Jednak uszło uwadze Sądu I instancji, że zgłoszenie z dnia 22 października 2009r. nie obejmowało tzw. przebudowy stacji bazowej, dokonanej w 2013r. Zgłoszenie określało termin rozpoczęcia realizacji zamierzenia na 8 listopada 2009r., a zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wykonania robot można przystąpić nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia. Nie można zatem stwierdzić, że wykonana w lutym 2013r. przebudowa była dokonana na podstawie zgłoszenia.
Należało zatem odnieść się do stanowiska skarżącego kasacyjnej S., podnoszonego przez S. w toku postępowania administracyjnego, że po przebudowie w 2013r. powstała zupełnie inna stacja pod względem technicznym, użytkowym i o zwiększonym jej oddziaływaniu na otoczenie, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Należało ustalić, czy przebudowa stacji bazowej dokonana w lutym 2013r. zmieniła całkowicie to, co zastało wykonane na podstawie zgłoszenia z 2009r. S. w piśmie z dnia 1 lipca 2013r., skierowanym do organu I instancji stwierdziło, że w związku z ostatnią przebudową, dane techniczne i zarzuty zawarte w poprzednim piśmie nie mają już odniesienia do stanu faktycznego (budowlanego), jaki występuje aktualnie na stacji bazowej. Należy także zaznaczyć, że oględzin organ dokonał dnia 12 lutego 2013r., zatem znany mu był stan po ostatniej przebudowie. Należy mieć na uwadze, że postępowanie legalizacyjne prowadzone było na podstawie przepisów art. 50 – 51 Prawa budowlanego i organ powinien badać legalność obiektu, który istnieje w dacie wydania decyzji. Sąd I instancji powinien był zatem ocenić, czy organ prawidłowo uznał, że roboty budowlane zostały wykonane legalnie.
Przy badaniu tej kwestii należy mieć także na uwadze treść art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, na który zwraca uwagę skarżący kasacyjnie. Przepis ten w dacie zgłoszenia w 2009r. stanowił, że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sens art. 29 ust. 3 był taki, że jeżeli budowy lub roboty budowlane wymienione w ustępach 1 i 2 art. 29 były przedsięwzięciami znacząco oddziaływującymi na środowisko lub mogącymi znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu w/w ustawy z dnia 3 października 2008r., to wymagały pozwolenia na budowę. Od dnia 20 lipca 2010r. przepis ten został zmieniony przez art. 2 ustawy z dnia 21 maja 2010r. o zmianie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 119, poz. 804) poprzez stwierdzenie, że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Takie było brzmienie tego przepisu w dacie przebudowy w lutym 2013r. Przepis ten stanowi wyjątek od uregulowań zawartych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, które określają budowy i roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę.
Skoro zatem, skarżące S. konsekwentnie twierdzi, że rozbudowa i przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymagały pozwolenia na budowę z uwagi na swoje oddziaływanie na środowisko, to Sąd I instancji był zobowiązany ocenić argumentację organów administracji, mającą przemawiać za stanowiskiem, że inwestycja ta nie wymagała pozwolenia na budowę, w kontekście powołanego art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd I instancji był zobowiązany uczynić to tym bardziej, że organ odwoławczy powołał się na art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, ale doszedł do wniosku, że mimo tego przepisu pozwolenie na budowę nie jest wymagane. W takiej sytuacji, właściwie sprawowana przez Sąd I instancji kontrola legalności decyzji powinna polegać na ocenie, czy organ administracji prawidłowo zastosował w sprawie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego.
Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powyższej oceny nie dokonał i nie doszło do tej kontroli, uzasadnia to uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.
W pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Jak wyżej wskazano w sprawie niniejszej zasadniczą kwestią jest, czy wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, jak twierdzi Stowarzyszenie. Od tego zależy również to, czy wymagana była decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Należy jednak stwierdzić, że przed wyjaśnieniem przez Sąd I instancji zasadniczej kwestii nie jest możliwe stwierdzenie w tym zakresie. O ile bowiem zostanie wykluczony obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, to w sytuacji gdyby zainstalowane na maszcie w lutym 2013r. urządzenia nie były wyższe niż 3m, inwestycja stanowiłaby roboty budowlane, które w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego są zwolnione z obowiązku zgłoszenia. Odmienne twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej są nietrafne. Podkreślić także należy, że urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, nie należy utożsamiać z urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.
Nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej, w której zarzuca się naruszenie art. 19 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, i nie zostaje on naruszony wówczas, gdy jeden organ administracji stwierdza, że nie było konieczne wydanie określonej decyzji przez inny organ administracji. Ze skargi kasacyjnej wynika, że do tego sprowadza się podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia art. 19 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając skargę weźmie pod uwagę przedstawione wyżej rozważania.