II OSK 1908/06

II OSK 1908/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Maria Czapska - Górnikiewicz /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Bankowe prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 705/05 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2006-07-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 51 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. C. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 705/05 w sprawie ze skargi D. W. i F. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oddala skargi kasacyjne
Uzasadnienie
II OSK 1908 / 06
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. i F. W. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2005 r. i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z dnia [...] kwietnia 2005 r. i z dnia [...] kwietnia 2004 r.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego - segmentu "bliźniaka" na działce nr [...] w R. Zgodnie z treścią tej decyzji architektura budynku powinna nawiązywać proporcjami bryły, detalem architektonicznym oraz zastosowanymi materiałami budowlanymi (materiały naturalne: cegła, tynki, pokrycie ceramiczne dachu, drewno, etc.) do regionalnych form tradycyjnego budownictwa, a budynek powinien posiadać ogrzewanie elektryczne, olejowe lub gazowe. Zabudowa łączna nie powinna przekraczać 20% powierzchni działki.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Wójt Gminy K. powołując się na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r, Nr 106, poz. 1126) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. C. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w R. Gmina K.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. na mocy art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) oraz art. 123 kpa wstrzymał roboty budowlane prowadzone w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz od projektu budowlanego, co stwierdzono podczas oględzin przeprowadzonych z udziałem stron postępowania. Stwierdzono zmiany polegające na: a/ zmianie wysokości ścianki kolankowej na poddaszu, co spowodowała zmianę kąta pochylenia połaci dachowej, b/ przesunięcie komina o 120 cm, c/ zmianę grubości ściany od strony budynku istniejącego.
W dalszym postępowaniu organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 104 kpa nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] października 2004 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. na podstawie art. 51 ust. 4, art. 83 ust 1 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny i zezwolił na prowadzenie robót budowlanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia [...] września 2004 r., zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie tego projektu przed wydaniem decyzji o jego zatwierdzeniu i pozwoleniu na wznowienie robót. Wydanym z upoważnienia Starosty P. przez Powiatowego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia [...] listopada 2004r. odmówiono uzgodnienia przedłożonego projektu. Organ stwierdzając, że M. C. dostarczył projekt budowlany zamienny wykonując w ten sposób obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. uznał, że należało zatwierdzić projekt zamienny i zezwolić na wznowienie robót budowlanych.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. na mocy art. 138 § 2 kpa i art. 51 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. organ precyzyjnie nakazał inwestorowi przedłożyć w terminie do [...] października 2004 r. projekt zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Dostarczona dokumentacja została jednak opracowana z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 i nie spełnia nałożonego decyzją obowiązku, bowiem na rysunkach w osiach 3-4 i D-E zaprojektowano kolejną rozbudowę budynku w kierunku południowym. Zdaniem organu roboty budowlane stanowiące kolejną rozbudowę czy nadbudowę obiektu inwestor będzie mógł wykonywać po uzyskaniu od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującą zakres tych robót, po zakończeniu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego legalizującego dotychczas wykonane odstępstwa. Ponadto w dostarczonej dokumentacji pominięto przyłącze elektroenergetyczne.
Organ odwoławczy zauważył ponadto, że odmowne postanowienie uzgodnienia projektu przez Powiatowego Konserwatora Zabytków w P. zostało wydane po upływie terminu, o którym mowa w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Stanowisko to zostało potwierdzone w postanowieniu Ministra Kultury z dnia [...] stycznia 2005 r., w którym stwierdzono również, że teren na którym prowadzona jest inwestycja z racji wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie podlega ochronie konserwatorskiej, wobec czego organ konserwatorski nie był upoważniony do orzekania w tej sprawie.
Po przedłożeniu przez inwestora poprawionej dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. podjętą na podstawie art. 51 ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku, zezwolił na wznowienie robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i F. W. oraz E. D.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. na mocy art. 138 § 1 k.p.a., art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ uznał, że pomimo kilkakrotnego poprawiania projektu inwestor wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku i przedłożył dokumenty określone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. Gmina K. został zatwierdzony uchwałą dnia [...] grudnia 2004 r. i wszedł w życie z dniem [...] marca 2005 r., natomiast obowiązek przedłożenia zamiennego projektu został nałożony decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., czyli w dacie, w której żaden plan nie obowiązywał.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli D. i F. W., właściciele sąsiedniej nieruchomości i "bliźniaczego" budynku.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. stwierdziwszy, że roboty budowlane na działce nr [...] w R. Gmina K. prowadzone są niezgodnie z decyzją pozwolenia na budowę i niezgodnie z projektem technicznym, wstrzymał je na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, mimo treści ust. 2 i 3 art. 50 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718).
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż podjęcie dalszych czynności określał art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), zgodnie z którym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. organ przed upływem dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych winien był wydać decyzje o jakiej mowa w tym przepisie, z tym, że oczywistym jest, że organ mógł i powinien, gdy wymagał tego stan sprawy, zastosować łącznie punkty 2 i 3 artykułu 51 ustęp 1, a to w związku z zastosowaniem przez ustawodawcę spójnika "lub" w punkcie 2 in fine.
Zdaniem Sądu inwestor do czasu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. bezspornie dopuścił się odstępstw od warunków pozwolenia na budowę oraz ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ocenionych przez organ nadzoru budowlanego jako odstępstwa istotne. Okoliczność ta stanowiła wystarczającą przesłankę zastosowania łącznie punktu 2 i 3 ustępu 1 artykułu 51 Prawa budowlanego. Pomimo tego organ nadzoru budowlanego poprzestał tylko na zobowiązaniu inwestora do przedłożenia projektu zamiennego, czym przyczynił się do dalszych naruszeń prawa dokonywanych przez tegoż inwestora.
Z przepisu art. 51 pkt 1 ust. 2 wynika wprost, że to organ administracji prowadzący postępowanie ma wydać decyzję nakładającą na stronę obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, po dokładnym i wszechstronnym rozpatrzeniu okoliczności sprawy. Oznacza to, że organ najpierw dokonuje ustaleń faktycznych, następnie ocenia zakres odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, analizuje je w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego, warunków technicznych i Polskich Norm, a następnie precyzyjnie określa, które z tych odstępstw mogą być zaakceptowane, a które wymagają wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wobec treści art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji nie był upoważniony do przekazania wymienionych w tym przepisie kompetencji inwestorowi - stronie szczególnie zainteresowanej korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem postępowania poprzez legalizację działania naruszającego prawo. Tymczasem taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, na skutek bierności organów, które zamiast sprawować nadzór na procesem budowlanym w taki sposób, by wypełnić cele ustawy Prawo budowlane, ograniczyły swą rolę jedynie do czynności weryfikacyjnych, oceniając kilkakrotnie składany przez inwestora i nieustannie poprawiany zamienny projekt budowlany. Konsekwencją opisanego wyżej naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego była nie tylko utrata kontroli organów nadzoru budowlanego nad inwestycją, ale i milczące przyzwolenie zarówno na dalsze odstępstwa, jak i na zatrudnianie przez inwestora częściowo tych samych osób, które opracowały dla niego projekt budowlany, zamienny projekt budowlany, orzeczenie techniczne, do rozstrzygnięcia kluczowej sprawy, dotyczącej zarówno tego, jakich naruszeń prawa się on dopuścił, jak i oceny jakim warunkom powinien odpowiadać sporządzony przez te same osoby projekt budowlany dokończenia robót. Sąd stwierdził, iż jedyna czynność, jaką organ nadzoru budowlanego poczynił samodzielnie było przeprowadzenie oględzin i wydanie opisanego wyżej postanowienia o wstrzymaniu robót, podjętego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Natomiast w dalszym postępowaniu organ administracji I instancji, za aprobatą organu odwoławczego, ograniczał się do wydawania decyzji administracyjnych, którymi w istocie przekazywał dalsze prowadzenie postępowania inwestorowi, a mówiąc wprost - zatrudnianym przez niego projektantom i innym osobom posiadającym uprawnienia budowlane.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. Gmina K. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...]), obowiązującą od dnia [...] marca 2005 r. teren, na którym usytuowana jest przedmiotowa nieruchomość, położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej. Unormowanie zawarte w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888) należy również odnieść do decyzji wydawanej w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W postępowaniu toczącym się na skutek istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych poprzedzona być winna uzgodnieniem, o którym mowa w przytoczonym wyżej przepisie art. 39 ust. 3, o ile roboty budowlane wykonywane są na obszarze objętym ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzgodnienie, o którym mowa w przytoczonym przepisie następuje w trybie określonym w art. 106 kpa i w terminie, o którym mowa w ust. 4 przepisu art. 39 Prawa budowlanego. Jak wynika z treści przepisu art. 39 ust. 3, obowiązek uzyskania uzgodnienia ciąży na organie, nie zaś na inwestorze. Chybione jest tym samym, zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego co do tego, że skoro decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydana została w sytuacji, gdy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru nie może obecnie egzekwować obowiązku uzgodnienia projektu zamiennego z konserwatorem zabytków. Organ II instancji rozpatrując odwołanie uwzględnia stan prawny i faktyczny z daty podjęcia decyzji. Należy podkreślić, że zarówno przepis prawa materialnego - art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w cytowanym wyżej brzmieniu, jak i przepisy prawa miejscowego - powołanej wyżej uchwały Rady Gminy K., obowiązywały w datach wydania zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez takiego, prawem wymaganego, uzgodnienia, co samo w sobie stanowi samodzielną podstawę uchylenia zarówno tej decyzji, jak i decyzji organu odwoławczego, będąc zarazem podstawą wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 6 kpa.
Sąd stwierdził, iż obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego został przez inwestora wykonany w terminie do [...] października 2004 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji fakt, iż inwestor legitymował się ostateczną w dacie rozpoczęcia robót budowlanych decyzją o pozwoleniu na budowę przesądza co do zasady o tym, że w sprawie odstępstw stosuje się przepis art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ uwzględniając opisane wyżej uwagi ponownie przeprowadzi postępowanie z zastosowaniem przepisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, albowiem postanowienie wydane w dniu [...] marca 2004 r. utraciło ważność skutkiem uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. W pierwszej kolejności należy ustalić dokładny stan faktyczny w sprawie, w szczególności czy roboty budowlane zostały zakończone, czy też nie, od tego bowiem zależy między innymi wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Należy także ustalić zakres odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę oraz ich charakter - które z nich będą istotne, które zaś mogą zostać uznane za nieistotne. W przypadku zakończenia robót, nie wydając postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ wyda decyzję stosowną do okoliczności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, aby bowiem wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 organ musiałby stwierdzić, że roboty budowlane nie zostały zakończone.
Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.) uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2005 r. i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z dnia [...] kwietnia 2005 r. i z dnia [...] kwietnia 2004 r.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli M. C. i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Wnoszący skargę kasacyjną M. C. oparł ją na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 i 4 oraz art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, że konieczne było łączne stosowanie przez organ punktów 2 i 3 ustępu 1 art. 51 Prawa budowlanego a nadto, że wydanie decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany powinno być poprzedzone uzgodnieniem przewidzianym w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, podczas gdy takie wymagania w przedmiotowej sprawie nie istniały.
Wskazując na powyższe zarzuty autor kasacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej inwestor stwierdził, że wydając decyzje organy nadzoru budowlanego stan faktyczny precyzyjnie ustaliły w zakresie odstępstw jako dopuszczalnych (jeżeli chodzi o zmianę sposobu ogrzewania) i jako nieistotnych (jeżeli chodzi o zabudowę powierzchni - z 80,35 m2 do 82,23 m2 ).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...].04.2004 decyzję nakładającą na inwestora M. C. obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), który to obowiązek został wykonany. Zdaniem skarżącego nie można interpretować (jak to uczynił WSA), że decyzja wobec stwierdzonych nieprawidłowości powinna obejmować także obowiązek wynikający z punktu 2 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego. Spójnik "lub" między punktami 2 i 3 ustępu 1 art. 52 Prawa budowlanego w żaden sposób nie obliguje do łącznego stosowania tych przepisów, gdyż w takim razie ustawodawca użyłby spójnika "i". Stosowanie wyłącznie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uzasadnione było właśnie ustalonym charakterem odstępstw od projektu pierwotnego. Charakter odstępstw, zatwierdzony w projekcie zamiennym z natury rzeczy nie wymagał już uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Skarżący wskazał też, iż pozwolenie na budowę wydane było w czasie, kiedy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego nie było konieczności uzgadniania pozwolenia na budowę z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
W skardze kasacyjnej złożonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, podniósł następujące zarzuty:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a konkretnie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z zm. dalej: Prawo budowlane) w zw. z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego nie miały prawa nałożyć obowiązku wykonania czynności określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 na inwestora,
2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a konkretnie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego naruszyły prawo nie zakazując inwestorowi korzystania przy sporządzaniu zamiennego projektu budowlanego z usług tych samych projektantów, którzy sporządzili pierwotny projekt budowlany,
3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego nie podjęły czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy,
4) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego wydały decyzję bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.
Uzasadniając powyższe zarzuty kasacji organ wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania uchylonych decyzji stanowił, iż w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin jego wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Jednocześnie art. 52 Prawa budowlanego expressis verbis wskazywał podmioty obowiązane do wykonania obowiązku określonego m.in. w art. 51 ust. 1 pkt 3. W konsekwencji postawiony organom nadzoru budowlanego zarzut przerzucania swoich kompetencji na inwestora nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem wnoszącego kasację organu art. 7 k.p.a. stanowiący, że w postępowaniu administracyjnym obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego spoczywa na organach administracji nie został w przedmiotowej sprawie naruszony przez organy nadzoru budowlanego. Przywołany przepis nie daje podstaw do przyjęcia, że organy nadzoru budowlanego nie mogły nałożyć na inwestora obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego skoro wprost zobowiązywał je do tego art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego.
Po wtóre skarżący zarzucił, że żaden przepis prawa, nie daje organom nadzoru budowlanego kompetencji do wiążącego dla inwestora określenia kto może sporządzić dla niego projekt zamienny, a kto nie.
Nadto autor kasacji stwierdził, iż realizowana inwestycja nie była wpisana do rejestru zabytków, a obowiązek uzyskania uzgodnienia właściwego inspektora ochrony zabytków wynikał z objęcia tej inwestycji ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to plan nie obowiązywał w dacie wydawania decyzji przez organy nadzoru budowlanego. Niezależnie od tego skarżący stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie inspektor ochrony zabytków przekroczył wskazany w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego termin, co uprawniało organy nadzoru budowlanego do uznania, że nie wnosi on zastrzeżeń. Fakt ten znajduje potwierdzenie w przywołanym przez skarżącego w uzasadnieniu uchylonej decyzji postanowieniu Ministra Kultury z dnia [...] stycznia 2005 roku. W konsekwencji zarzut wydania decyzji przez organy nadzoru budowlanego bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu należy uznać za chybiony.
Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wnieśli D. W. i F. W. oraz E. D. Ich zdaniem orzeczenie Sądu jest prawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne wniesione w przedmiotowej sprawie zawierają w części zasadne zarzuty.
Trafny jest przede wszystkim zarzut obu kasacji dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a konkretnie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718).
W skardze kasacyjnej inwestora, jak i w skardze wniesionej przez organ, zasadnie wywiedziono, iż nie jest uprawniony pogląd Sądu zawarty w zaskarżonym wyroku, że konieczne było łączne stosowanie przez organ punktów 2 i 3 ustępu 1 art. 51 Prawa budowlanego, a tym samym, iż organ nie był uprawniony do nałożenia obowiązku wykonania tylko czynności określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na inwestora.
Stwierdzić trzeba, iż zawarty spójnik "lub" między punktami 2 i 3 ustępu 1 art. 51 Prawa budowlanego w żaden sposób nie obligował do łącznego stosowania tych norm, gdyż w takim razie ustawodawca użyłby spójnika "i". Na taką interpretację tej normy prawnej trafnie wskazano we wniesionych kasacjach.
Nie sposób nie zauważyć, że również w zaskarżonym wyroku zwrócono na taką interpretację omawianej normy uwagę, bowiem Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż zastosowanie łączne punktu 2 i 3 artykułu 51 ustęp 1 Prawa budowlanego uzależnione jest od stanu sprawy. Z tym poglądem należy się zgodzić, ale nie można zaakceptować dalszej części wywodu zawartego w zaskarżonym wyroku, iż na to, że punkty te należało stosować łącznie, wskazywałoby zdaniem Sądu I instancji zastosowanie przez ustawodawcę spójnika "lub" w punkcie 2 in fine.
Mając na względzie przytoczone wyżej uwagi w odniesieniu do brzmienia wskazanego wyżej przepisu stwierdzić należy, iż w zależności od stanu faktycznego sprawy, a ten wymaga dokładnego ustalenia przed wydaniem decyzji opartej na art. 51 Prawa budowlanego, możliwe w stanie prawnym obowiązującym na dzień [...]. 04. 2004 r. było wydanie decyzji opartej zarówno tylko na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3, jak i na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.
To właśnie stan sprawy, a więc zakres wprowadzonych do prowadzonej inwestycji zmian przesądzał o tym, iż w danej sprawie zachodziła potrzeba zawarcia w decyzji obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (pkt 2 ust. 1 art. 51), czy też można było się ograniczyć tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3 ).
Trafnie też wskazano we wniesionej przez organ kasacji, iż przepis art. 52 Prawa budowlanego expressis verbis wskazywał podmioty obowiązane do wykonania obowiązku określonego m.in. w art. 51 ust. 1 pkt 3. W konsekwencji postawiony w tym zakresie organom nadzoru budowlanego w zaskarżonym wyroku zarzut przerzucania swoich kompetencji na inwestora nie znajduje uzasadnienia.
Kolejny wywiedziony w obu kasacjach zarzut dotyczy kwestii wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.
Stwierdzić trzeba, iż istotny dla rozstrzygnięcia tej kwestii był stan prawny obowiązujący na dzień [...] kwietnia 2004 r. (decyzja objęta punktem II-gim zaskarżonego wyroku), bowiem decyzja ta odnosiła się nie do prac, które mają być zrealizowane po zatwierdzeniu projektu, ale do prac, które zrealizowano przed jego zatwierdzeniem.
Nie można w tej sytuacji czynić było więc zarzutu, czy to organom, czy inwestorowi, że w zrealizowanych do tej pory, a więc przed dniem [...] kwietnia 2004 r. pracach nie uwzględnił obowiązków wynikających z norm prawnych obowiązujących od dnia [...] marca 2005 r. tj. od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. Gmina K. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...]) i art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z uwagi na wskazane wyżej uwarunkowania podzielić trzeba zarzuty skarg kasacyjnych co do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 51 ust. 1 i 4 oraz art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego wydały decyzję bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.
Trafny jest również kolejny zarzut kasacji wniesionej przez organ nadzoru co do naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a konkretnie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego naruszyły prawo nie zakazując inwestorowi korzystania przy sporządzaniu zamiennego projektu budowlanego z usług tych samych projektantów, którzy sporządzili pierwotny projekt budowlany.
Stwierdzić trzeba, iż żaden przepis prawa, nie daje organom nadzoru budowlanego kompetencji do wiążącego dla inwestora określenia kto może sporządzić dla niego projekt zamienny, a kto nie. Organy nadzoru budowlanego kontrolują jedynie czy projekt został przygotowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia.
Podzielić natomiast trzeba zawarte w zaskarżonym wyroku zarzuty Sądu pierwszej instancji skierowane do postępowania prowadzonego przed organami administracji co do braku należytego i właściwego wyjaśnienia sprawy.
Za chybiony należy uznać zarzut kasacji wniesionej przez organ, a dotyczący naruszenie przepisów postępowania t.j. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.
Nie można podzielić wywodów kasacji organu co do tego, iż organy nadzoru budowlanego podjęły czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy. W niniejszej sprawie zwraca uwagę fakt, że przeprowadzono oględziny w dniu [...].01.2004 r. i w dniu [...]. 09. 2004 r., postanowienie o wstrzymaniu robót wydano natomiast dopiero w dniu [...]. 03. 2004 r., a decyzję opartą na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w dniu [...]. 04. 2004 r. Kolejną okolicznością nie budzącą żadnych wątpliwości, a wynikającą też ze stanowisk prezentowanych przez organ, inwestora, jak i stron wnoszących skargę do Sądu I instancji jest to, iż w toku żadnych oględzin nie opisano tych zmian, które w stosunku do pierwotnego projektu faktycznie wprowadzono i to na dzień wydawania decyzji kontrolowanej przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Zatwierdzony projekt zamienny obejmuje bowiem stan, który został dawno zdeaktualizowany, a co wynika chociażby z projektów przedstawionych na rozprawie przed Sądem I instancji. Te stałe zmiany przy realizacji inwestycji powodowały, że projekt zamienny był stale poprawiany, przy czym organ nigdy nie ustalił zakresu tych zmian wprowadzonych faktycznie w obiekcie w stosunku do pierwotnego projektu. Na te wszystkie uchybienia trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku i one właśnie skutkują tym, że pomimo częściowej zasadności zarzutów wniesionych kasacji nie mogą one skutkować uwzględnieniem tych skarg kasacyjnych.
Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, mimo błędnego w części uzasadnienia zaskarżonego wyroku i stwierdzając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesione skargi kasacyjne.