II OSK 1906/22

II OSK 1906/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1195/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-04-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 36a ust. 5 pkt 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 27, art. 28 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1195/21 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 17 września 2021 r., nr WOA.7722.85.2021.RK w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 25 czerwca 2021 r., znak: NB.5142.69.2021.AJ, 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1195/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 17 września 2021 r., nr WOA.7722.85.2021.RK utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 25 czerwca 2021 r., nr NB.5142.69.2021.AJ. Decyzją organu pierwszej instancji nałożono na R. K. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez: doprowadzenie kolorystyki poszycia dachu wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w miejscowości M. , gmina B. , na działce nr [...], obręb M. do stanu zgodnego z prawem – z czarnego na kolor czerwieni lub brązu zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedla M. " (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego [...], dalej "plan miejscowy"), w terminie do dnia 29 października 2021 r.
Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Uprzedzając dalsze wywody Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w pierwszoinstancyjnej decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 25 czerwca 2021 r. posłużono się terminem "poszycie dachu", natomiast w planie miejscowym, do przepisów którego budynek na działce nr [...] miał być dostosowany, posłużono się terminem "pokrycie dachu". Obu pojęciom można przypisywać podobne znaczenie w języku potocznym, jednakże w precyzyjnym ujęciu poszycie dachu to warstwa konstrukcyjna układana bezpośrednio na elementach nośnych więźby dachowej, którą odróżnia się od pokrycia dachu, stanowiącego zewnętrzną, wierzchnią warstwę dachu. Naczelny Sąd Administracyjny, zastrzegając, że w decyzji użyto terminu "poszycie dachu" w znaczeniu potocznym (odnosząc je do kolorystyki dachówki), posługiwać się będzie w dalszych wywodach konsekwentnie terminem "pokrycie dachu". To drugie pojęcie jest bardziej precyzyjne, techniczne i adekwatne do przedmiotu sprawy.
Dnia 27 kwietnia 2021 r. Powiatowy Inspektor przeprowadził kontrolę budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w M. W jej trakcie stwierdził, że zastosowano czarny kolor pokrycia dachowego. Do protokołu oględzin uwagę zgłosił inwestor R. K. zaznaczając, że zastosowana dachówka to Röben Piemont Tobago, która ma kolor czarny-brąz (zob. zespół kart oznaczony numerem 7 w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka I).
Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2021 r. Powiatowy Inspektor wstrzymał inwestorowi – R. K. prowadzenie robót budowlanych (zob. zespół kart oznaczony numerem 10 w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka I).
W dniu 23 czerwca 2021 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu ponownie przeprowadzili kontrolę inwestycji na działce nr [...], w trakcie której wykonano fotografie dachówek spornego pokrycia dachowego (zob. zespół kart oznaczony numerem 4 w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka II).
Decyzją z dnia 25 czerwca 2021 r., nr NB.5142.69.2021.AJ Powiatowy Inspektor, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "P.b." – przy czym Sąd zauważa, że w decyzji błędnie wskazano "ze zmianami") w zw. z art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm., dalej "zm.P.b.2020") nałożył na R. K. obowiązek doprowadzenia kolorystyki dachu do stanu zgodnego z ustaleniami planu miejscowego w zakresie opisanym na wstępie niniejszego uzasadnienia.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. K. zarzucając między innymi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Argumentował, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 4 lit. e planu miejscowego na obszarze oznaczonym symbolem MN1 określa się kolorystykę dachu jako odcienie czerwieni lub brązu. Podkreślił, że zastosował dachówkę Röben Polska sp. z o.o. i Wspólnicy sp.k. Na jego wniosek spółka potwierdziła w przesłanej wiadomości e-mail, że wyrób użyty przez skarżącego to dachówka średzka falista czarno-brązowa o odcieniu bardzo głębokiego brązu. Plan natomiast dopuszcza odcienie brązu, a w takich okolicznościach nie są dostatecznie umocowane spostrzeżenia organu, który zakwestionował pokrycie dachu, uznając je za czarne "na pierwszy rzut oka".
Decyzją z dnia 17 września 2021 r., nr WOA.7722.85.2021.RK Wojewódzki Inspektor utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odrzucił argumenty skarżącego zaznaczając, że wypowiedzi producenta dotyczące wcześniejszej nazwy dachówki Tobago, jako "Czarno-Brązowa", nie dotyczą obecnego koloru produktu. Zaznaczył, że nazewnictwo produktów w handlu jest zmienne, a decydujące znaczenie ma stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego. W tych okolicznościach możliwe było zastosowanie trybu naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. i wydanie decyzji nakładającej bezpośrednio obowiązek zmiany kolorystyki dachu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie R. K. podtrzymał swoje stanowisko, zarzucając organom błąd w ustaleniach faktycznych co do koloru dachówki, a także między innymi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie art. 81a § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, a także naruszenie prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 P.b. w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b.) poprzez błędne uznanie zmiany koloru dachu za istotne odstępstwo naruszające plan miejscowy i w konsekwencji niezasadne nałożenie obowiązku. Podniósł również zarzut wyznaczenia nierealistycznie krótkiego terminu na wykonanie obowiązku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organów. Uznał, że zmiana koloru pokrycia dachowego w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego. Plan wymagał zastosowania pokrycia w odcieniach czerwieni lub brązu, a dach budynku skarżącego, oceniany wizualnie, jest czarny. Doszło więc do naruszenia wskazanego aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu, dla takiej oceny wystarczająca jest prosta obserwacja, a sięganie do nazewnictwa producenta czy dokonywanie dalszych badań przez powoływanie biegłego nie miało podstaw. Sąd uznał również, że wszczęcie procedury zmiany planu miejscowego nie miało wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa miejscowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. K. zarzucając naruszenie:
1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora odpowiada prawu, podczas gdy organy obu instancji zaniechały ustalenia koloru dachówki użytej przez skarżącego. Zdaniem R. K. doprowadziło to do błędnego uznania, że roboty budowlane były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń pozwolenia na budowę i w konsekwencji do nałożenia obowiązku zmiany koloru pokrycia dachu;
2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niewyczerpującego zbadania materiału dowodowego oraz błędnego uznania, sprzecznego z tym materiałem, że skarżący zastosował dachówkę w kolorze czarnym. W ocenie skarżącego doprowadziło to do przyjęcia, że roboty budowlane prowadzono w sposób istotnie odbiegający od ustaleń pozwolenia na budowę i do wydania decyzji nakładającej obowiązek zmiany koloru dachu;
3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości faktycznych na korzyść strony, podczas gdy sankcje z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz 3 P.b. pociągają za sobą bardzo dotkliwe konsekwencje dla skarżącego;
4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności dotyczących zbyt krótkiego terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego obowiązku;
5. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji obu instancji, pomimo że spełnione były przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a.;
6. art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych;
7. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b. poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący nie prowadził robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem R. K. zastosowany kolor dachu nie jest sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego. W konsekwencji nakazano skarżącemu wykonanie czynności lub robót budowlanych polegających na zmianie koloru pokrycia;
8. art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b. poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący prowadził roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy skarżący nie dokonał odstąpienia od ustaleń planu miejscowego;
9. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez nakazanie skarżącemu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pomimo że użyty kolor pokrycia dachu odpowiada wymaganiom planu miejscowego, oraz poprzez wyznaczenie terminu wykonania obowiązku do 29 października 2021 r., który jest niewspółmiernie krótki do zakresu prac wymuszonych przez organ.
Wskazując na powyższe R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wystąpił także o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął argumentację przedstawioną na wcześniejszych etapach postępowania. Podkreślił, że użył dachówki Röben Piemont Tobago, historycznie oznaczanej jako "czarno-brązowa", co potwierdził producent. Argumentował, że materiały producenta wskazują na odcień bardzo ciemnego, głębokiego brązu, a ocena "na pierwszy rzut oka" jako koloru czarnego jest myląca i zależna od wielu czynników (oświetlenie, kąt patrzenia, subiektywność). Wskazywał na nieprecyzyjność planu miejscowego, który nie definiuje "odcieni brązu", oraz na konieczność przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego. Podniósł, że ewentualne wątpliwości co do koloru powinny być rozstrzygnięte na jego korzyść zgodnie z art. 81a § 1 K.p.a. Zwrócił uwagę na fakt wszczęcia procedury zmiany planu miejscowego, co jego zdaniem potwierdza problemy interpretacyjne dotyczące kolorystyki dachów stosownie do planu miejscowego.
Przy piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2022 r. pełnomocnik R. K. nadesłała dodatkowe fotografie budynku na działce nr [...] mające ukazywać, że w zależności od oświetlenia dachówka użyta do pokrycia dachu jawi się jako mająca odcień ciemnego, głębokiego brązu, co koresponduje z przepisami planu miejscowego. Wystąpiła o zaliczenie fotografii na poczet materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a. – obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna zawiera pewne braki konstrukcyjne w zakresie podniesionych w niej zarzutów. Otóż nie sprecyzowano publikatora aktu prawnego, jakim jest P.b., którego przepisy zostały przedstawione jako naruszone. Ma to w danym przypadku istotne znaczenie dla ustalenia właściwego stanu prawnego. Niniejsza sprawa dotyczy kontroli legalności decyzji wydanych w postępowaniu naprawczym w odniesieniu do budynku realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę Starosty M. z dnia 30 kwietnia 2013 r., nr 144/2013 (później częściowo zmienionego decyzją nr 98/2014) sprzed obszernej nowelizacji P.b. wprowadzonej przez zm.P.b.2020. Natomiast same decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji wydano po wejściu w życie tej nowelizacji (po 19 września 2020 r.). Z uwagi na fakt, że brzmienie naruszonych przepisów wymaga ustalenia przez odniesienie się do przepisów przejściowych, sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do P.b., bez takiego odniesienia i ewentualnie bez podania właściwego publikatora, należy uznać za niekompletne. Naczelny Sąd Administracyjny, analizując skargę kasacyjną, doszedł jednak do przekonania, że wskazany brak daje się "konwalidować", jako że autor środka zaskarżenia w jego uzasadnieniu wyjaśnił, że przywołane przepisy P.b. dotyczą "brzmienia sprzed 19 września 2020 r.". Nie budzi też wątpliwości, że sporne decyzje wydano na podstawie P.b. sprzed tej daty, co potwierdza pierwsze zdanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie w kontekście P.b. przywołano tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 w zw. z art. 27 zm.P.b.2020. Ubocznie wypada dodać, że nawet w przypadkach określonych w art. 27 zm.P.b.2020. ustawodawca nakazał stosowanie art. 36a ust. 5 P.b. w nowym brzmieniu (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 i Dz. U. poz. 471, zob.: art. 28 pkt 1 lit. a zm.P.b.2020.). Ta ostatnia uwaga ma z perspektywy tej sprawy charakter porządkowy, gdyż podnoszony w skardze kasacyjnej art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b., poza początkowym fragmentem (gdzie w miejsce "projektu budowlanego" wpisano "projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego"), nie podlegał nowelizacji w istotnym normatywnym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny za kluczowy uznał podniesiony w skardze kasacyjnej R. K. zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nałożeniu na skarżącego obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy – jak twierdzi skarżący – zastosowany przez niego kolor poszycia dachu odpowiadał wymogom planu miejscowego.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepis ten stanowi podstawę do wydania decyzji nakazującej, której celem jest bezpośrednie usunięcie stwierdzonej niezgodności z prawem. W przypadku rozpoznawanej sprawy organy nadzoru budowlanego za taką niezgodność uznały zastosowanie przez R. K. pokrycia dachowego budynku na działce nr [...] o kolorze niezgodnym z ustaleniami § 14 ust. 1 pkt 4 lit. e planu miejscowego.
Skarżący od początku postępowania konsekwentnie argumentował, że zastosowany przez niego kolor pokrycia dachowego mieści się w ramach dopuszczonych przez plan miejscowy, który wymaga zastosowania "odcieni czerwieni lub brązu" (§ 14 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego). Podnosił, że zastosował dachówkę ceramiczną Piemont Tobago dostawcy Röben Polska, która według informacji producenta, potwierdzonych przedstawioną korespondencją i materiałami (katalog), była wcześniej oznaczana jako "Czarno-Brązowa" i jest wyrobem o barwie czarno-brązowej. W ocenie skarżącego, taka barwa mieści się w pojęciu "odcieni brązu", użytym w planie miejscowym.
Organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd pierwszej instancji, odrzuciły tę argumentację, opierając swoje ustalenia o niezgodności z planem miejscowym przede wszystkim na wizualnej ocenie koloru dachu jako czarnego, dokonanej podczas kontroli. Uznano, że dla stwierdzenia naruszenia planu wystarczająca jest prosta obserwacja, a nazewnictwo producenta nie ma znaczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, jakie racje legły u podstaw stanowiska organów, następnie zaakceptowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie i nie przeczy, że bezpośrednie, proste odczytanie ustaleń kontroli dokonanych przez Powiatowego Inspektora dotyczących budowy budynku na działce nr [...] w M. mogło prima facie prowadzić do wniosku, że inwestor zastosował pokrycie dachowe postrzegane jako czarne, co oznaczałoby wystąpienie niezgodności z § 14 ust. 1 pkt 4 lit. e planu miejscowego. Niemniej jednak zdaniem Sądu drugiej instancji kwestie, które zgłaszał w toku postępowania R. K. , nie pozostają bez znaczenia dla sprawy.
Po pierwsze, prawodawca lokalny w planie miejscowym posłużył się pojęciem nieostrym – "odcienie (...) brązu" – nie precyzując w żaden sposób, jakie konkretnie odcienie brązu są dopuszczalne, a jakie wykluczone. W planie nie zawarto definicji legalnej czy odwołania do jakichkolwiek wzorników kolorystycznych (np. RAL, NCS), którą to metodę w planach miejscowych w praktyce nierzadko się stosuje i która pozwala ustalić precyzyjnie, czy dana kolorystyka jest zgodna czy niezgodna z przyjętym standaryzowanym wzorcem. W tej sytuacji stosowanie § 14 ust. 1 pkt 4 lit. e planu miejscowego powinno następować z ostrożnością, a ewentualnych wątpliwości dotyczących zaistniałych stanów faktycznych, zgodnie z zasadą in dubio pro libertate (znajdującą również wyraz w art. 81a K.p.a. w odniesieniu do wątpliwości co do stanu faktycznego), nie należy rozstrzygać na niekorzyść obywatela, zwłaszcza gdy prowadzi to do nałożenia na niego dotkliwych obowiązków.
Po drugie, organy i Sąd pierwszej instancji zdyskwalifikowały znaczenie informacji pochodzących od producenta materiału budowlanego, uznając je za nieistotne "nazewnictwo" handlowe. Tymczasem specyfikacja techniczna produktu stanowi istotny element charakterystyki wyrobu budowlanego. Z publicznie dostępnej bazy danych Röben Polska wynika, że dachówka Piemont jest wyrobem budowlanym posiadającym stosowne deklaracje właściwości użytkowych za określone okresy produkcji oraz znak CE (https://roben.pl/do-pobrania/deklaracje-dw-ce?language=pl&type=dachowka). Wprawdzie w deklaracji właściwości użytkowych dachówki nie określono jej kolorystyki, niemniej jednak w sytuacji, gdy wyrób budowlany jest standaryzowany, a producent określa swój produkt jako "czarno-brązowy", nie można tego faktu arbitralnie pominąć, opierając się wyłącznie na ocenie wizualnej, która, jak słusznie podnosił skarżący, może być zależna od warunków oświetlenia, kąta obserwacji i innych czynników. W tym miejscu należy zaznaczyć, że rzeczywiście, choćby pobieżna weryfikacja publicznie dostępnych danych dotyczących dachówki Röben Piemont Tobago pozwala dotrzeć do karty tego wyrobu (https://roben.pl/do-pobrania/katalogi/karta-piemont_10.2024.pdf), gdzie dachówka ta wprost opisana jest jako "czarnobrązowa-glazurowana". Na marginesie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, zastrzegając, że przywołane źródła nie mają mocy dowodowej, że fotografie spornego budynku z różnych dat (2024, 2023) udostępniane za pośrednictwem usługi Google Street View ukazują w całości nasłonecznione sporne pokrycie dachowe, a z takiej perspektywy dachówka, jako całościowa powierzchnia dachu budynku, zdaje się nieznacznie charakteryzować odcieniem barwy odróżniającym ją od czarnych paneli fotowoltaicznych. To spostrzeżenie koresponduje również z fotografiami nadesłanymi przez pełnomocnik reprezentującą R. K. przy piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2022 r. Sąd zastrzega przy tym, że wypowiadając powyższe nie lekceważy rzecz jasna oficjalnego materiału dowodowego, to jest wyników kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora w dniu 23 czerwca 2021 r., z której protokół i obszerny materiał zdjęciowy zostały włączone do akt administracyjnych. Sąd przyznaje, że stosownie do zebranych fotografii sporna dachówka rzeczywiście w pierwszym wrażeniu może być opisana jako czarna. Jednak zarazem zdjęcia przedstawiające ją na tle innych przedmiotów (zwłaszcza paneli fotowoltaicznych i ich konstrukcji) mogą nasuwać spostrzeżenie, że dachówka glazurowana kryje nieznaczne zabarwienie brązowe, które może być dostrzegalne na całości dachu w pewnym nasłonecznieniu i co może korespondować z charakterystyką producenta deklarowaną w kartach wyrobu (czarno-brązowa).
Mając na uwadze nieprecyzyjność § 14 ust. 1 pkt 4 lit. e planu miejscowego, gdzie nie określa się dopuszczalnego odcienia brązu (RAL, NCS) oraz wiarygodne informacje przedstawione przez skarżącego, pochodzące od producenta dachówki, wskazujące na obecność odcienia brązu w jej barwie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak było wystarczających podstaw do kategorycznego stwierdzenia, iż zastosowany kolor pokrycia dachowego narusza ustalenia planu miejscowego. Istniały uzasadnione wątpliwości, czy dachówka "czarno-brązowa" nie mieści się w zakresie pojęcia "odcienie (...) brązu". W konsekwencji, nie została spełniona podstawowa przesłanka zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., to jest stwierdzenie wykonywania robót budowlanych w sposób niezgodny z prawem (w tym przypadku – z planem miejscowym). Skoro brak było jednoznacznych podstaw do uznania, że kolor pokrycia dachu budynku na działce nr [...] jest niezgodny z planem miejscowym, to nakazanie jego zmiany w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. stanowiło niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Zasadność zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w sytuacji braku jednoznacznego stwierdzenia niezgodności wykonanych robót z prawem przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji.
Należy przy tym zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego procedowały nie tylko w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., ale również wcześniej wstrzymano roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Postanowienie Powiatowego Inspektora w tym przedmiocie z dnia 30 kwietnia 2021 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora z dnia 27 lipca 2021 r. Oznacza to, że formalnie przesądzona została kwestia zaistnienia w sprawie przesłanek wstrzymania robót budowlanych, w tym stwierdzenia przez organy, na tamtym wstępnym etapie postępowania, że roboty budowlane były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, a konkretnie – poprzez zmianę kolorystyki pokrycia dachu budynku, co w danym przypadku pozostawało materią uregulowaną w planie miejscowym (art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego formalne stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. nie oznacza automatycznie, że organy nadzoru budowlanego – w takim przypadku jak zaistniały w niniejszej sprawie – mogły przejść bezpośrednio do etapu nałożenia na inwestora dotkliwych obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., obejmujących nakaz wykonania kosztownej wymiany pokrycia dachowego. Wiąże się z tym opisana wyżej kwestia konsekwencji odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę w kontekście wyboru i przesłanek zastosowania środka naprawczego. Warto dostrzec, że już przy ocenie odstąpienia, jako "istotnego" w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b., w judykaturze akcentuje się, że należy unikać automatyzmu i konieczne jest uwzględnienie realiów konkretnej sprawy (zob. przykładowo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2/18; z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1272/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podejście to, co do zasady, pozostaje aktualne także, gdy chodzi o orzekanie przez organy nadzoru budowlanego o skutkach prawnych stwierdzonego odstąpienia. Decyzja o zastosowanych środkach musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji i charakteru odstąpienia. W sytuacjach spornych nie bez znaczenia będą też wpływ dokonanych przez inwestora zmian na interes publiczny i uzasadniony interes osób trzecich.
W realiach niniejszej sprawy jako sporna jawi się sama ocena naruszenia planu miejscowego z uwagi na nieprecyzyjność normy planistycznej ("odcienie (...) brązu") i specyfikację użytego materiału, określonego przez producenta jako dachówka "czarno-brązowa glazurowana".
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę na charakterystykę urbanistyczną otoczenia budynku R. K. znajdującego się na działce nr [...] w M. – zwłaszcza że kwestionowany przez skarżącego nakaz dotyczący zmiany kolorystyki dachu służy docelowo interesowi publicznemu wyrażającemu się w zapewnieniu spójności architektonicznej zabudowy na danym terenie (kolorystyki dachów). Dane o zabudowie w tym obszarze są ogólnodostępne i wynikają z publicznie dostępnych urzędowych danych infrastruktury przestrzennej (zob.: serwis mapowy Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miasta B. : B. .e-mapa.net udostępniający dane, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, tekst jednolity Dz. U. z 2025 r. poz. 242). Można zauważyć, że w bliskim sąsiedztwie działki skarżącego na terenach oznaczonych symbolami MN1, MN8, MN9 i MN16 (co do każdego z nich plan miejscowy przewiduje warunek kolorystyki pokrycia dachu jako "odcienie czerwieni lub brązu"), występuje zabudowa jednorodzinna o pokryciach dachowych w równych proporcjach ciemnobrązowych i czerwonych. Część z budynków posiada natomiast pokrycia dachowe zbliżone do czerni (M. , W. [...] – działka [...], W. [...] – działka [...], G. [...] – działka nr [...]). Wskazując na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie twierdzi oczywiście, że stosowanie planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego, zależy od zastanych warunków urbanistycznych danego terenu, gdyż to plan jest instrumentem kształtowania ładu przestrzennego, a nie odwrotnie. Niemniej w pewnych, indywidualnie rozpatrywanych przypadkach, na stanowczość w egzekwowaniu wymogów planu, czy jego wykładnię może w pewnym zakresie wpływać to, jaki jest charakter zabudowy, której cechy plan reguluje. W niniejszej sprawie egzekwuje się od R. K. zmianę kolorystyki pokrycia dachu nowego budynku wykonanego z dachówki Röben Piemont Tobago w celu uzyskania kolorystyki w istocie tylko nieco jaśniejszej, rozumianej jako zbliżenie w kierunku brązu, gdyż tego, ewentualnie, co najwyżej można wymagać od inwestora w świetle § 14 ust. 1 pkt 4 lit. e planu miejscowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki nakaz jawi się jako działanie nadmiernie rygorystyczne, zwłaszcza że – jak wspomniano wyżej – dachówka Röben Piemont Tobago, ciemna, ale z domieszką zabarwienia brązowego (wedle danych producenta), nie odróżnia się drastycznie od otoczenia budynków jednorodzinnych, gdzie występują dachy o zabarwieniu podobnym, w tym takie, które określić można jako brąz, zbliżony do czarnego.
Warto także odnotować, że sporne pokrycie dachowe budynku na działce nr [...] od reprezentatywnej strony, czyli od ul. W., zakryte jest w znacznej mierze panelami fotowoltaicznymi, co powoduje, że nawet gdyby doszło do zmiany jego kolorystyki w kierunku uzyskania bardziej wyrazistego odcienia brązu, to i tak nieznacznie wpływałoby na odbiór wizualny budynku.
W kontekście powyższego przywołać należy też zasadę proporcjonalności, która wprawdzie jako zasada ogólna nie uchyla działania przepisów materialnoprawnych, ale jest jednak zapisana w ustawie (art. 8 § 1 K.p.a.) i stanowi prawną dyrektywę dla działania organów administracji w sytuacjach wymagających rozważenia dotkliwości stosowanych środków prawnych i ich konkretnie ustalonych przesłanek – w stosunku do możliwych do osiągnięcia w danym przypadku celów. Również sądy administracyjne, oceniając działania organów pod kątem legalności, czyniąc to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), uprawnione są brać pod uwagę proporcjonalność zastosowanych środków w stosunku do celu, jaki ma być osiągnięty, oraz ciężarów nakładanych na jednostkę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nałożony na R. K. obowiązek zmiany kolorystyki dachu, sprowadzający się w istocie do wymiany pokrycia dachowego na całym budynku z dachówki ceramicznej jest nieproporcjonalnie dotkliwy w stosunku do zakładanego celu zastosowanego środka, zwłaszcza że skarżący przekonująco podał w wątpliwość ustalenia organu dotyczące kolorystyki dachówki budynku, przez co trudno w sposób pewny przesądzić o jej niezgodności z § 14 ust. 1 pkt 4 lit. e planu miejscowego.
Wobec stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego obejmującego podstawę prawną zaskarżonych decyzji (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.), co przesądziło o wyniku sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o zasadności zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., stanowiącego główną podstawę prawną zaskarżonych decyzji czyni pozostałe zarzuty, mające w tym kontekście charakter drugoplanowy, bezprzedmiotowymi.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Jednocześnie, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i stwierdziwszy, że organy nadzoru budowlanego uchybiły art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora z dnia 25 czerwca 2021 r.
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że organy nadzoru budowlanego działały także w warunkach, w których obrały generalnie niewłaściwą ścieżkę proceduralną po wstrzymaniu robót, prowadząc postępowanie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Do wstrzymania robót budowlanych w odniesieniu do budynku R. K. doszło w związku ze stwierdzeniem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec budynku w budowie właściwy w takim przypadku jest tryb naprawczy z art. 51 ust. 1 pkt 3 i następnie art. 51 ust. 4 bądź 5 P.b., zakładający umożliwienie inwestorowi przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, i to ten dokument podlega ocenie przez pryzmat odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących projektu budowlanego oraz zatwierdzeniu w drodze decyzji. Tymczasem organy w sposób niekorespondujący w istocie ze stanem sprawy (zidentyfikowaniem istotnego odstąpienia od projektu budowlanego), niewłaściwie ukierunkowały sprawę i skoncentrowały się na nałożeniu na skarżącego bezpośrednio obowiązku wykonania określonych czynności polegających na zmianie kolorystyki pokrycia dachowego "na kolor czerwieni lub brązu", co było błędne i odbyło się niejako poza sferą projektową. Należy mieć świadomość, że zastosowanie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w okolicznościach sprawy było o tyle niewłaściwe, że gdyby nawet hipotetycznie inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek i zmienił kolorystykę dachu na przykład na wyraźnie brązową (czego, jako jedna z opcji dostosowania kolorystyki dachu, żądał Powiatowy Inspektor), to nadal otwarta pozostawałaby kwestia niezgodności tego rozwiązania z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją z dnia 30 kwietnia 2013 r. W sprawie istotny jest zatem nie tylko aspekt oceny zgodności faktycznie zrealizowanej inwestycji z planem miejscowym (o czym wyżej), ale odpowiedni tryb takiej oceny zapewniający dostosowanie dokumentacji projektowej (przez zatwierdzenie projektu zamiennego - art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 P.b.), w oparciu o którą budynek podlega finalnej weryfikacji przy formalnym oddaniu go do użytkowania (art. 51 ust. 4 in fine P.b.). Ponieważ wywołane decyzją Powiatowego Inspektora postępowanie w przedmiocie bezpośredniego nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania czynności zmiany kolorystyki dachu budynku na kolor czerwieni lub brązu nie powinno było się toczyć poza sferą dokumentacji projektowej oraz pozbawione było dostatecznych podstaw w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył je w zakresie objętym wydanymi decyzjami, czyli co do trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. – o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 188 P.p.s.a.
W punkcie 3 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.