II OSK 1905/21

II OSK 1905/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Przywrócenie terminu
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 789/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-05-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145, art. 151, at. 183, art. 184, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 8, 9, 14, 32, 33, 40, 42, 44, 58, 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 18, art. 26
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 789/20 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 789/20, oddalił skargę M. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr [...] +
w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie (PINB) postanowieniem z dnia 27 marca 2019 r. (nr [...]) nałożył na zobowiązanego M. K. grzywnę w celu przymuszenia do rozbiórki obiektów budowlanych: budynku jadalni z zapleczem o powierzchni zabudowy = 655,06 m², budynku 12 szt. segmentów w zabudowie szeregowej o powierzchni zabudowy = 376,81 m², budynku zakwaterowania turystycznego o powierzchni zabudowy = 484,80 m² oraz wiaty magazynu gazu o powierzchni zabudowy = 26,36 m², stanowiących ośrodek wypoczynkowy "X" w [...] zlokalizowanych na działce ozn. nr geod. [...], obr. [...], gm. [...] - wynikającej z ostatecznej decyzji PINB z dnia 1 marca 2016 r., w kwocie 1 256 499 zł, wskazując jednocześnie, że opłata za wydanie postanowienia wynosi 68 złotych, co dało łączną kwotę 1 256 567 zł, oraz wezwał zobowiązanego M. K. do wpłacenia grzywny wraz z opłatą w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia pod rygorem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Nadto PINB wezwał zobowiązanego M. K. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 15 maja 2018 r., wynikającego z decyzji administracyjnej z dnia 11 marca 2016 r. ([...]), w terminie do dnia 30 czerwca 2019 r., pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektów. Postanowienie to zostało nadane na adres zobowiązanego M. K., który nie podjął przesyłki w terminie. Po raz pierwszy awizowano przesyłkę w dniu 1 kwietnia 2019 r., a w dniu 16 kwietnia 2019 r. zwrócono przesyłkę nadawcy, o czym świadczą odciski stempla pocztowego na zwróconej przesyłce pocztowej.
PINB podjął kolejną próbę doręczenia powyższego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w oparciu o pismo z dnia 24 kwietnia 2019 r. ([...]), jednakże przesyłka pocztowa adresowana do M. K., awizowana po raz pierwszy w dniu 30 kwietnia 2019 r., w dniu 15 maja 2019 r. została zwrócona nadawcy, co potwierdzają odciski stempla pocztowego na zwróconej przesyłce pocztowej.
Protokołem kontroli obiektu budowlanego lub robót budowlanych z dnia 28 maja 2019 r. ([...]) stwierdzono ponownie, że obowiązek rozbiórki wynikający z ostatecznej decyzji PINB z dnia 1 marca 2016 r. nie został wykonany.
PINB podjął kolejną próbę doręczenia powyższego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w oparciu o pismo z dnia 31 maja 2019 r. ([...]), jednakże przesyłka pocztowa adresowana do M. K., awizowana po raz pierwszy w dniu 6 czerwca 2019 r., a w dniu 24 czerwca 2019 r. zwrócono przesyłkę nadawcy, o czym świadczą odciski stempla pocztowego na zwróconej przesyłce pocztowej.
W dniu 16 lipca 2019 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym, wskazując jako zobowiązanego M. K., a jako obowiązek o charakterze pieniężnym grzywnę w celu przymuszenia wynikającą z postanowienia PINB z dnia 27 marca 2019 r. ([...]).
Pismem z dnia 5 lutego 2020 r. M. K. wniósł zażalenie na postanowienie PINB z dnia 27 marca 2019 r. nr [...]wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Zażalenie to zostało nadane za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego w dniu 6 lutego 2020 r. W motywach uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia M. K. podniósł, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, iż przesyłka pocztowa zawierająca zaskarżone postanowienie została dostarczona przez operatora pocztowego pod adres skarżącego w dniu 1 kwietnia 2019 r. Z powodu nieobecności adresata w miejscu zamieszkania, przesyłkę awizowano, a następnie w dniu 9 kwietnia 2019 r. dokonano powrotnego awizowania przesyłki, po czym w dniu 16 kwietnia 2019r. korespondencja została zwrócona do nadawcy z powodu niepodjęcia w terminie przez adresata. Jak wskazał skarżący, w całym okresie próby doręczenia jemu przesyłki, tj. od 1 kwietnia 2019 r. do 16 kwietnia 2019 r., przebywał on na urlopie, poza wskazanym miejscem zamieszkania. Skarżący argumentował, że poprzez wcześniejsze ustanowienie w sprawie "zarządcy /pełnomocnika" zachował należytą dbałość o odbiór kierowanej do niego z organu administracyjnego korespondencji, planując swoją dłuższą nieobecność. Zauważył także, że już wcześniejsza korespondencja w sprawie kierowana była do ustanowionego "zarządcy/pełnomocnika", co dawało mu komfort, że również tym razem nie stanie się inaczej. Przywołując art. 40 § 2 k.p.a. skarżący wskazał na obowiązek ciążący na organach administracji publicznej doręczenia pism pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie przez stronę postępowania. Podniósł także to, że całość wcześniejszej korespondencji, w tym decyzja o nakazie rozbiórki oraz upomnienie, zostały przez organ doręczone zarządcy/pełnomocnikowi skarżącego. Zdaniem skarżącego doręczenie zastępcze zaskarżonego postanowienia skarżącemu jest nieskuteczne, w związku z czym termin do zaskarżenia wydanego postanowienia nie mógł się zakończyć. Skarżący dodał, że nie można rozpatrywać na jego niekorzyść wysłania skarżonego postanowienia przez organ, wbrew obowiązującym go przepisom, jedynie na jego adres zamieszkania. Z tych powodów należało uznać, że wniesienie zażalenia przez skarżącego z uchybieniem terminu nastąpiło bez jego winy. Skarżący wykazał się należytą starannością. Zdaniem skarżącego, termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia rozpoczął bieg od dnia 30 stycznia 2020r., kiedy to podczas wizyty w PINB zapoznał się z aktami sprawy. Do zażalenia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia załączono kopię rachunku z hotelu.
Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2020 r. ([...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia 27 marca 2019 r. ([...]). W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że w przypadku fikcji doręczenia pismo uważa się za doręczone, mimo że adresat faktycznie pisma nie odebrał. Zdaniem organu fikcja doręczenia M. K. postanowienia PINB z dnia 27 marca 2019 r. wystąpiła w dniu 16 kwietnia 2019 r. W konsekwencji, siedmiodniowy termin do wniesienia przez M. K. zażalenia na postanowienie PINB z dnia 27 marca 2019 r. minął w dniu 23 kwietnia 2019 r. Zażalenie M. K. na ww. postanowienie zostało wniesione w dniu 6 lutego 2020 r., tj. już po upływie ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Organ przywołał przesłanki przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym wskazując, że muszą wystąpić one łącznie, tj. brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu, wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienia czynność, dla której ustanowiono przywracalny termin. WWINB uznał, że nie została spełniona pierwsza przesłanka do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, ponieważ J. O. nie był pełnomocnikiem M. K. w toku postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu upoważnienie z dnia 16 października 2007 r. nie wskazuje na możliwość reprezentowania M. K. w postępowaniach administracyjnych, a tym bardziej w postępowaniu egzekucyjnym. Nie obejmuje ono także dokonywania doręczeń. Z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego następuje wszczęcie nowego postępowania – postępowania egzekucyjnego – odrębnego od postępowania zakończonego egzekwowaną decyzją. Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca. Toteż doręczenie postanowienia PINB z dnia 27 marca 2019 r. ([...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na adres M. K. było skutecznie dokonane, przy czym nie jest tak, że M. K. nie ponosił winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na to rzeczone postanowienie.
Skargą M. K. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 7 k.p.a.; art. 6, art. 7, art. 40, art. 42, art. 48 i art. 77 k.p.a.; art. 7a i art. 77 k.p.a.; art. 10 i art. 77 k.p.a.; art. 32, art. 33 § 2 i 3 k.p.a.; art. 6, art. 7, art. 64 § 2 k.p.a.; art. 58 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uzasadnienie. Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na wzajemną sprzeczność w stanowisku strony skarżącej -przy stwierdzeniu, że wobec niedoręczenia zgodnie z treścią art. 40 § 2 k.p.a. postanowienia organu pierwszej instancji M. K., w ogóle nie zaczął biec termin do wniesienia na to postanowienie zażalenia, bezprzedmiotowy byłby wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. Pomimo takiego twierdzenia, wniosek o przywrócenie terminu został jednak złożony. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest przy tym zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że przy doręczeniu skarżącemu postanowienia o nałożeniu grzywny doszło do naruszenia treści art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Postanowienie o nałożeniu grzywny zapadło w postępowaniu egzekucyjnym, które zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) zostaje wszczęte z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Stanowi ono przy tym postępowanie odrębne i niezależne od postępowania zasadniczego (rozpoznawczego). Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w sprawach nieuregulowanych tym aktem prawnym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Oznacza to, że do akt tego postępowania egzekucyjnego powinno być złożone pełnomocnictwo zgodnie z treścią art. 33 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., do reprezentowania w nim zobowiązanego. Dopiero z chwilą złożenia pełnomocnictwa do akt postępowania egzekucyjnego ma zastosowanie treść art. 40 § 2 k.p.a., na który powołano się w skardze. Z tą bowiem chwilą organ egzekucyjny uzyskuje wiadomość, że strona jest reprezentowana przez pełnomocnika. W praktyce takie pełnomocnictwo zostaje najczęściej złożone wraz z wniesionymi przez zobowiązanego zarzutami. W niniejszej sprawie po doręczeniu tytułu wykonawczego zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie zostały wniesione. Nie ma przy tym wątpliwości, że pełnomocnictwo do reprezentowania M. K. w postępowaniu egzekucyjnym zostało złożone dopiero wraz z zażaleniem na postanowienie PINB z dnia 27 marca 2019 r. (nr [...]) r. – pełnomocnictwo dla adw. Z. C. Pełnomocnictwa tego skarżący udzielił dopiero w dniu 30 czerwca 2020 r. (wpływ pełnomocnictwa do WWINB – 6 lipca 2020 r.). Oznacza to, że w dacie doręczania postanowienia o nałożeniu grzywny wynikający z art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek nie obciążał organu pierwszej instancji. Postanowienie to zostało prawidłowo doręczone przez PINB do rąk zobowiązanego i to doręczenie należy uznać za skuteczne prawnie. Skoro J. O. nie został ustanowiony do postępowania egzekucyjnego, to każde doręczenie wykonane do tej osoby nie ma żadnego znaczenia prawnego. Bezskuteczne jest również powoływanie się w skardze w tym względzie na treść pełnomocnictwa (upoważnienia) dla J. O. z dnia 16 października 2007 r. Na etapie postępowania egzekucyjnego strona nie przedłożyła pełnomocnictwa, które ewentualnie swym zakresem mogłoby upoważniać pełnomocnika do występowania w tym postępowaniu, do czego zmierzają faktycznie zarzuty sformułowane w skardze. Zdaniem Sądu pełnomocnictwo z 16 października 2007 r. nie obejmowało swoim zakresem umocowania do reprezentowania M. K. w postępowaniu egzekucyjnym. Z jego treści wynika, że J. O. został umocowany do zarządzenia w imieniu M. K. ośrodkiem wypoczynkowym "X" w [...], w tym do zawierania umów niezbędnych do funkcjonowania ośrodka, zlecania dokonywania niezbędnych napraw i remontów, dokonywania innych czynności faktycznych i prawnych związanych z zarządzeniem ww. ośrodkiem wypoczynkowym. Nie przesądzając, czy takiej treści pełnomocnictwo mogło upoważniać J. O. do reprezentowania M. K. w postępowaniu administracyjnym głównym, ponownie zdaniem Sądu należy wskazać, że w sytuacji, gdy zostało ono złożone w postępowaniu głównym, to brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że obejmowało swoim zakresem również postępowanie egzekucyjne. Podkreślenia bowiem wymaga, że w odróżnieniu od pełnomocnictwa procesowego, o jakim mowa w art. 91 pkt 2 kodeksu postępowania cywilnego, pełnomocnictwo ogólne w postępowaniu administracyjnym nie obejmuje umocowania do podejmowania czynności w postępowaniu egzekucyjnym.
Tym samym Sąd podzielił stanowisko WWINB, że skarżący nie uprawdopodobnił, aby terminowi uchybił bez własnej winy w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Przywołane przez skarżącego okoliczności mające świadczyć jego zdaniem o braku winy w uchybieniu terminu, na taką bowiem ocenę zdaniem Sądu nie zasługują. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że przy dochowaniu przez skarżącego należytej staranności jako osoby należycie dbającej o swoje interesy, mogły one spowodować u niego przekonanie, iż upoważnienie udzielone J. O. które złożone było do akt głównych, jest skuteczne na etapie postępowania egzekucyjnego. Skoro decyzja o nakazie rozbiórki wydana została w 2016 r. i uzyskała walor ostatecznej, a skarżący przez lata nie zastosował się do wynikającego z decyzji obowiązku rozbiórki, to powinien mieć świadomość o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego i wynikających z tego konsekwencji. Co istotne, tytuł wykonawczy został skarżącemu skutecznie doręczony. Uiszczenia nałożonej grzywny skarżący mógł uniknąć przez wykonanie we własnym zakresie nakazu rozbiórki, co jak wynika z akt sprawy ostatecznie zrobił i ściągnięta od niego grzywna została zwrócona, po potrąceniu kosztów postępowania egzekucyjnego.
Z powyższych względów brak było również zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że powołane przez skarżącego okoliczności usprawiedliwiały, przy niedochowaniu przez niego należytej staranności w dbaniu o swoje sprawy, uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Z przyczyn wyżej opisanych za taką okoliczność nie może zostać uznane wysłanie przez PINB tytułu wykonawczego oraz upomnienia w pierwszej kolejności do J. O. (doręczenie 25 maja 2018 r.). Wskazać bowiem zdaniem Sądu należy, że PINB następnie tytuł wykonawczy z dnia 15 maja 2018 r. doręczył skarżącemu M. K. (doręczenie w dniu 19 marca 2019 r.) i to właśnie doręczenie jest prawnie skuteczne. Z przyczyn wyżej opisanych PINB nie musiał również wyjaśniać zakresu umocowania J. O. Tym samym zarzucane w skardze na tej podstawie naruszenie przepisów postępowania nie miało w ocenie Sądu miejsca. Również zarzuty co do braku poczynienia ustaleń co do adresu skarżącego, wobec odebrania w dniu 18 marca 2019 r. tytułu wykonawczego z dnia 15 maja 2018 r., wysłanego na adres, który jak wynika z danych podanych w skardze jest jego miejscem zamieszkania, nie mogły zdaniem Sądu odnieść zamierzonego skutku. Tym samym brak było w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, że skarżący uprawdopodobnił, iż do uchybienia terminu doszło bez jego winy w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a.
Skargą kasacyjną M. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez oddalenie przez Sąd skargi, mimo zaistnienia przesłanek do uchylenia postanowienie WWINB z powodu naruszenia przez ten organ:
I. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a. oraz 44 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich wymaganych i uzasadnionych czynności celem ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności wobec niemożności doręczenia skarżącemu korespondencji, nie ustalenie adresu miejsca zamieszkania lub adresu miejsca pracy lub adresu gdzie się adresata zastanie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie nieprawidłowości doręczenia postanowienia z dnia 27 marca 2019 roku, znak [...] skarżącemu,
II. art. 32 k.p.a. w zw. z 33 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. 64 § 2 k.p.a. z zw. z art. art. 8 i 9 k.p.a. i w zw. art. 18 u.p.e.a., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że udzielone przez skarżącego pełnomocnictwo J. O. nie wskazuje na możliwość reprezentowania skarżącego przez pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w postępowaniu administracyjnym, a szczególnie nie wezwanie J. O. do złożenia i sprecyzowania zakresu umocowania i niedoręczenie J. O. jako pełnomocnika skarżącego postanowienia PINB z dnia 27 marca 2019 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego doręczenia postanowienia PINB z dnia 27 marca 2019 r., oraz poprzez przyjęcie, iż aprobowanie występowania J.O. jako pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zmiana tej praktyki bez informowania strony o tych faktach narusza zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) i zasadę udzielania informacji (art. 9 k.p.a.),
III. art. 58 §1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia polegający na odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienia PINB z dnia 27 marca 2019 r. pomimo, że skarżący nie uchybił terminu z własnej winy, a z winy nieprawidłowego działania PINB.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast tak rozpoznawany środek odwoławczy, w okolicznościach tej sprawy, nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. W ocenie Sądu odwoławczego WSA w Poznaniu przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i słusznie oddalił skargę strony stosując konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w okolicznościach tej sprawy nie ujawniono innego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem nie było uzasadnionych podstaw do stosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji było postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z 27 marca 2019 r. o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia wykonania decyzji PINB w Koninie z 11 marca 2016 r. o nakazie rozbiórki obiektów budowlanych (precyzyjnie oznaczonych w decyzji) stanowiących ośrodek wypoczynkowy "X" w [...] (dz. nr ew [...]).
Nie jest sporne w realiach tej sprawy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie (PINB) po wystawieniu dniu 15 maja 2018 r. tytułu wykonawczego i doręczeniu go stronie w dniu 18 marca 2019 r., postanowieniem z dnia 27 marca 2019 r. (nr [...]) nałożył na zobowiązanego M. K. grzywnę w celu przymuszenia do rozbiórki obiektów budowlanych stanowiących ośrodek wypoczynkowy "X" w [...] zlokalizowanych na działce ozn. nr geod. [...], obr. [...], gm. [...] - w kwocie 1 256 499 zł, wskazując jednocześnie, że opłata za wydanie postanowienia wynosi 68 złotych, co dało łączną kwotę 1 256 567 zł, oraz wezwał zobowiązanego M. K. do wpłacenia grzywny pod rygorem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.
Postanowienie to zostało nadane na adres zobowiązanego M. K., który nie podjął przesyłki w terminie. Po raz pierwszy awizowano przesyłkę w dniu 1 kwietnia 2019 r., a po powtórnym awizowaniu, w dniu 16 kwietnia 2019 r. zwrócono przesyłkę nadawcy, o czym świadczą odciski stempla pocztowego na zwróconej przesyłce pocztowej. W piśmie z dnia 5 lutego 2020 r. skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wraz wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej postanowienie o nałożeniu grzywny nie mogło być adresowane do J. O., jako pełnomocnika skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż ww. nie reprezentował skarżącego w tym postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym do wykonania wskazywanej wyżej decyzji. Pełnomocnictwo powinno zostać ustanowione na piśmie lub też zgłoszone ustnie do protokołu organowi prowadzącemu postępowanie. Treść pełnomocnictwa powinna określać zakres czynności, jakich może dokonywać pełnomocnik. Pełnomocnictwo może obejmować dokonanie konkretnej czynności w toku postępowania, dokonanie tylko niektórych czynności, jak i działanie w imieniu strony w toku całego postępowania administracyjnego.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 32 k.p.a. w zw. z 33 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. 64 § 2 k.p.a. z zw. z art. art. 8 i 9 k.p.a. i w zw. art. 18 u.p.e.a., zarzucający Sądowi pierwszej instancji wadliwe przyjęcie, że udzielone przez skarżącego J.O. pełnomocnictwo nie wskazuje na możliwość reprezentowania skarżącego przez pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w postępowaniu administracyjnym. Wadliwie, zdaniem skarżącego, nie wezwano J. O. do złożenia i sprecyzowania zakresu umocowania i w konsekwencji nie doręczono J. O. jako pełnomocnika skarżącego postanowienia PINB z dnia 27 marca 2019 r.
Przede wszystkim w aktach sprawy znajduje się upoważnienie skarżącego dla J. O. z 16 października 2007 r. cytat "do zarządzania w moim imieniu, stanowiącym moją własność ośrodkiem wypoczynkowym "X" w [...] w tym do – zawierania umów niezbędnych do funkcjonowania ośrodka, zlecania wykonania niezbędnych napraw i remontów, dokonywania innych czynności faktycznych i prawnych związanych z zarządzaniem ww. ośrodkiem wypoczynkowym"-koniec cytatu.
Przedstawione wyżej pełnomocnictwo do zarządzania ośrodkiem wypoczynkowym "X" w [...], było pełnomocnictwem konkretnej osoby do ściśle określonych tym pełnomocnictwem działań na rzecz mocodawcy czyli skarżącego, jednak nie obejmowało, co jest niesporne, przedmiotowego postępowania egzekucyjnego.
Zgodnie z art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Wraz z wystawieniem w dniu 15 maja 2018 r. tytułu wykonawczego i doręczeniu go stronie w dniu 18 marca 2019 r., wszczęte zostało w tej sprawie postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Koninie z 11 marca 2016 r. (patrz art. 26 § 5 u.p.e.a.). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że powinność doręczenia przez organ tytułu wykonawczego do rąk zobowiązanego lub dłużnika bezpośrednio wynika przede wszystkim z istoty egzekucji administracyjnej, której celem jest w szczególności wykonanie decyzji administracyjnej. O podjęciu czynności ściśle związanych z wykonaniem decyzji administracyjnej zobowiązany musi zostać poinformowany osobiście i tym samym uzasadnione jest przyjęcie poglądu, że dopiero skuteczne wszczęcie egzekucji umożliwia ustanowienie przez zobowiązanego pełnomocnika zgodnie z art. 33 § 2 i 3 k.p.a., natomiast na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji nie jest to w ogóle możliwe (tak NSA w wyrokach z 23 grudnia 2008 r., II FSK 945/08, z 1 lutego 2011 r., II FSK 1410/09, z 4 marca 2014 r., II FSK 863/12.). Wyrażony we wskazanych orzeczeniach pogląd, który sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, nie oznacza tego, że samo udzielenie pełnomocnictwa do reprezentowania strony w postępowaniu egzekucyjnym nie może mieć miejsca wcześniej. Strona może bowiem umocować pełnomocnika do działania w jej imieniu na wszystkich etapach postępowania dotyczącego tego samego zagadnienia, w tym wypadku w sprawie np. przed organami nadzoru budowlanego w zakresie nakazu rozbiórki, przewidując, że postępowanie to może wkroczyć w kolejne fazy, przed kolejnymi organami i sądami, bądź przewidując, że określone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej mogą stanowić podstawę do wszczęcia egzekucji. Skuteczne ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym nie oznacza zatem konieczności udzielenia pełnomocnictwa po jego wszczęciu, ale oznacza konieczność złożenia pełnomocnictwa po wszczęciu tego postępowania organowi to postępowanie prowadzącemu. Obowiązek ten wynika z art. 33 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.. Zatem to nie data udzielenia pełnomocnictwa ale data jego złożenia będzie miała tu decydujące znaczenie.
Zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. W przypadku pisemnego pełnomocnictwa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (§ 3). Kategoryczne brzmienie przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, jest zobligowany do przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres.
Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa.
Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy bowiem odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, gdyż stosownie do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.
Z przepisów tych wynika zatem, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a., należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06, 11 września 2007 r., sygn. akt II FSK 990/06, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 700/06, 10 lipca 2012 r., sygn. akt II FSK 2556/10, z 23 października 2013 r. II FSK 2782/11.
Nie budzi zatem wątpliwości Sądu odwoławczego, że po doręczeniu skarżącemu odpisu tytułu wykonawczego, możliwe było dopiero wówczas przystąpienie do sprawy pełnomocnika, który winien dołączyć do akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.
Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, stanowi postępowanie odrębne i niezależne od postępowania zasadniczego (rozpoznawczego), a to oznacza, że do akt tego postępowania egzekucyjnego powinno być złożone pełnomocnictwo zgodnie z treścią art. 33 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., do reprezentowania w nim zobowiązanego. Dopiero z chwilą złożenia pełnomocnictwa do akt postępowania egzekucyjnego ma zastosowanie treść art. 40 § 2 k.p.a. Nie ma przy tym wątpliwości, że pełnomocnictwo do reprezentowania M. K. w postępowaniu egzekucyjnym zostało złożone dopiero wraz z zażaleniem na postanowienie PINB z dnia 27 marca 2019 r. (nr [...]) – pełnomocnictwo dla adw. Z.C. Pełnomocnictwa tego skarżący udzielił dopiero w dniu 30 czerwca 2020 r. (wpływ pełnomocnictwa do WWINB – 6 lipca 2020 r.). Oznacza to, że w dacie doręczania postanowienia o nałożeniu grzywny skarżącemu wynikający z art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek nie obciążał organu pierwszej instancji. Postanowienie to zostało prawidłowo doręczone przez PINB do rąk zobowiązanego i to doręczenie należy uznać za skuteczne prawnie.
Należy zaaprobować stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, iż skoro J. O. nie został ustanowiony jako pełnomocnik do postępowania egzekucyjnego, to każde doręczenie wykonane do tej osoby (z lektury akt wynika, że niezależnie od doręczenia tytułu wykonawczego skarżącemu odpis tego tytułu nr [...] przekazano do wiadomości J. O.) nie ma żadnego znaczenia prawnego. Na etapie postępowania egzekucyjnego strona nie przedłożyła pełnomocnictwa, które ewentualnie swym zakresem mogłoby upoważniać pełnomocnika do występowania w tym postępowaniu.
Nie można też podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji wskazał, że pomieszczone w aktach pełnomocnictwo z 16 października 2007 r. nie obejmowało swoim zakresem umocowania do reprezentowania M. K. w postępowaniu administracyjnym głównym. Z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w tym zakresie Sąd nie zajął stanowiska, bowiem stwierdził, iż cytat "Nie przesądzając, czy takiej treści pełnomocnictwo mogło upoważniać J. O. do reprezentowania M. K. w postępowaniu administracyjnym głównym, ponownie zdaniem Sądu należy wskazać, że w sytuacji, gdy zostało ono złożone w postępowaniu głównym, to brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że obejmowało swoim zakresem również postępowanie egzekucyjne. Podkreślenia bowiem wymaga, że w odróżnieniu od pełnomocnictwa procesowego, o jakim mowa w art. 91 pkt 2 kodeksu postępowania cywilnego, pełnomocnictwo ogólne w postępowaniu administracyjnym nie obejmuje umocowania do podejmowania czynności w postępowaniu egzekucyjnym".
Przedstawione wyżej rozważania pozwalają przyjąć, iż prawidłowo przyjęto w kwestionowanym wyroku, iż PINB nie musiał ustalać w realiach tej sprawy zakresu umocowania J. O.
Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., czy też kolejny zarzut obrazy art. 8 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a. oraz 44 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. opisane w petitum skargi kasacyjnej.
Zdaniem skarżącego organy egzekucyjne nie podjęły wszelkich wymaganych i uzasadnionych czynności celem ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności wobec niemożności doręczenia skarżącemu korespondencji, nie ustalenie adresu miejsca zamieszkania lub adresu miejsca pracy lub adresu gdzie się adresata zastanie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie nieprawidłowości doręczenia skarżącemu postanowienia z dnia 27 marca 2019 r., znak [...].
W sprawie tej korespondencja zawierająca postanowienie PINB z 27 marca 2019r. kierowana była na adres wskazany w aktach, który okazał się skuteczny przy innych doręczeniach. Przede wszystkim dotyczyło to doręczenia tytułu wykonawczego, co nastąpiło na ten adres w dniu 18 marca 2019 r. Adres, na który doręczono również postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia a więc [...] ul. [...] był adresem oznaczonym w decyzji o nakazie rozbiórki z 11 marca 2016 r. Adres ten także okazał się skuteczny przy odbiorze przez skarżącego upomnienia z 1 sierpnia 2017 r. (odebrane osobiście 21 sierpnia 2017 r.). Organ egzekucyjny nie posiadał w aktach innego adresu do doręczeń skarżącego, dopiero w zażaleniu na postanowienie z 27 marca 2019 r. (sporządzone 5 lutego 2020 r.) wskazano adres [...]w [...] oznaczając adres do doręczeń [...], lecz nastąpiło to już po doręczeniu postanowienia o nałożeniu grzywny. Organ zatem w opisanych okolicznościach nie miał obowiązku, jak podnosi to skarżący, za wszelką cenę poszukiwania miejsca gdzie możliwe będzie faktyczne doręczenie stronie postanowienia o nałożeniu grzywny. Zatem nie może w realiach tej sprawy budzić wątpliwości Sądu odwoławczego skuteczność doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny na adres [...] ul. [...].
Informacyjnie zauważyć jedynie w tym miejscu należy, że nieskuteczne doręczenie decyzji (postanowienia) nie może stanowić podstawy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniosek o przywrócenie terminu opiera się bowiem na założeniu, że decyzja (postanowienie), od której wniesiono odwołanie/zażalenie została skutecznie doręczone i że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut nieprawidłowego zastosowania w realiach tej sprawy art. 58 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Uprawdopodobnienie przy tym jest środkiem zastępczym dowodu o znaczeniu ścisłym, a więc środkiem niedającym pewności, lecz tylko prawdopodobieństwo o jakimś fakcie. Należy zwrócić uwagę, że uprawdopodobnienie nie jest gołosłownym podaniem przez stronę przyczyny niezachowania terminu i powinno dawać wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. Stosownie do treści art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.
Prawidłowe jest stanowisko organu, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Kryterium winy, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. wiąże się z obowiązkiem zachowania należytej staranności przy dokonywaniu czynności proceduralnych. Tym samym, przy ocenie rodzaju uchybienia należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej o swoje interesy. Zajęcie odmiennego stanowiska wprowadziłoby do stosunków procesowych niedopuszczalny element dowolności. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu do dokonania czynności procesowej można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody niedającej się przezwyciężyć. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, przy przyjęciu obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy. O braku winy w uchybieniu terminowi można więc mówić wtedy, gdy strona dołożyła należytej staranności, aby dokonać czynności proceduralnej w terminie, lecz uniemożliwiły jej to przeszkody niemożliwe do przezwyciężenia. Brak winy w uchybieniu terminowi można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H. Beck 2017, str. 545). Z orzecznictwa wynika, że do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu zalicza się m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (zob. postanowienie NSA z 10 września 2010 r., II OZ 849/10).
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż skarżący nie uprawdopodobnił, aby terminowi uchybił bez własnej winy w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Przywołane przez skarżącego okoliczności mające świadczyć jego zdaniem o braku winy w uchybieniu terminu, na taką bowiem ocenę zdaniem również Sądu odwoławczego nie zasługują. Niewątpliwie brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że przy dochowaniu przez skarżącego należytej staranności jako osoby należycie dbającej o swoje interesy, mogły one spowodować u niego przekonanie, iż upoważnienie udzielone J. O., które złożone było do akt głównych, jest skuteczne na etapie postępowania egzekucyjnego. Przede wszystkim skoro niewykonywana decyzja o nakazie rozbiórki skierowana została do skarżącego jak również wszczynający postępowanie egzekucyjne tytuł wykonawczy zaadresowano do skarżącego to strona skarżąca w tej sprawie, jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, powinien mieć świadomość o tym, że doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i wynikających z tego konsekwencji. Brak zainteresowania się przez skarżącego losami postępowania egzekucyjnego po doręczeniu mu tytułu wykonawczego jest okolicznością, która nie pozwala na uwzględnienie wniosku skarżącego o przywrócenie uchybionego terminu w niniejszej sprawie, albowiem nie świadczy o dochowaniu należytej staranności, jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy.
Zatem przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do uwzględnienia tego środka odwoławczego i jego wniosków o eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.