II OSK 1902/24

II OSK 1902/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 340/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 50, art. 51, art. 57 ust. 7, art. 71 ust. 3, art. 71a ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
rt. 64e, art. 151a § 2, art. 182 § 2a, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 29 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 340/24 w sprawie ze sprzeciwu Z. G. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2023 r., nr 1590/23 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 340/24, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw Z. G. (dalej jako skarżąca) od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2023 r., nr 1590/23, którą, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku z 5 października 2023 r. nr 66/2023 znak: PINB.7744.22.2022.ASH, nakładajacą na właścicielki Z. G. oraz K. G. obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń w lokalu nr [...], usytuowanym na I piętrze budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w P., użytkowanych jako gabinet stomatologiczny, na lokal mieszkalny i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Powyższy wyrokWojewódzkiego Sądu Admnistracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
PINB w Płocku zawiadomieniem z 19 grudnia 2022 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego położonego na I piętrze budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w P. jako gabinetu stomatologicznego. Podczas kontroli 16 stycznia 2023 r. ustalono, że w ww. lokalu mieszkalnym znajduje się prywatny gabinet stomatologiczny. W piśmie z 13 lutego 2023 r. Urząd Miasta Płocka poinformował PINB, iż nie prowadzono postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego.
Postanowieniem z 2 marca 2023 r. nr 19/2023 PINB w Płocku wstrzymał użytkowanie przedmiotowego lokalu oraz nałożył na jego właścicielkę - Z. G. - obowiązek przedłożenia szeregu wskazanych w tym postanowieniu dokumentów. Po otrzymaniu wymaganych dokumentów, decyzją z 5 października 2023 r. nr 66/2023 PINB, działając na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., nałożył na właścicielki lokalu: Z. G. oraz K. G. obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń w ww. lokalu nr [...] użytkowanych jako gabinet stomatologiczny na lokal mieszkalny.
W zwiazku z odwołaniem Z. G. od tej decyzji, MWINB wydał opisaną na wstępie decyzję kasacyjną z 20 grudnia 2023 r. nr 1590/23. PINB na podstawie ustaleń z prowadzonego postępowania uznał, że przedmiotowy lokal, którego współwłaścicielkami są Z. G. oraz K. G., powinien być użytkowany jako lokal mieszkalny, a więc zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Przeznaczenie lokalu wynikało zaś z załączonej do projektu inwentaryzacyjnego z kwietnia 2023 r. sporządzonego przez inż. Ż. L. kopii rzutu lokalu nr [...], stanowiącej część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Płocka Nr WGP-RNB 7351/811/97 z dnia 15.10.1997r., nr WGP- RNB 7351/705/97 z dnia 17.10.1997r., nr WGP-RNB 7351/1035/97/98 z dnia 09.01.1998, nr WGP-RNB 7351/978/97/98 z dnia 23.04.1998 r., nr 659/98 z dnia 14.10.1998 r. o pozwoleniu na budowę zespołu mieszkalno-usługowego łącznie z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego przy ul. [...] w P. wraz z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym ww. inwestycji. Organ podał, że w projekcie inwetaryzacyjnym znajduje się decyzja Prezydenta Miasta Płocka z 23 września 1999 r., znak: WGP 7356/149-153/99, udzielająca [...] pozwolenie na użytkowanie zespołu mieszkalno - usługowego przy ul. [...] w P. - pierzeja "B" Nr [...]9-37 łącznik nr 39, pierzeja "A" nr 41-43 łącznie z uzbrojeniem terenu, ul. [...] i parkingiem przy ul. [...] między ul. [...] a ul. [...] na działkach o nr ew. [...] – [...]. PINB zauważył, ze wprawdzie decyzja ta nie zawiera załączników, które pozwalałyby na ocenę, które z lokali powinny być na jej podstawie użytkowane jako lokale mieszkalne, a które jako usługowe, niemniej w jej treści wskazano, iż "(...) dokonano kontroli budowy w dniu 22.09.1999 r. i stwierdzono, że budowa zespołu mieszkalno-usługowego wraz z uzbrojeniem terenu, modernizacja ul. [...] oraz parking przy ul. [...] między ul. [...] a ul. [...] została zrealizowana zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną i projektem zagospodarowania". Tym samym o pierwotnym charakterze przedmiotowego lokalu decyduje sposób jego użytkowania wskazany w projekcie budowlanym z infrastrukturą techniczną wraz z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym ww. inwestycji.
MWINB zaakceptował ustalenia kontroli przedmiotowego lokalu, które potwierdziły, że lokal ten użytkowany jest jako prywatny gabinet stomatologiczny. Potwierdziła to sama skarżąca przedkładając stosowną dokumentację, w tym ekspertyza techniczna z kwietnia 2023 r., z której wynika, iż skarżąca na przełomie roku 1999 i 2000 w przedmiotowym lokalu wykonała liczne prace aranżacyjne.
MWINB uznał, że prowadzone dotychczas przez PINB postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania na podstawie art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane powinno być prowadzone na innej podstawie prawnej ponieważ materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (w tym: pisma skarżącej z 28 listopada 2022 r., ekspertyzy technicznej z kwietnia 2023 r. oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płocku z 10 maja 2000 r.) wynika, że rozpoczęcie działalności polegającej na prowadzeniu gabinetu stomatologicznego nastąpiło w 2000 r. Wobec tego MWINB stwierdził, że właściwą podstawą powinny być przepisy art. 50 i 51 tej ustawy regulujące postępowanie naprawcze.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzeczniczą, wyrażoną, m.in. w wyroku WSA w Olsztynie z 21.02.2008 r., sygn. II SA/OI 1118/07, art. 71 ust. 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. należy rozumieć w ten sposób, że w okolicznościach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia, właściwy organ nadzoru budowlanego stosuje środki przewidziane w art. 50 i art. 51 tej ustawy dla samowolnego wykonania robót budowlanych oraz w art. 57 ust. 7 dotyczący samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis art. 71a p.b. miałby zaś zastosowanie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) tylko wówczas, gdyby zdarzenie to miało miejsce po wejściu w życie tego przepisu, to jest po 31 maja 2004 r. Tym samym organ ten stwierdził, że skoro zmiana sposobu użytkowania lokalu miała miejsce przed 31 maja 2004 r., a więc przed wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, PINB zobowiązany był do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 50-51 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zmiany sposobu użytkowania.
W takich uwarunkowaniach prawnych gdzie rozstrzygnięcie zapadło z zastosowaniem niewłaściwych przepisów prawa materialnego (w niewłaściwym trybie), MWINB uznał za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję w myśl art. 138 § 2 K.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu jej rozpatrzenia z zastosowaniem właściwych przepisów p.b. Organ wskazał, że nie ma możliwości wydania innego rodzaju rozstrzygnięcia, gdyż nie może wychodzić poza zakres, w jakim orzekał przed nim organ I instancji. Uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., nie mógł rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa, niż wcześniej uczynił to organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie tryb postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Konieczność uchylenia postanowienia PINB z 2 marca 2023 r. nr 19/2023 i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpozanania uzasadnił tym, że postanowienie to poprzedziło wydanie decyzji i było niezaskarżalne.
Ustosunkowując się do zarzutu powagi rzeczy osądzonej MWINB stwierdził, że wprawdzie w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu organ I instancji prowadził postępowanie, w toku którego wydał decyzję 5 czerwca 2013 r. nr 50/2013 w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, jednakże MWINB decyzją z dnia 16 października 2018 r. nr 1431/2018 uchylił rozstrzygnięcie PINB i na podstawie art. 105 § 1 i 2 K.p.a. umorzył wszczęte w dniu 2 grudnia 2009 r. na wniosek Z. K. postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy (gabinet stomatologiczny). Decyzja ta nie rozstrzygała jednak o istocie sprawy, umorzenie nastąpiło bowiem wyłącznie z uwagi na wniosek następców prawnych wnioskodawczyni, przy równoczesnym braku sprzeciwu pozostałych stron. Zatem ww. akt administracyjny miał charakter wyłącznie procesowy, formalny. MWINB podkreślił, że decyzje o umorzeniu postępowania nie zawsze stanowią przeszkodę do podjęcia czynności procesowych na nowo ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja organu wbrew przyjętej uprzednio ocenie jednak była i jest aktualna albo - co jeszcze bardziej oczywiste - że na skutek jakichś modyfikacji stanu prawnego lub faktycznego stała się aktualna później (tak: NSA w wyroku z 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2601/15).
MWINB zauważył również, iż z rozdzielnika kontrolowanej przezeń decyzji PINB wynika, iż nie została ona doręczona K. G..
Po rozpozaniu sprzeciwu skarżącej od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem sprzeciw oddalił bowiem uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszania art. 138 § 2 K.p.a.
Na wstępie Sąd przedstawił jaki jest zakres rozpatrzenia przez Sąd decyzji zaskarżonej sprzeciwem i jakie są przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a.
Sąd podzielił stanowisko MWINB, że wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione tym, że organ I instancji prowadził w tej sprawie postępowanie w niewłaściwym trybie, tj. na podstawie art. 71a p.b., zamiast na podstawie art. 50 i 51 p.b. Sąd wskazał, że ustalenie w toku postępowania, że rozpoczęcie działalności usługowej polegającej na prowadzeniu gabinetu dentystycznego nastąpiło w 2000 r. rodziło konieczność uwzględnienia w tej sprawie treści normy intertemporalnej przyjętej w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), zgodnie z którym przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe.
Sąd uznał, że stanowisko MWINB odpowiada poglądom wyrażanym odnośnie do tej kwestii w orzecznictwie sądowym, w którym nie budzi wątpliwości, że jeśli stan faktyczny sprawy wyczerpuje hipotezę art. 2 ust. 3 ww. ustawy z 16 kwietnia 2004 r., tzn. zmiana sposobu użytkowania dokonana została przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, to do takiej zmiany nie stosuje się przepisu art. 71a ust. 1-4 p.b., który został dodany do ustawy z dniem 31 maja 2004 r. Do takiego przypadku, z mocy art. 2 ust. 3 zdanie drugie noweli, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymi przepisami dotychczasowymi są zaś obowiązujące w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, do dnia wejścia w życie noweli, przepisy art. 71 ust. 3 oraz stosowane odpowiednio art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 p.b. (zob., przykładowo, wyrok NSA z 10 maja 2019 r. II OSK 1552/17).
Zdaniem Sądu, z uzasadnienia rozpoznawanego sprzeciwu wynika, że powyższe zapatrywanie organu odwoławczego strona wnosząca sprzeciw podziela.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego opartego na innej podstawie prawnej niż postępowanie zakończone rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji oznacza brak możliwości wydania decyzji reformatoryjnej (por. wyroki NSA: z 23 marca 2023 r. II OSK 303/23; z 19 stycznia 2023 r., II OSK 2725/22). Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy opartej na materialnych przesłankach z art. 50-51 p.b., mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jest inny niż w przypadku postępowania prowadzonego na podstawie przepisu art. 71a p.b. W tych okolicznościach sprawy MWINB trafnie zatem stwierdził, że wydanie decyzji reformatoryjnej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W ocenie Sądu, okoliczności przywołane w odwołaniu nie dawały podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. Sąd zauważył, że kwestia możliwości wywołania stanu rei iudicatae decyzją o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 K.p.a. jest przedmiotem zróżnicowanych ocen, czego dowodem są odmienne poglądy orzecznicze przywołane odnośnie do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w sprzeciwie. W piśmiennictwie również zagadnienie to nie jest ujmowane jednolicie, zauważa się jednak, że decyzja o umorzeniu postępowania zapobiega lub kładzie kres zbędnym czynnościom procesowym i właściwie do tego sprowadza się jej istota. Odniesienie do takiej czy innej normy indywidualnej, o ile w ogóle się pojawi, to tylko w uzasadnieniu tego rodzaju decyzji i nie ma większego znaczenia. Mając to na względzie, Sąd uznał, że takiej decyzji nie należy przypisywać ani zdolności tworzenia stanu rei iudicatae, ani zdolności unicestwiania obiektywnie istniejącej kompetencji organu administrującego. Nie stanowi ona zatem przeszkody, nawet gdy pozostaje w obrocie prawnym, do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja – wbrew przyjętej uprzednio ocenie – jednak była i jest aktualna albo – co jeszcze bardziej oczywiste – że na skutek jakichś modyfikacji stanu prawnego lub faktycznego stała się aktualna później (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 156). Podstawa nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., wyraźnie dotyczy tylko tych spraw, które zakończone zostały decyzjami wymienionymi w art. 104 § 2 in principio K.p.a., a więc decyzjami rozstrzygającymi sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Oznacza to, że poza zakresem przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy w postaci res iudicata pozostają te sprawy, które zakończone zostały decyzjami w inny sposób kończącymi sprawę (J. Wegner, M. Wojtupń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 156, pkt 10).
Sąd dostrzegł również poglądy uznające, iż przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowania w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony, jak każda inna decyzja (art. 16 § 1 K.p.a.). Oznacza to, że art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowiący podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, może odnosić się również do wydania decyzji w sprawie zakończonej wcześniej decyzją umarzającą postępowanie, skoro powołany przepis nie wymaga, aby ta "inna decyzja ostateczna" była decyzją rozstrzygającą sprawę wyłącznie merytorycznie. Na takim stanowisku oparł się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w uzasadnieniu rozpoznawanego sprzeciwu wyroku z 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97. Sąd za konieczne uznał jednakże zastrzec, że w orzecznictwie NSA akcentowane jest, iż powołanie się na zasadę stabilności decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania powinno zawsze mieć na uwadze potrzebę określenia charakteru danej sprawy i okoliczności skutkujących umorzeniem postępowania (por. wyroki NSA z: 13 października 2022 r. II OSK 2582/19; 27 marca 2019 r. II OSK 1218/17; 1 czerwca 2016 r. I OSK 1031/15). Decyzja umarzająca postępowanie, poza skutkiem procesowym, może w określonym zakresie wywoływać skutek materialnoprawny wynikający z faktu, że wydane rozstrzygnięcie kreuje dla strony prawo nabyte odnoszące się do potwierdzenia, że określone uprawnienie powstało albo obowiązek, który mógłby na stronę zostać nałożony, nie zaistniał. Na gruncie tej sprawy Sąd stwierdził, że MWINB trafnie uznał, że decyzja tego organu z 16 października 2018 r. nr 1431/2018 umarzająca na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. wszczęte na wniosek Z. K. postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] tego rodzaju skutków materialnoprawnych nie wywołuje, gdyż ma charakter wyłącznie procesowy, formalny. Wniosek ten Sąd podzielił zauważając, że była ona skutkiem konieczności respektowania przez organ oświadczenia procesowego następcy prawnego podmiotu, na wniosek którego postępowanie to wszczęto, z którego wynikało, że podmiot uprawniony zaprzestał popierać wniosek, którym domagał się prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Na skutek wycofania wniosku przestaje zaś istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, w związku z czym organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W ocenie Sądu I instancji, w realiach tej sprawy nie można zatem było w sposób uprawniony przyjąć, tak jak podnosi strona wnosząca sprzeciw, że kompetencja organów nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] definitywnie przestała być aktualna, a przedmiotowa sprawa nie powinna podlegać procedowaniu z uwagi na istniejący stan rei iudicatae.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. artr. 64e P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy prawidłowo postąpił, uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku i przekazując ją temu organowi do ponownego rozpoznania, podczas gdy Wojewódzki Sąd Admnistracyjny w Warszawie powinieni był uznać, ze nie zaistniały podstawy dio zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a., lecz zachodziły przesłanki do zastosowania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. Wniesiono też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podkreślił, że skarżąca oczywiście podziela zapatrywania Sądu I instancji, iż organ I instancji prowadził w tej sprawie postępowanie w niewłaściwym trybie, tj. na podstawie art. 71a p.b., zamiast na podstawie art. 50 i 51 p.b. Prawdą jest również to, jak twierdzi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zmiana sposobu użytkowania dokonana przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane skutkuje tym, że do takiej zmiany nie stosuje się przepisu art. 71 a ust. 1-4 p.b., który został dodany do ustawy z dniem 31 maja 2004 r. Podziela również zapatrywanie, że konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego opartego na innej podstawie prawnej niż postępowanie zakończone rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji oznacza brak możliwości wydania decyzji reformatoryjnej. Dlatego też zarówno postępowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydającego decyzję kasatoryjną, jak i Sądu I instancji wydającego wyrok oddalający sprzeciw można byłoby uznać za prawidłowe, gdyby rozstrzygnięć tych nie poprzedzało wydanie na mocy art. 105 § 1 K.p.a. przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzji 1431/2018 z dnia 16 października 2018 r.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego na I piętrze budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w P. na gabinet stomatologiczny decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2018 r. sprawiło, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płocku nie miał prawa ponownie wszcząć w 2022 r. postępowania w tej samej sprawie i wydać w tym postępowaniu decyzji administracyjnej.
Pełnomocnik podkreśla, że niedopuszczalność ponownego rozstrzygnięcia przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, przy założeniu, że istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa obu spraw, dotyczy również przypadku, gdy wcześniej wydano decyzję umarzającą postępowanie (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2008 r" III SA/Łd 756/07), a decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna, stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97, opubl.: OSP 1999/1/19).
Wydanie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2018 r. sprawiło, że organ nadzoru budowalnego nie może już wydać decyzji administracyjnej w sprawie rzekomej zmiany przeznaczenia lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego na I piętrze budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w P. na gabinet stomatologiczny które miało mieć miejsce w roku 2000 (co oczywiście nie wyklucza możliwości skorzystania przez ten organ ze swych kompetencji nadzorczych w przypadku kolejnej zmiany przeznaczenia lokalu, dokonanej po 16 października 2018 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zdaje się wskazywać, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Warszawie nie wywołała żadnych skutków materialnoprawnych, gdyż miała charakter wyłącznie procesowy, formalny. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, nie można zgodzić się z Sądem I instancji w tym zakresie. Decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Warszawie wywołała skutek materialnoprawny w ten sposób, że obowiązek, który mógłby zostać nałożony na skarżąca kasacyjnie, nie zaistniał. Skutek taki w przypadku kontynuowania postępowania mógłby zaistnieć, w postaci nałożenia obowiązku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wobec wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatruje taką skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Musiałby zaistnieć jakieś szczególne okoliczności aby przenieść sprawę z posiedzenia niejawnego na rozprawę. Takich okoliczności jednak Sąd nie stwierdził z urzędu a skarżaca kasacyjnie takich nie wykazała.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna Z. G. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podkreślić również należy, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania przez organ w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej.
W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy w zaistniałych w sprawie okolicznościach miał podstawy wydać decyzję kasatoryjną była prawidłowa.
Zasadniczą wadą postępowania organu I instancji dostrzeżoną przez MWINB było to, że prowadził on postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w lokalu nr [...], usytuowanym na I piętrze budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w P., użytkowanych jako gabinet stomatologiczny, w niewłaściwym trybie tj. w trybie art. 71a ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) i nałożył na właścicielki ww. lokalu Z. G. oraz K. G. obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jego pomieszczeń tj. jako lokalu mieszkalnego, zamiast prowadzić to postępowanie według przepisów art. 50 i art. 51 tej ustawy w ich brzmieniu z dnia dokonania ww. zmiany sposobu użytkowania tego lokalu co miało miejsce w 2000 r. (patrz pismo skarzącej z 28 listopada 2022 r., ekspertyza techniczna z kwietnia 2023 r. i postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płocku z 10 maja 2000 r. znak: NZ 9064-26/146/1506/00D. Skoro zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 2000 r., to nie można było zastosować przepisu art. 71a obowiązującego dopiero od 31 maja 2004 r., kiedy weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane z 16 kwietnia 2004 r. (dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Regulowały tę kwestię art. 2 ust. 3 tej ustawy nowelizującej stwierdzając, że "Przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwoelknia i dokonanego przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe."
Takim przepisem dotychczasowym był art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r., który stanowił wprost, że przy zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia oragn nadzoru budowlanego stosuje środki przewidziane w art. 50, art. 51 tej ustawy dla samowolengo wykonania robót budowlanych oraz art. 57 ust. 7 dotyczącego samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Wobec powyższego organ odwoławczy nie mógł rozstrzygnąć sprawy merytorycznie bowiem jego rozstrzygnięcie musiało odpowiadać granicom rozstrzygnięcia z art. 71a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji z 16 kwietnia 2004 r., a które było wadliwą podstawą prawną. Organ sam nie mógł zmienić trybu prowadzenia postępowania na właściwy albowiem naruszałoby to zasadę rozpoznania sprawy na tej samej podstawie prawnej przez organy w dwóch instancjach. Wada taka była istotną wadą postępowania organu I instancji bowiem zgoła odmienne rozstrzygnięcia mogą zapaść w ramach postępownia prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane przed nowelizacją z kwietnia 2004 r. od tych które przewiduje art. 71a ustawy obowiązującej w dniu orzekania organu I instancji. Odmienność podstawy materialonoprawnej rozstrzygnięcia powoduje, że inne mogą być prawa i obowiązki adresata decyzji wydanej na ich podstawie. Zatem należało wadliwą decyzję organu I instancji uchylić i przekazać sprawę do rozpoznania temu organowi według właściwej podstawy prawnej. Dopiero rozstrzygnięcie z art. 50, czy art. 51 ustawy Prawo budowlane będzie przedmiotem kontroli instancyjnej MWINB.
Słuszne zatem jest stanowisko Sądu I instancji, że wydanie decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy było w tych okolicznościach sprawy prawidłowe i z tego powodu należąło oddalić sprzeciw stosownie do art. 151a § 2 P.p.s.a.
Zauważyć należy, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie dostrzega zarówno w sprzeciwie jak i skardze kasacyjnej prawidłowość i zasadność wydania decyzji kasatoryjnej w powyższych okolicznościach przez MWINB i w konsekwencji oddalenia sprzeciwu zaskarżonym wyrokiem.
Zasadniczym powodem uchylenia decyzji i wyroku ma być według skarżącej kasacyjnie okoliczność, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia powagi rzeczy osądzonej bowiem MWINB poprzednio prowadząc postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkownia przedmiotowego lokalu, które to postępowanie zainicjowała swym wnioskiem Z. K. (wszczęte 2 grudnia 2009 r.) decyzją MWINB z 16 października 2018 r. zostało umorzone na wniosek następców prawnych Z. K. a decyzja PINB w Płocku z 5 czerwca 2013 r. została uchylona.
Spór sporowadza się do oceny czy wydanie na podstawie art. 105 § 1 i 2 K.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania przez MWINB decyzją z 16 października 2018 r. należy uznać za rozstrzygnięcie merytoryczne powodujące stan res iudicatea i podlegajace pod przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a (sprawa rozstrzygnięta już inną decyzją ostateczną) czy też wyłącznie za rozstrzygięcie procesowe, które nie wyklucza, że organ nadzoru budowlanego może kolejny raz zająć się sprawą zmiany sposobu użytkownia przedmiotowego lokalu co miało miejsce w obecnie kontrolowanych decyzjach.
W ocenie NSA, istotą decyzji o umorzeniu postępowwnia jest zapobieżenie zbędnym na danym etapie sprawy czynnościom procesowym organu lub zakończenie postępowania bez wydania merytorycznego rozstrzygnięcia z powodów przewidzianych prawem (np. śmierć strony postępowania, nieistnienie przedmiotu sprawy). Organ wówczas nie rozważa zastosowania przepisów prawa materialnego bowiem uniemożliwiają to względy procesowe. Wobec tego jak słusznie zauważa Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku decyzja o umorzeniu ani nie można przypisywać ani zdolności tworzenia stanu rzeczy osądzonej ani zdolności do unicestwiania obiektywnie istniejącej kompetencji organu do załatwienia sprawy. Zatem pomimo jej istnienia w obrocie prawnym właściwy organ może zadecydować o podjęciu postępowania na nowo jeśli okoliczności sprawy uzasadniają kompetencję tegoż organu do prowadzenia postępowania w danej sprawie. Taka sytuacja, zdaniem NSA, miała miejsce w niniejszej sprawie. Umorzenie poprzedniego postępowania decyzją MWINB z 16 października 2018 r. odbyło się na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. i było spowodowane li tylko wolą następców prawnych strony, która postępowanie zainicjowała. Skoro podmiot żądający prowadzenia postępowania wyraził wolę zaprzestania jego prowadzenia to organ wówczas był takim stanowiskiem związany jeśli oczywiście takie zakończenie postępowania nie godziło w interes społeczny i nie sprzeciwiały się temu inne strony. Wynika z tego przepisu, że organ umarza postępowanie prowadzone na żądanie strony gdy ona nie przejawia woli jego kontynuowania i nie ucierpi interes innych stron ani interes społeczny. Skoro utrzymanie zmienionego sposobu użytkowania lokalu na gabinet stomatologiczny nie spotkało się ze sprzeciwem stron, które miały interes prawny w doprowadzeniu do powrotu do poprzedniego użytkowania lokalu jako mieszkalny, a jednocześnie nie pojawiło się zagrożenie dla interesu społecznego w związku z utrzymaniem tego stanu, to brak woli kontynuacji postępowania w powyższym zakresie mógł stanowić podstawę do umorzenia.
Wszczęcie kolejnego postępowania przez organ nadzoru budowlanego 19 grudnia 2022 r. było spowodowane uzasadnionymi wątpliwościami organu nadzoru budowlanego odnośnie do legalności zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny a zatem sprawa ta mogła być ponownie prowadzona bowiem w tej kwestii nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie, które prowadziłoby do rozstrzygnięcia o legalności zmiany.
Poprzednio wydana decyzja o umorzeniu nie była tego rodzaju, że skarżąca nabyła jakieś prawo lub uniknęła nałożenia obowiązku a po prostu strona inicjująca postępowanie zrezygnowała z jego kontynuowania bez względu na przyszły jego rezultat. Potwierdza to wyłącznie procesowy charakter tamtej decyzji o umorzeniu.
Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą kasacyjnie uprawnienie organu do wypowiedzenia się odnośnie do legalności zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny nie została definitywnie rozstrzygnięta i ustalenia prowadziły do bezprzedmiotowości tegoż postępowania. Wręcz przeciwnie w nowym postępowaniu ustalono, że zmiana miała miejsce i organ powinien wypowiedzieć się w przewidziany prawem sposób odnośnie do owej zmiany w ramach rozstrzygnięć z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Poprzednio wydana decyzja o umorzeniu nie spowodowała odstąpienia od nałożenia obowiązku na skarżącą w postaci braku potrzeby zmiany zastałego stanu użytkowania lokalu zatem nie można twierdzić, że umorzenie nadało jej jakieś prawa czy obowiązki. Umorzenie miało wyłącznie formalny charakter bo kończyło postępowanie z uwagi na cofnięcie żądania jego prowadzenia.
Wobec powyższego nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji oraz Organowi odwołąwczemu, że nie zaistaniały w okolicznościach przedmiotowej sprawy zdarzenia, które uznać należało za naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, które spowodowało, że sprawa nie została wyjaśniona w zakresie koniecznym i istotnym dla wydania rozstrzygnięcia. Zatem słuszenie w zaskarżonym wyroku uznano, że należało sprzeciw oddalić na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. bowiem MWINB wykazał przesłanki do wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.