II OSK 190/25

II OSK 190/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Kr 860/24 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2024-10-03
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 52 par. 3 i art. 53 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 860/24 o odrzuceniu skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w K. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. nr 23/2011 w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku do gminnej ewidencji zabytków postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 3 października 2024 r., II SA/Kr 860/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w K. na czynność Burmistrza Zakopanego z 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku do gminnej ewidencji zabytków.
W uzasadnieniu wskazał, że Burmistrz Zakopanego w dniu 14 lutego 2011 r. włączył do gminnej ewidencji zabytków budynek [...], położony [...]. Pismem z 14 marca 2024 r. T. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka), właścicielka tej nieruchomości, wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i wykreślenia budynku z gminnej ewidencji zabytków.
W dniu 10 maja 2024 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r., wnosząc o uchylenie tego zarządzenia względnie uznanie za bezskuteczną czynności włączenia obiektu do ewidencji. Podczas rozprawy mającej miejsce w dniu 3 października 2024 r. profesjonalny pełnomocnik Spółki oświadczył, że przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna organu polegająca na włączeniu obiektu do gminnej ewidencji.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), podjęta przed 1 czerwca 2017 r., co za tym idzie, mają do niej zastosowanie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed ich zmianą dokonaną ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Sąd stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 14 marca 2024 r. zostało złożone z uchybieniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Spółka posiadała bowiem wiedzę, że budynek [...] był ujęty w gminnej ewidencji zabytków już w 2018 r. Wynika to z treści zażalenia, które Spółka złożyła na postanowienie Burmistrza Zakopanego z 7 września 2018 r. o odmowie uzgodnienia rozbiórki tego obiektu. Przekroczenie tego terminu spowodowało, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji strona skarżąca nie powołała w skardze żadnych okoliczności i nie dokonała żadnych czynności procesowych, które mogłyby świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu.
Skargę kasacyjną złożyła T. sp. z o.o. z siedzibą w K. Postanowienie zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie:
1. art. 3 § 2 pkt 4 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 953) poprzez przyjęcie, że zarządzenie w przedmiocie włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a nie akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.;
2. art. 52 § 4 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) poprzez niezastosowanie;
3. art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) poprzez uznanie, że skarga została złożona po terminie, podczas gdy zachodziły podstawy do przyjęcia, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej, gdyż podstawą do wniesienia skargi było powzięcie informacji o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., P 12/18, w którym wskazano na niekonstytucyjność przepisu ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który był podstawą do włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków.
Na podstawie tych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie postanowienia i zwrot kosztów postępowania. Zwrócono się o rozpatrzenie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że podstawową okolicznością leżącą u podstaw złożenia skargi było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 11 maja 2023 r., P 12/18. Dopiero z chwilą powzięcia wiadomości o tym wyroku, co miało miejsce w dniu 14 marca 2024 r., Spółka dostrzegła, że ujęcie należącego do niej budynku w gminnej ewidencji zabytków było nie tylko "wątpliwe pod względem merytorycznym", lecz także nastąpiło na podstawie wadliwej procedury, niespełniającej standardów konstytucyjnych. Wtedy też Spółka: "[...] dostrzegła, że zastrzeżenia względem kwestionowanego zarządzenia i sposobu jego podjęcia nie wynikają wyłącznie z subiektywnych odczuć i opinii Spółki, ale znajdują one oparcie w obiektywnych przesłankach znajdujących swoje źródło w najważniejszym akcie prawnym w naszym kraju, jakim jest Konstytucja". W ocenie skarżącej kasacyjnie, w tym stanie rzeczy przesądzające znaczenie dla oceny dochowania terminu do wniesienia skargi powinna mieć data powzięcia wiedzy o wadliwości danego aktu i jego sprzeczności z Konstytucją, a nie data dowiedzenia się o jego wydaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i 6 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotem skargi jest czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości obowiązkom określonym w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sama treść tego obowiązku wynika natomiast z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Czynność ujęcia obiektu w ewidencji ma charakter publicznoprawny, jest skierowana do indywidualnego podmiotu i dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takie stanowisko jest jednolicie prezentowane w najnowszym orzecznictwie NSA, por. postanowienie NSA z 19 listopada 2024 r., II OZ 662/24, wyrok NSA z 14 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1166/21 i wyrok NSA z 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2781/17.
3. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż uchybienie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy strony.
W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z przepisem art. 52 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z przepisu tego wynika, że datą, od której rozpoczyna bieg 14-dniowy termin do wniesienia wezwania, jest dzień, w którym skarżący dowiedział się (lub mógł się dowiedzieć) o podjęciu przez organ danej czynności. Nie ma natomiast znaczenia dla biegu tego terminu dzień, w którym strona skarżąca dowiedziała się o wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku mogącego mieć znaczenie w sprawie.
W rozpoznawanej sprawie Spółka dowiedziała się o czynności organu najpóźniej we wrześniu 2018 r., albowiem przywołała okoliczność włączenia budynku [...] do gminnej ewidencji zabytków w zażaleniu z 17 września 2018 r. na postanowienie Burmistrza Miasta Zakopane z 7 września 2018 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozbiórki tego budynku. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Spółka wystosowała natomiast w dniu 15 marca 2024 r., zatem po upływie prawie 6 lat. Jako przyczynę tak znacznego uchybienia terminu, Spółka podała, że dopiero wtedy dowiedziała się o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., P 12/18. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Spółka świadomie nie podjęła wcześniej próby zaskarżenia tej czynności. Dopiero po 6 latach, w 2024 r. powzięła taki zamiar. Nie sposób zatem uznać, że strona uchybiła 14-dniowemu terminowi na złożenie wniosku o usunięcie naruszenia prawa bez własnej winy. Nie można uznać, że okolicznością wskazującą na brak winy Spółki w uchybieniu tego terminu jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 września 2023 r., P 12/18, w którym stwierdzono, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Spółka miała możliwość zaskarżenia czynności organu do sądu administracyjnego też przed wydaniem tego wyroku. Świadomie nie skorzystała ze swojego prawa. Przyczyną uzasadniającą brak winy nie może być nieznajomość prawa (w tym przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), czy też to, że Spółka oceniła szanse na uzyskanie pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia sądu administracyjnego jako niskie i z tej przyczyny nie wniosła wezwania do usunięcia naruszenia prawa w ustawowym terminie. Swoje stanowisko w tym zakresie zmieniła dopiero po 6 latach.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., P 12/18, mógłby zostać natomiast uwzględniony dopiero przy merytorycznym rozpoznaniu skargi, do którego w rozpoznawanej sprawie nie doszło z uwagi na wniesienie skargi po terminie.
4. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
5. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w tym przepisie ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", co świadczy o tym, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zależy od oceny Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiot sprawy nie uzasadnia przeprowadzenia rozprawy. Wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.