II OSK 1897/24

II OSK 1897/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
I SAB/Wr 471/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-05-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par.1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100c, art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia del. WSA Grzegorz Antas sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. l. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 471/23 w sprawie ze skargi I. l. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 471/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę I.I. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Wnioskiem z dnia 3 marca 2023 r. obywatelka Ukrainy – I.I.(dalej: "strona" bądź skarżąca") zwróciła się do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda" bądź "organ") o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Tego samego dnia organ poinformował stronę o zasadach liczenia terminu załatwienia sprawy określonych w art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519, ze zm.; dalej: "u.c.") oraz konsekwencjach wprowadzenia art. 100d dla biegu terminu załatwienia sprawy. Na podstawie art. 203 ust. 2a u.c. wezwał ją do przedłożenia określonych dokumentów w terminie 30 dni. Pismem z dnia 24 lipca 2023 r. strona złożyła ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, natomiast pismem z dnia 20 września 2023 r. wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. W skardze tej domagała się stwierdzenia bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania Wojewody do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5000 złotych, skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a"), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał na brzmienie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c oraz ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, ze zm.; dalej: "u.p.o.u.") i stwierdził, że organ nie uchybił terminowi załatwienia sprawy, określonemu w art. 210 ust. 1 u.c. w brzmieniu obowiązującym od 29 stycznia 2022 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), oraz nie pozostawał bezczynny. Podniósł, że przepisy u.p.o.u. mają zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę, gdyż wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej został złożony przez obywatelkę Ukrainy po wybuchu konfliktu zbrojnego w Ukrainie (co miało miejsce 24 lutego 2022 r.), a w złożonym wniosku strona oświadczyła, że wjechała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 28 sierpnia 2022 r. Powołał się na treść art. 2 ust. 1 u.p.o.u. i wskazał, że jeżeli obywatel Ukrainy (...) przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do 30 czerwca 2024 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.o.u. w zw. z art. 8 ust, 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., poprzez błędną wykładnię w/w przepisów i uznanie, że wskazane przepisy u.p.o.u. znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy:
a) z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby strona skarżąca była obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, zatem przepisy u.p.o.u. nie znajdują zastosowania,
b) przepisy uniemożliwiające stronie w ogóle zaskarżenie przewlekłości lub bezczynności postępowania, także w sytuacji, kiedy skarga na przewlekłość lub bezczynność postępowania jest co do zasady środkiem zmierzającym do zaskarżenia m.in. wadliwego pozostawienia sprawy bez rozpoznania przez właściwy organ, są jawnie i oczywiście sprzeczne z wskazanymi powyżej przepisami Konstytucji RP, w szczególności z art. 45 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i stanowią przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji strony w dochodzeniu swoich praw, co w kontekście niewątpliwego uznania, że to Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, zaś sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, prowadzić musi do uznania, że sąd administracyjny posiada kompetencję do samodzielnego dokonania oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją na użytek rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia faktycznego paraliżu prac Trybunału Konstytucyjnego, który powołany został do rozpatrywania spraw zgodności ustawy z Konstytucją RP, a który to Trybunał nie może obecnie funkcjonować z uwagi na fakt, że w składzie Trybunału Konstytucyjnego zasiadają osoby nieuprawnione do orzekania, zaś pracami Trybunału Konstytucyjnego i wyznaczaniem terminów rozpraw kieruje osoba, której kadencja wygasła, zatem nie jest możliwe funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego w sposób wskazany w Konstytucji RP,
c) przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d u.p.o.u. uniemożliwiają stronie, która zamierza pozwać organ, uzyskanie prejudykatu, o którym mowa w art. 4171 § 3 k.c., a tym samym uniemożliwiają stronie skarżącej realizację prawa do sądowego dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa na tej podstawie, odbierając stronie prawo do sądu zagwarantowanego w Konstytucji RP, prowadząc do naruszenia m.in. art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,
a mianowicie:
a) art. 16 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. wobec faktu nieorzekania w sprawie przez sędziów skutecznie powołanych do orzekania w sprawie, a to przez wydanie orzeczenia przez asesor Annę Kuczyńską-Szczytkowską powołanej do pełnienia funkcji przez organ niebędący konstytucyjnym organem Państwa, tzw. "neoKRS", co spowodowało uniemożliwieniem stronie uzyskania orzeczenia sądowego wydanego przez prawidłowy skład sądu administracyjnego;
b) art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez stronę w sytuacji, kiedy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania i pozostawał w bezczynności, zatem skarga wystosowana przez stronę skarżącą winna podlegać uwzględnieniu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Wojewoda domagał się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przechodząc w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu, tj. naruszenia art. 16 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez rozpoznanie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie, w którym jeden z jego członków został powołany w wyniku wadliwej procedury nominacyjnej, co uniemożliwiło - zdaniem skarżącej - uzyskanie orzeczenia wydanego przez prawidłowy skład sądu administracyjnego, należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie.
Nieważność postępowania z powodu sprzecznego z prawem składu sądu orzekającego zachodzi w każdym wypadku, gdy skład ten był sprzeczny z przepisami prawa. Ma to miejsce m.in. wówczas, gdy w składzie orzekającym bierze udział osoba nieuprawniona do orzekania.
Uprawnienia do orzekania w składach danego sądu administracyjnego wynikają z faktu powołania na określone stanowisko we wskazanym sądzie administracyjnym lub delegacji do orzekania w określonym sądzie (zob. art. 5 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: "p.u.s.a."). Akt powołania do pełnienia urzędu jest aktem kształtującym status sędziego (asesora sądowego). Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Dopuszczalne jest ustawowe rozciągnięcie zakresu zastosowania mechanizmu powoływania sędziów także na asesorów sądowych, które to rozwiązanie znajduje konstytucyjne uzasadnienie w dążeniu do zapewnienia tej kategorii podmiotów realnie rozumianej niezawisłości (zob. wyrok TK z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK-A 2007/9/108, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2024 r., sygn. akt I FSK 1212/20).
Samodzielną przesłanką do uznania asesora sądowego jako osoby nieuprawnionej do orzekania w wyznaczonym składzie sądu nie może być jednak wyłącznie wadliwość w procesie powoływania na ten urząd, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez asesorów sądowych powołanych do pełnienia urzędu na tym stanowisku w wojewódzkich sądach administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem.
Nie do zaakceptowania jest przedstawiona w skardze kasacyjnej interpretacja, w myśl której asesor sądowy nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania tylko z tego powodu, że został powołany przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, ukształtowanej ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3, ze zm.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nie stanowi podstawy do podważenia statusu sędziego (asesora sądowego) i w konsekwencji stwierdzenia nieważności postępowania sam fakt, iż osoba ta została powołany na swój urząd na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, której skład sędziowski ukształtowała władza ustawodawcza (zob. wyroki NSA z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II GOK 2/18 i z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 1389/22). W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności asesora sądowego konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy (por. postanowienia NSA z dni: 27 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1917/18 oraz 28 stycznia 2020 r.: sygn. akt I OSK 1807/18; sygn. akt I OSK 1393/18; sygn. akt I OSK 2445/18; sygn. akt I OSK 1713/18; sygn. akt I OSK 1889/18; 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1394/18 i sygn. akt I OSK 1988/18; 24 lutego 2022 r., sygn. akt III FZ 833/21; 13 maja 2022 r., sygn. akt III OZ 291/22; 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OZ 412/22). Skład orzekający w niniejszej sprawie to stanowisko podziela i dodatkowo wskazuje, że wątpliwość co do bezstronności i niezawisłości asesora sądowego musi mieć charakter realny, a nie potencjalny.
Za uznaniem osoby powołanej przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa na stanowisko asesora sądowego, jako uprawnionej do orzekania w wojewódzkim sądzie administracyjnym, przemawia to, że określone prawem krajowym warunki materialne i zasady proceduralne dotyczące powołania asesora sądowego - w sytuacji będącej rezultatem zmian dokonanych ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. wywołującą w pełni uzasadnione wątpliwości co do konstytucyjności ukształtowania Krajowej Rady Sądownictwa - nie muszą ani powodować jego zależności od władzy ustawodawczej czy władzy wykonawczej, ani budzić wątpliwości co do jego bezstronności. Tym samym nie dają podstaw do przyjęcia, że taki asesor sądowy w trakcie orzekania nie jest niezawisły i bezstronny, a przez to nie dający gwarancji zapewnienia stronie prawa do sądu w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej.
Nie można więc przyjąć, że wobec dotychczasowych aktów powołania asesorów sądowych orzekających w wojewódzkich sądach administracyjnych, przedstawionych Prezydentowi RP przez Krajową Radę Sądownictwa, którzy uczestniczą w składach orzekających i wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, podnoszona wadliwość procesu nominacyjnego jest wystarczającą przesłanką do podważenia ich statusu i uznania wydawanych przez tych asesorów sądowych lub z ich udziałem orzeczeń za niebyłe czy dotknięte wadą nieważności. Dla oceny statusu asesorów sądowych w wojewódzkich sądach administracyjnych powołanych po 2018 r. nie pozostaje bez znaczenia odrębność sądownictwa administracyjnego i ustrojowe gwarancje jego niezależności, także sposób zgłaszania kandydatury i wyłaniania kandydatów na stanowisko asesora sądowego, w tym z udziałem organów wojewódzkich sądów administracyjnych (art. 6a § 3 i 5 p.u.s.a.).
Należy również mieć na względzie, że problematyka dotycząca nieważności postępowania sądowoadministracyjnego powiązana jest ściśle z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Polski sąd administracyjny jest sądem unijnym z wszelkimi tego stwierdzenia konsekwencjami. Zgodnie z orzecznictwem TSUE wszystkie organy państw członkowskich, w tym przede wszystkim sądy krajowe są związane zasadą pierwszeństwa prawa unijnego. Proces ten w przeważającej mierze warunkuje skuteczność prawa unijnego, sądy państw członkowskich mają obowiązek zapewnić efektywną ochronę praw jednostek wynikających z prawa unijnego, a więc zapewnić temu prawu maksymalną skuteczność (np. wyrok C-14/83 Von Colson ECLI:EU:C:1984:153). Waga zasady efektywności wynika z tego, że to ta zasada w sposób najdalej idący kształtuje uprawnienia przysługujące jednostkom i obowiązki nakładane na państwa członkowskie i ich organy.
W aspekcie konwencyjnych i unijnych standardów prawa do sądu należy uznać, że jeżeli w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiada asesor sądowy spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, także gdy został powołany przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa składająca się w przeważającej mierze z członków wybranych przez władzę ustawodawczą, to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1-3 TUE w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Odnosząc powyższe uwagi do asesora sądowego Anny Kuczyńskiej-Szczytkowskiej orzekającej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu, nie można stwierdzić, że zachodzą podstawy do uznania, iż nie spełnia ona wskazanych standardów konstytucyjnych, europejskich i unijnych. Autor wniesionej skargi kasacyjnej nie wykazał okoliczności mogących świadczyć o braku bezstronności czy też niezawisłości wyżej wskazanego asesora sądowego. Jak natomiast podniesiono wcześniej, okolicznością prowadzącą do powzięcia wątpliwości w tym zakresie nie może być tylko okoliczność, że w procesie powołania Anny Kuczyńskiej-Szczytkowskiej na stanowisko asesora sądowego uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa, ukształtowana w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. Pełnomocnik skarżącej nie skorzystał z uprawnienia przysługującego stronie skarżącej, na mocy przepisów ustrojowych, do wykazania braku po stronie asesora sądowego - członka składu orzekającego wymogów niezawisłości i bezstronności w trakcie orzekania. Z akt sprawy wynika, że na mocy dwóch zarządzeń Przewodniczącego z 19 marca 2024 r. i 24 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącej został zawiadomiony o składzie sądu pierwszej instancji, w jakim rozpatrywana będzie sprawa ze skargi wniesionej przez skarżącą i pomimo tego nie złożył wniosku, o którym mowa w art. 5a § 2 p.u.s.a., tj. o zbadanie spełnienia przez asesora sądowego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i postępowania w późniejszym okresie.
Z tych przyczyn postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 16 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Przechodząc natomiast do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy i przedmiotowy zastosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Przypomnieć należy, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.u. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do u.p.o.u. – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 854). Przepis art. 100d u.p.o.u. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.u. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że przepisy u.p.o.u. mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 100c i art. 100d u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców niezależnie od ich obywatelstwa oraz okoliczności przybycia na terytorium Polski, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z dnia 4 lica 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22 i z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22). Skład orzekający w tej sprawie podziela argumentację zawartą m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23. W tym kontekście należy przypomnieć, że w art. 100c i art. 100d u.p.o.u. mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. o "obywatelu Ukrainy". Skoro przepisy u.p.o.u. nie wprowadzają odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z dnia 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Przedstawione rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt, czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c u.p.o.u. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u., świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, lecz wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu.
Skarżąca kasacyjnie nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że kryterium stosowania przepisu art. 100c i art. 100d u.p.o.u. jest określony cel przyjazdu obywatela Ukrainy do Polski, tj. że musi on być związany z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Stosowanie omawianej regulacji w sprawie dotyczącej wniosku cudzoziemca, a więc także obywatela Ukrainy o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, nie jest bowiem wyłączone także wtedy, gdy deklarowany przez cudzoziemca cel przyjazdu do Polski i ubiegania się o powyższe zezwolenie był inny.
Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt analizowanej sprawy, należy wskazać, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE został złożony do organu 3 marca 2023 r. W tym okresie obowiązywał już art. 100d u.p.o.u. W okresie obowiązywania tego przepisu terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 u.p.o.u.), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100d ust. 3 pkt 1 u.p.o.u. w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, a ponadto stosownie do art. 100d ust. 4 u.p.o.u., zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W związku z powyższym nie można uznać, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.o.u.
W rezultacie należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zasadności skargi, co czyni zarzuty naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. nieskuteczne.
Nie znajduje uzasadnienia argumentacja skarżącej, że przepisy art. 100 ust. 1-4 oraz art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią przejaw nieuzasadnionej dyskryminacji strony w dochodzeniu jej praw, stąd też nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wyjaśnić należy, że rozwiązanie przyjęte w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.u. nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy zarzucanej organowi bezczynności lub przewlekłości. Sprawa opieszałości organu w sensie procesowym nadal bowiem istnieje. Sąd nie zostaje pozbawiony przedmiotu kontroli, gdyż wskazane regulacje wpływają jedynie na ocenę zasadności skargi. Redakcja art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.u. nie zawiera zakazu wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, ale odwołuje się do kwestii podstawy wywodzonych środków prawnych. Skoro w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. ustawodawca zdecydował, że termin na załatwienie określonej kategorii spraw dotyczących cudzoziemców w pewnym okresie nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, to zakłada, że będzie to ocenione przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Na takich samych zasadach sąd administracyjny przy ocenie, czy zasadny jest zarzut bezczynności lub przewlekłego działania organu, uwzględnia terminy i okresy niewliczane do terminów załatwiania sprawy wymienione w art. 35 § 5 k.p.a. i w razie ustalenia, że po odliczeniu ww. terminów lub okresów nie ma bezczynności lub przewlekłości, skargę oddala.
Należy podkreślić, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. ma jedynie epizodyczny charakter. Jego wprowadzenie do u.p.o.u. spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Ta nadzwyczajna sytuacja wynika również z decyzji Rady Unii Europejskiej (2022/382) z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony, jak również decyzji Rady Unii Europejskiej (2023/2409) z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 przedłużającej okres tej ochrony do 4 marca 2025 r. W tej sytuacji należy dokonać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat wyjątkowych okoliczności, które miały miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji. Jednakże późniejsza zmiana sytuacji faktycznej może natomiast skutkować odmienną oceną zasadności zawieszenia biegu terminu, o którym mowa w art. 100d u.p.o.u.
W kontekście argumentacji skarżącej dotyczącej konieczności uzyskania prejudykatu pozwalającego jej na wystąpienie z roszczeniem z art. 4171 § 3 k.c. podkreślić należy, że w celu dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia lub decyzji można uzyskać prejudykat w różnych postępowaniach. Prejudykat taki stanowi nie tylko orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., lecz również postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., w wyniku złożonego ponaglenia (zob. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79).
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.p.o.u., które ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.