II OSK 1896/23

II OSK 1896/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2679/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-09
II OZ 529/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-13
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2679/22 w sprawie ze skarg S. P., H. B., T. B. i B. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 października 2022 r., nr DLI-II.7620.17.2020.PMJ.23 w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej dla obiektów metra oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2679/22 oddalił skargi S. P., H. B., T. B. i B. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 października 2022 r. nr DLI-II.7620.17.2020.PMJ.23 w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej dla obiektów metra.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. P., zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a." Sądowi I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił:
- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:
- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w kontrolowanym postępowaniu nie dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, podczas gdy analiza sprawy prowadzi do wniosku, że zarówno orzekające w sprawie organy jak też Sąd l instancji naruszył art. 7b, art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy zasadniczej części decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 60/SPEC/2020 z dnia 24 czerwca 2020 r., w sytuacji, gdy decyzja ta winna być w całości uchylona,
- rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym poprzez nieprawidłowe uznanie, iż budowa linii kolejowych mających znaczenie ogólnospołeczne stanowi wystarczającą przesłankę do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności prywatnej i uzasadnia uproszczenie i możliwie szybką realizację inwestycji, podczas gdy orzekający w sprawie Sąd l instancji winien dokonać analizy wszystkich okoliczności sprawy ze szczególnym uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony zagwarantowanej właścicielowi nie zaś opierać się wyłącznie na argumentacji inwestora, którego celem jest co do zasady działalność zmierzająca do osiągnięcia zysku w skali globalnej, nie zaś rozpatrywanie kwestii dbałości indywidualnego interesu,
- naruszenie art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe uznanie, że w analizowanej sprawie prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, z czym nie sposób się zgodzić, gdyż naruszona zostaje zasada poszanowania i proporcjonalności wobec ingerencji w sferę praw i wolności właściciela. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z uzasadnionymi względami bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochroną środowiska oraz prawami innych osób,
- naruszenie art. 21, 31 i 64 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe uznanie, że realizacja strategicznych inwestycji w zakresie sieci kolejowych stanowi przejaw realizacji takich zasad ustrojowych jak dobro wspólne oraz zasada zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), podczas gdy szybka budowa infrastruktury kolejowej nie może pomijać interesu właścicieli nieruchomości, którzy władają nimi nieprzerwanie od wielu pokoleń, są z nimi związani nie tylko w sposób materialny i prawny, ale także sentymentalny, rodzinny, historyczny, które to wartości nie podlegają prostym zasadom wyceny matematycznej i finansowej, co także pominął orzekający w sprawie Sąd l instancji,
- naruszenie art. 9o ust. 3 oraz art. 9s ust. 1-3 u.s.t. poprzez nieprawidłowe uznanie, że organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrach technicznych konkretnej inwestycji, podczas gdy Sąd l instancji winien był dokonać merytorycznej oceny zasadności planowanej inwestycji w sytuacji gdy jej przeprowadzenie na sąsiedniej działce odpowiadałoby celowi publicznemu oraz nie narażało na odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa celem zaspokojenia roszczeń skarżącego. Jednocześnie w ocenie skarżącego, Sąd l instancji nieprawidłowo ustalił, że w analizowanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, że realizowana inwestycja z zakresu budowy linii kolejowej nie będzie służyć jej istocie lub innym związanym z budową takiej linii obiektom, podczas gdy nieprawidłowo ustalona linia kolejowa nie będzie służyć realizacji celu publicznego, dla którego ma być ewentualnie realizowana. Jednocześnie Sąd l instancji nieprawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 3 lutego 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedsięwzięcia, podczas gdy skarżący już wskazywał, że na terenie tym żyją gatunki ptaków podlegające ochronie. Rygor natychmiastowej wykonalności nie oznacza, że skarżący zostaje pozbawiony możliwości obrony swoich praw przez niezależne, bezstronne sądy do czasu, gdy rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie stanie się prawomocne w Rzeczypospolitej, aby skarżący mógł dochodzić swoich roszczeń w Trybunale Sprawiedliwości UE. W związku z czym, Sąd l instancji naruszył art. 61 § 1 p.p.s.a. niezasadnie uznając, iż wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji,
- naruszenie art. 9q ust. 1 pkt 4 u.t.k. poprzez niewystarczające uwzględnienie w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wymagań dotyczących interesów osób trzecich, podczas gdy zaskarżona decyzja wpływa na zmianę dostępu ww. działek do drogi publicznej, możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej, wibracje, hałas, zakłócenia w inny sposób niż działki te miały przed jej wydaniem. W związku z czym, Sąd l instancji niezasadnie przyjął, że żadne uzasadnione interesy skarżącego nie zostały naruszone w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji planowanej linii kolejowej.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego i nieprawidłowe ustalenie, że w niniejszej sprawie w ocenie Sądu materiał dowodowy został kompleksowo zgromadzony oraz rzetelnie oceniony podczas gdy w ocenie skarżącego nie informowanie skarżącego o etapach i czynnościach w postępowaniu administracyjnym w związku z czym pozbawienie go możliwości obrony swoich praw tym bardziej, że jest osobą starszą i schorowaną miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wskutek ograniczenia postępowania dowodowego jedynie do sporządzenia lakonicznego uzasadnienia wyroku nie zawierającego jego koniecznych elementów, co podważa zaufanie obywateli do organów władzy publicznej oraz utrudnia skarżącemu sformułowanie zarzutów skargi.
Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie, ewentualnie, uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył B. M., wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, a więc wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, w granicach których NSA jest władny badać sprawę, polega na wskazaniu konkretnych przepisów, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, a także pełnej nazwy aktu prawnego zawierającego wskazane przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zarzut naruszenia "rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym" jest nieweryfikowalny, gdyż autor skargi kasacyjnej nie powołał w nim żadnego przepisu prawa.
Wadliwie skonstruowany jest również zarzut naruszenia "art. 9o ust. 3 oraz art. 9s ust. 1-3 u.s.t."
Przepis art. 9o ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 710 ze zm.), dalej "u.t.k." dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, które nie zostały powołane w zarzucie. Natomiast zawarty w tym zarzucie opis sposobu naruszenia pozostałych powołanych w nim przepisów, tj. art. 9s ust. 1-3 u.t.k. nie przystaje do ich treści. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, na czym w jego ocenie polega ich naruszenie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9q ust. 1 pkt 4 u.t.k. wskazać należy, że zgodnie tym przepisem, decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wymagania te zostały w decyzji organu I instancji zawarte. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, a ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej ochrona interesów osób trzecich nie może być analizowana tak szeroko jak w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji na str. 9 decyzji, w pkt 3.1. ustalił, że "inwestycja powinna spełniać wymagania obejmujące ochronę interesów osób trzecich, w szczególności przed: 1. pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, 2. pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, 3. uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie oraz zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby. Projekt przebudowy sieci uzbrojenia terenu należy sporządzić w taki sposób, aby zapewnić dostęp do wszystkich mediów znajdujących się obecnie na nieruchomościach objętych przedmiotowym wnioskiem o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla obiektów metra." Zawarte w decyzji organu I instancji postanowienia w tym zakresie należy uznać za wystarczające. Wobec tego zarzut naruszenia art. 9q ust. 1 pkt 4 u.t.k. nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.
Za niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia art. 21, 31 i 64 Konstytucji RP. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał poprawnie ww. przepisów, gdyż nie powołał wszystkich ich jednostek redakcyjnych. Wskazać jednakże należy, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może być ograniczone w drodze ustawy (art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest m.in. ustawa o transporcie kolejowym, na podstawie której ustalono lokalizację spornej inwestycji. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji kolejowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania. Wobec tego, pomimo ingerencji w prawo własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu kolei (metra), służącemu poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu, nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Organ odwoławczy przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, które wykazało, że w niniejszej sprawie ingerencja w prawo własności jest konieczna, a planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa.
Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, a prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i ocena zgromadzonych dowodów znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, w obszernym uzasadnieniu organ wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.
Prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku inwestora narusza określony przepis prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, zobowiązuje organ do odmowy ustalenia lokalizacji linii metra w wersji wnioskowanej przez inwestora. Dlatego też organy I i II instancji mają obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca, nie są natomiast władne nakazać inwestorowi przyjęcia innych rozwiązań lokalizacyjnych, skoro te przedstawione przez inwestora są zgodne z prawem. Z tych względów zasadnie organ uznał, że nie zasługiwały na uwzględnienie szeroko podnoszone zarzuty skarżącego dotyczące nieuwzględnienia przez inwestora, wskazanego przez skarżącego innego przebiegu inwestycji.
Podkreślenia wymaga, że organ orzekający w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej nie może modyfikować wniosku inwestora, wyznaczać, ani też korygować przebiegu trasy linii kolejowej. Aby odmówić ustalenia lokalizacji linii kolejowej w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi zatem wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia więc legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji w inny sposób, nie ma także podstaw do nakładania na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia rozwiązań alternatywnych. Jeżeli zatem koncepcja inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji nie narusza prawa, to nie może odmówić wydania decyzji uwzględniającej wniosek. Należy zauważyć, że naruszenie interesu indywidualnego strony nie uzasadnia wydania decyzji negatywnej dla inwestora, realizującego cel publiczny określony w ustawie o transporcie kolejowym, jeżeli naruszenie to jednocześnie nie stanowi naruszenia wyraźnego przepisu prawa.
Podkreślenia wymaga, że z samej istoty przedsięwzięcia kolejowego wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych planowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej jest wadliwa. Skutki ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości oceniane są w odrębnym postępowaniu - w przewidzianym w ustawie o transporcie kolejowym postępowaniu odszkodowawczym, a nie w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Przedmiotem rozważań organów w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie są kwestie wysokości ewentualnych strat w majątku skarżącego, czy też jego przyszłe plany inwestycyjne jako czynniki decydujące o wyborze przez inwestora konkretnych rozwiązań lokalizacyjnych.
Stąd też za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.
Niezrozumiały jest zaś zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. "poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wskutek ograniczenia postępowania dowodowego jedynie do sporządzenia lakonicznego uzasadnienia wyroku nie zawierającego jego koniecznych elementów, co podważa zaufanie obywateli do organów władzy publicznej oraz utrudnia skarżącemu sformułowanie zarzutów skargi". To organy administracji, a nie sąd administracyjny, na podstawie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mają obowiązek zebrać i rozpatrzeć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie, stąd też Sąd I instancji nie mógł naruszyć tych przepisów "wskutek ograniczenia postępowania dowodowego jedynie do sporządzenia lakonicznego uzasadnienia wyroku". Brak jest natomiast podstaw pozwalających na uznanie, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sam fakt, że skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie można także uznać, by w postępowaniu przed organami naruszono art. 7b, art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, ani art. 15 k.p.a. (zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Naruszenia ww. przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w wydaniu przez organ I instancji decyzji na podstawie nieostatecznej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 3 lutego 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a następnie w wydaniu przez organ II instancji decyzji w oparciu o ww. decyzję z dnia 3 lutego 2020 r., jak i decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 18 stycznia 2021 r.
Wobec tego należy zauważyć, że decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 3 lutego 2020 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że wywierała skutki prawne takie same jak decyzja ostateczna od daty jej doręczenia stronie. Organ II instancji uwzględniając zaś ostateczną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 18 stycznia 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. W postępowaniu odwoławczym Minister rozpoznawał i rozstrzygnął sprawę tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym, jak przed organem I instancji. Dokonane decyzją reformatoryjną organu odwoławczego zmiany wynikające z uwzględnienia decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 18 stycznia 2021 r., nie mogą być natomiast uznane za naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.
Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.