II OSK 1894/24

II OSK 1894/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Sz 42/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-03-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 81 c ust. 2, ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28, art. art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 42/24 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 16 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 42/24 oddalił skargę J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru (dalej: [...]WINB) z dnia 16 listopada 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia 21 lipca 2023 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB), na podstawie art. 81 c ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682), dalej: p.b. oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a. nałożył na Gminę [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia w PINB w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia oceny technicznej sieci kanalizacji deszczowej przebiegającej w gruntowej drodze gminnej (dz. nr [...] obręb [...]) z uwzględnieniem sposobu odprowadzenia wód opadowych zarówno z pasa drogi gminnej [...] - [...] (działka nr [...] obręb [...]) jak i drogi gminnej (działka nr [...]) oraz określenia czy ta kanalizacja w aktualnym stanie jest sprawna i spełnia przypisaną jej funkcję.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący. [...]WINB wskazanym na wstępie rozstrzygnięciem utrzymał w mocy postawienie PINB. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu incydentalnym tj. dotyczącym wydania postanowienia dowodowego, o którym mowa w art. 81 c ust. 2 p.b. jest znacznie zawężony w stosunku do głównego postępowania administracyjnego i obejmuje on wyłącznie osoby wymienione w ust. 1 tego artykułu, a więc te, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie powołanego przepisu. Z uwagi na powyższe, stronami takiego postępowania mogą być wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego czyli inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tylko po stronie podmiotów będących adresatami rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o przepis art. 81 c ust. 2 p.b. występuje obowiązek wykonania określonej czynności Również tylko po stronie tych podmiotów, występuje interes prawny uprawniający do wniesienia zażalenia na takie postanowienie. [...]WINB zaznaczył, że J. B. nie posiada w postępowaniu incydentalnym interesu prawnego. W ocenie organu odwoławczego postępowanie wywołane zażaleniem złożonym przez wymienionego jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. należało je umorzyć.
Pismem z dnia 19 grudnia 2023 r. J. B. złożył skargę na ww. postanowienie [...]WINB podnosząc, że sankcjonuje ono bezprawne działania PINB, polegające na rażącym lekceważeniu wskazań instancji nadrzędnej w piśmie [...]WINB z dnia 5 maja 2023 r. i wcześniejszym braku reakcji na oczywiste łamanie przepisów prawa tj. § 83 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. przez inwestora i wykonawcę przebudowywanej drogi powiatowej [...] na odcinku [...] - [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). Przepis ten może mieć zastosowanie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego np. naprawczego, ale również przed jego wszczęciem w celu ustalenia czy istnieją podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81 c ust. 2 p.b. determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć. Oprócz adresata tego postanowienia (np. zarządcy) żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zaskarżeniu tego postanowienia.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 p.b. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skarżący nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, właścicielem lub zarządcą nieruchomości, lecz jedynie stroną na wniosek której wszczęto postępowanie (jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z drogą nr [...]), a więc osobą trzecią w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., nie może zatem uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia przedmiotowej ekspertyzy. Sąsiedztwo z nieruchomością, której dotyczy obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej, nie ma znaczenia z punktu widzenia zakresu podmiotowego obowiązku dostarczenia w odpowiednim terminie oceny technicznej obiektu, o której mowa w art. 81 c ust. 2 p.b.
Skargę kasacyjną wniósł J. B. zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 81 c ust. 2 p.b. poprzez brak zastosowania, polegający na uznaniu, że skarżący nie mógł być adresatem postanowienia PINB o nałożeniu na gminę [...] obowiązku sporządzenia i przedstawienia oceny technicznej sieci kanalizacji deszczowej przebiegającej w gruntowej drodze gminnej (dz. Nr [...] obręb [...]);
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 81 c ust. 3 p.b. poprzez brak zastosowania, polegający na uznaniu, że skarżący nie był uprawniony do złożenia zażalenia na postanowienie PINB o nałożeniu na gminę [...] obowiązku sporządzenia i przedstawienia oceny technicznej sieci kanalizacji deszczowej przebiegającej w gruntowej drodze gminnej (dz. Nr [...] obręb [...]);
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. 28 k.p.a. poprzez brak zastosowania, polegający na uznaniu, że skarżący nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez PINB pod znakiem [...];
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nierozpatrzenia przez organ II instancji całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, co miało wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy dopuszczalne było zażalenie skarżącego na postanowienie PINB z dnia 21 lipca 2023 r., nr [...] wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 p.b.
Przypomnieć wypada, że stosownie do art. 81c ust. 2 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Osoby wymienione w ust. 1, a więc te, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie powołanego przepisu, to uczestnicy procesu budowlanego (czyli inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. ma zatem charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, str. 920, 923). Charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć, a wynika to wprost z treści cyt. przepisu. Co istotne, oprócz adresata tego postanowienia żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zaskarżeniu tego postanowienia. To adresat postanowienia ponosi koszty tej oceny technicznej i tylko on ma interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku. Jeżeli postanowienie to zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego (np. naprawczego), inne strony tego postępowania mogą kwestionować ustalenia i wnioski tej oceny technicznej lub ekspertyzy w ramach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu głównym, a nie sam fakt nałożenia na właściciela obowiązku sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy. Podobny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK1438/22, LEX nr 3688189, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 188/23, LEX nr 3730576, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1174/20 LEX nr 3767219) i Sąd w składzie orzekającym w pełni go podziela.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, że tylko podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 81c ust. 2 p.b. w tym przypadku Gmina [...], jest uprawniony do zaskarżenia tego postanowienia. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. może mieć zastosowanie zarówno przed wszczęciem postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy istnieją podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, jak również w ramach już wszczętego postępowania np. naprawczego. W tym drugim przypadku postępowanie w sprawie wydania postanowienia w oparciu o art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter postępowania incydentalnego toczącego się w ramach owego postępowania "głównego". Nie można jednak przyjąć, że krąg stron uprawnionych do zaskarżenia ww. postanowienia ustalany jest inaczej w zależności od tego, na jakim etapie postępowania zostało ono wydane. Z uwagi na szczególny charakter postanowienia dowodowego wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. interes prawny w zaskarżeniu tego postanowienia - nadal ma wyłącznie jego adresat.
Okoliczność, iż skarżący jest stroną postępowania głównego, w ramach którego PINB wydał postanowienie o nałożeniu na Gminę [...] obowiązku sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej sieci kanalizacji deszczowej, nie stanowi dla skarżącego źródła legitymacji procesowej w zaskarżeniu tego postanowienia. Jedyną stroną, której przysługuje prawo do jego zaskarżenia, jest podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w postanowieniu wydanym w art. 81c ust. 2 p.b.
Przyjęcie powyższego stanowiska nie oznacza jednak, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje ochrona prawna w ramach postępowania "głównego". Jeśli kwestionuje on zasadność dokonanych w ramach postępowania głównego czynności oraz zarzuca wadliwość ustaleń poczynionych w oparciu o nie, może w ramach tego postępowania zaskarżyć decyzję kończącą postępowanie, poprzez wniesienie odwołania, a w dalszej kolejności również skargi do Sądu I instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.